Органы местного самоуправления.

Согласно ст.34 ФЗ «Об общих …» № 131, структуру органов м.с. составляют представительный орган м.с., глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган м.о.), контрольный орган м.о., иные органы м.с., предусмотренные уставом м.о.

Наличие в структуре представительного органа м.о., главы м.о., местной администрации м.о. – обязательно, за исключением случаев, предусмотренных ФЗ ( ст.35 - представительный орган м.с. не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан).

2. Депутат представительного органа местного самоуправления.

Согласно закону НСО «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в НСО», депутатом представительного органа местного самоуправления (далее - депутат) является гражданин, избранный населением соответствующего избирательного округа на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обладающий правом представлять интересы населения и участвовать в принятии от его имени решений, действующих на территории муниципального образования.

2. Ассоциации, союзы и иные объединения муниципальных образований, органов м.с.

Федеральный Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в ст. 10 закрепил право муниципальных образований в целях координации своей деятельности и более эффективного осуществления своих прав и интересов создавать объединения в форме ассоциаций и союзов.

Муниципальные образования объединяются в ассоциации и союзы в лице своих органов местного самоуправления. Однако, в соответствии с законом, ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Таким образом, ассоциации и союзы муниципальных образований не осуществляют непосредственно функции местного самоуправления.

По территории действия ассоциации и союзы можно подразделить на общероссийские, межрегиональные и региональные.

Представителем общероссийского объединения является Союз Российских городов (СРГ)- добровольное объединение отдельных городов и их ассоциаций, в котором интересы этих городов защищают официальные представители власти в них.

10 июня 1991 года Министерство Юстиции РФ зарегистрировало Союз Российских городов, главной целью которого является содействие городам в различных отраслях хозяйства и культуры. В настоящее время своё членство в СРГ оформили 92 города России с населением более 53 млн. человек.

Среди межтерриториальных объединений на общероссийском уровне также выделяются ассоциации и союзы по виду превалирующего направления деятельности, идеи или цели закрепленной в Уставе.

Например, ассоциация развития наукоградов своей основной целью ставит содействие участникам ассоциации в области науки.

Заслуживает внимание деятельность Союза исторических городов России. Основной целью его работы является решение проблем сохранения и пропаганды памятников истории, природы и культуры.

Среди межрегиональных объединений следует отметить Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) создана в 1986 году как Ассоциация сибирских городов. С 1991 года, после вхождения в нее первых городов Дальнего Востока, была переименована в Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов. Основной задачей АСДГ с момента образования и по сей день является содействие социально-экономическому развитию городов-членов Ассоциации, организация городского самоуправления, а также защита прав и интересов городов в различных органах власти и управлениях. Будучи самостоятельной ассоциацией, АСДГ одновременно является коллективным членом Союза российских городов.

К региональным объединениям относятся ассоциации объединяющие муниципальные образования, расположенные в границах одного субъекта РФ.

Например, Ассоциация городов, поселков и сельсоветов Калужской области, учрежденной 1994 году главами местного самоуправления муниципальных образований этой области.

2. Органы территориального общественного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется:

• в отдельных поселениях, не являющихся муниципальными образованиями (в поселках, селах, деревнях и иных поселениях), или на части их территорий (в микрорайонах, кварталах, на улицах, во дворах, в домах и на иных территориях);

• на территории нескольких поселений, в совокупности не являющихся муниципальным образованием (в поселках, селах, деревнях и на иных территориях);

• на части территории отдельного поселения, являющегося муниципальным образованием, либо города областного значения (микрорайоне, квартале, улице, дворе, доме и на иной территории).

Орган территориального общественного самоуправления закрепляется как избранный членами территориального сообщества орган, выполняющий представительные и организационно-распорядительные функции по осуществлению инициатив членов территориального сообщества в вопросах местного значения в границах территориального образования.

2. Органы государственной власти.

В соответствии с Конституцией РФ (ст133) местному самоуправлению гарантируется возмещение дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Органы государственной власти всячески содействуют становлению и развитию местного самоуправления в РФ.

Государственные органы помогают населению в осуществлении права на местное самоуправление, рассматривают жалобы и обращения граждан.

Государственные органы осуществляют контроль за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц м.с., а так же реализацией отдельных государственных полномочий, которыми они наделяются.

В новый ФЗ №131 «Об общих … » введена 10 глава «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью».

2. Государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации.

Органы местного самоуправления и уполномоченные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

2. Муниципальные унитарные предприятия и учреждения.

Согласно ст.51 ФЗ «Об общих …» №131 органы местного самоуправления участвуют в создании муниципальных предприятий и учреждений, в создании хозяйственных обществ, в том числе и межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают с должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты о деятельности, в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

5. Источники муниципального права

Традиционно в теории государства и права под источниками права понимают правовые акты, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются правовые нормы, направленные на регулирование отношений.

Можно выделить несколько групп источников права по уровням правового регулирования:

1. международно-правовые источники муниципального права;

2. нормативно-правовые акты, принятые на федеральном уровне;

3. нормативно-правовые акты, принятые на уровне субъектов РФ;

4. нормативно-правовые акты, принятые на местном уровне (муниципального образования).

Международно-правовые источники муниципального права.

В соответствии с ч.4 ст15 конституции РФ, международно-правовые акты являются составной частью правовой системы РФ при условии, что они содержат общепризнанные принципы и нормы международного права. Основным источником является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985г. в форме конвенции, открытой к подписанию. От имени РФ Хартия была подписана 28 февраля 1996г.. на территории России Хартия вступила в силу с 1 сентября 1998г.

В первой части Хартии содержатся основополагающие принципы, которые должны лежать в основе законодательства государств, ее подписавших.так, согласно хартии, органы местного самоуправления составляют основу любого демократического строя; по конституции РФ – местное самоуправление – один из элементов конституционного строя России.

Вторая часть включает положения, позволяющие привести в движение нормы ее 1 части. Государства должны связать себя по меньшей мере 20 обязательствами, причем 10 из которых прямо предусмотрены Хартией. Среди них: признание принципа местного самоуправления во внутриотраслевом законодательстве страны, осуществление местного самоуправления советами или собраниями, избираемыми в результате выборов, правовая защита местного самоуправления и др.

Третья часть Хартии посвящена процедурным вопросам ( подписанию, ратификации, вступлению в силу, условиям ее возможной денонсации по истечению 5 летнего периода с даты ее вступления в силу в государстве, являющемся членом совета Европы).

Нормативно-правовые акты, принятые на федеральном уровне

Конституция РФ – главный источник муниципального права. В главе 1 Конституции 2 основы конституционного строя « признается местное самоуправление как форма народовластия (ч.2 ст.3); муниципальная собственность 9 ч.2 ст.8); исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст.12); закрепление обязанности органов и должностных лиц муниципальных образований соблюдать конституцию РФ (ст.15 ).

В главе 2 2Права и свободы человека и гражданина» прослеживаются права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления 9 ст.32); обращаться лично, а так же направлять коллективные и индивидуальные обращения в муниципальные органы (ст.33); и др.

В 3 главе 2Федеративное устройство» устанавливается, что установление общих принципов организации местного самоуправления в РФ относится к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. «н» ч.1 ст.72).

Федеральные законы, касающиеся местного самоуправления можно подразделить на 3 группы:

• систематизированные (рамочные, базовые) Им принадлежит центральное место в регулировании организации системы местного самоуправления в РФ. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. сыграл именно такую роль, подготовил основу для разработки специальных законов, разъяснил базовые принципы, термины, оставил достаточно широкое поле для деятельности субъектам РФ, что не принесло большой пользы стране. Новый ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003г. усилил долю общих правовых регуляторов, усилил контроль центральной власти, что представляется вполне оправданным шагом.

• Специализированные законодательные акты – касаются отдельных сторон муниципальной организации. Это ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» от 8 января 1998г., ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002г., ФЗ «о финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997г. и др.

Много раз подчеркивалось, что перечень специализированных законов должен быть более полным, но необходимые законы так и не появились, что говорит о незавершенности муниципальной реформы в России на данном этапе.

• Отраслевые федеральные законы устанавливают полномочия муниципальных органов в самых разных областях общественных отношений.

В их числе Градостроительный Кодекс, земельный кодекс РФ, ФЗ «О товариществах собственников жилья, ФЗ « О недрах», ФЗ «Об образовании», ФЗ «Об обороне» и др.

Подзаконные правовые акты

Президент РФ достаточно активно издает указы, регулирующие местное самоуправление. Назовем некоторые из них: Указ от 22 декабря 1993г. «о гарантиях местного самоуправления в РФ», Указ от 24 мая 1996г. «о Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов РФ в условиях экономической реформы» и др. К источникам муниципального права так же относят Постановления правительства РФ: от 27 декабря 1995г. «О федеральной программе государственной поддержке местного самоуправления », от 19 января 1998г. «о Федеральном реестре муниципальных образований» и др.

Судебные решения как источники муниципального права.

Вопрос об отнесении решений Конституционного права к источникам права дискуссионный так как конституционный суд не является правотворческим органом и не может самостоятельно возбудить производство по делу, являясь органом конституционного контроля. Однако, правовые позиции, выработанные Конституционным судом имеют общеобязательный характер.

Деятельность Конституционного суда в сфере местного самоуправления начинается на стадии применения права; постановления КС имеют своей целью правильное применение предписаний, содержащих в нормативных актах РФ и ее субъектов, к конкретным ситуациям.

Однако, в настоящее время при крайней неустойчивости законодательной базы, особенно уровня субъектов федерации, обращаться к правовым позициям, выработанным Конституционным судом необходимо.

Большое значение сыграли:

• Постановления от 24 января 1997г. №1-П «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике »;

• Постановление от 2 апреля 2002 г. N 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона красноярского края « О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева;

Нормативно-правовые акты, принятые на уровне субъекта РФ

Если общие принципы организации местного самоуправления в РФ устанавливаются в большей мере федеральными законами, то развитие этих положений, конкретизацию, получают в правовых актов субъектов РФ.Первоначально закрепление правовой основы местного самоуправления происходит в Конституции (Уставе) субъекта РФ, далее, как правило, принимаются рамочные законы, например закон Новосибирской области «О местном самоуправлении в Новосибирской области» от 11 июня 1997г.Значительное влияние оказывают следующие законы: «О выборах главы администрации новосибирской области» от 14 июля 2003г. № 120-ОЗ, «О территориальном общественном самоуправлении в новосибирской области» от 13 июня 2001г.,»О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Новосибирской области» от 16 марта 1998г., «Об органах местного самоуправления муниципальных районов Новосибирской области» от 12 июля 2004 г. N 211-ОЗ, «О статусе и границах муниципальных образований Новосибирской области» от 02 июня 2004г. №200-ОЗ , «Об областном референдуме в Новосибирской области» от 25 мая 2004г. № 180 – ОЗ и др.

Муниципальные правовые акты

Муниципально - правовые акты – это обязательные для исполнения на территории муниципального образования документально оформленные решения, принятые населением непосредственно, органами или должностными лицами местного самоуправления, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер, по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, преданных муниципальным органам.

Муниципальные акты отличает то, что они распространяют действие только на территорию муниципального образования, обязательны к исполнению, принятые муниципальными органами или населением непосредственно.

Муниципальные акты образуют систему:

6. Муниципальное право как научная дисциплина

Муниципальное право как научная дисциплина

Научная дисциплина муниципального права – это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования.

Задачами муниципального права как научной дисциплины является раскрытие сущности местного самоуправления, его своеобразия как формы организации власти народа, содержания муниципальных отношений.

Научная дисциплина муниципального права рассматривает местное самоуправление как форму осуществления публичной власти, раскрывает содержание ее принципов, анализирует полномочия органов местного самоуправления и практику их реализации, выявляет и изучает общие закономерности муниципально – правового регулирования общественных отношений, обобщает практику применения норм муниципального права, практику деятельности муниципальных органов и на этой основе разрабатывает обоснованные рекомендации с целью повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Научная дисциплина изучает и раскрывает взаимодействие норм муниципального права с нормами других отраслей права.

Предмет научной дисциплины муниципального права включает нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, не только существующие в данное время, но и созданные на различных этапах развития российской государственности.

При изучении муниципального права научная дисциплина муниципального права обращается к опыту зарубежных стран.

Научная дисциплина муниципального права – новая отрасль научных знаний, находится на стадии становления. В середине 80-х начале90-х гг. в нашей стране стали отмечать интерес к проблемам самоуправления, однако научная дисциплина «муниципальное право» возникла не на пустом месте, она имеет глубокие корни. В качестве идейного начала местного самоуправления выступает учение о естественном праве. Признание категорий справедливости, равенства и свободы нашли свое отражение в законодательстве различных стран, что оказало так же существенное влияние на развитие избирательных начал в 18-19 вв. в странах Западной Европы. Реформа избирательной системы увеличила число избирателей с введением всеобщего, равного, прямого избирательного права.

На становление идеи местного самоуправления оказали влияние представители утопического социализма и коммунизма (Томас Мор, Т.Кампанелла, Анри Сен-Симон и др.), развившие принципы организации человеческого общежития – равенства, свободы, участия.

Лекция 1. 2. Историко-теоретические основы местного самоуправления

Учебные вопросы:

1. Исторический очерк становления местного самоуправления в России

2. Теории местного самоуправления

1. Исторический очерк становления местного самоуправления в России

Зарождение институтов самоуправления в России.

Местное самоуправление в России имеет давнюю историю, хотя оно всегда создавалось государством, централизованной государственной властью и отражало сословную структуру общества.

В разных исторических условиях самоуправленческие начала российского общества выражались в различных формах, среди которых следует выделить некоторые наиболее устойчивые: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, крестьянское общинное самоуправление, земское и городское самоуправление.

Вечевая демократия – раннее проявление самоуправления на Руси. Классическим примером развития вечевой демократии можно назвать Новгород и Псков. Общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей – вече, на которых решались важные вопросы их жизни. Административно-территориальное устройство, порядок формирования органов местного самоуправления и разделение функций между центральными и местными органами говорит о существовании местного самоуправления. Так, Псков и Новгород делились на несколько частей, каждый из которых назывался концами. Концы входили в границы городов и в свою очередь делились на улицы. В концах и улицах действовала своя система органов местного самоуправления: кончанские и уличанские старосты и собрания. Все органы местного самоуправления действовали на основании закона принятого на всенародном Вече.

Период монгольского ига привнес существенные изменения в структуру власти на Руси, нанеся серьезный удар вечевому самоуправлению.

На различных этапах российской истории наблюдается попеременное усиление полномочий, то государственного, то общинного самоуправления.

В начале 16в. опять возрос интерес к самоуправляющимся единицам. в 30-е годы 16 в. в уездах, являющихся основной территориальной единицей российского государства появились губные учреждения. Первоначально губные органы занимались сыском «лихих людей», однако постепенно их компетенция была расширена. Губные избы создавались путем выборов, носивших всесословный характер (в них принимали участие помещики, крестьяне, служивые люди). Губная изба состояла из губного старосты, губного дьяка и целовальников (приводились к присяге целованием креста). Свободное население выбирало старосту из дворян и детей боярских, а целовальников – из крестьян.

В 1555г. указом Ивана 4 вводятся земские учреждения на территории волости. Волость в России всегда была замкнутым, самоуправляемым мирком. Были созданы земские органы самоуправления: земский староста, дьячок и целовальники, которые избирались из наиболее зажиточных посадских людей, государственных (черносошных) крестьян.

Губное и земское самоуправление имело много общих черт. Позднее принципы выборности и относительной автономии были вытеснены аппаратно-бюрократическими.

Реформы Петра 1.

В начале 17 в. вводится приказно - воеводское управление на местах, однако губные и земские учреждения не упраздняются.

Воевода назначался центральной властью, утверждался царем и боярской думой.

Воевода имел многочисленные права и обязанности6 охранял феодальную собственность, боролся с укрывательством беглых, набирал служивых людей, отвечал за городские учреждения, контролировал сбор налогов.

И хотя ст. 21 Соборного Уложения 1649г. предписывала независимость губных дел от воеводы, он использовал губные учре6ждения (старост) как своих помощников. По отношению к земским органам воевода сделался начальником в их полицейской деятельности; земские органы сохраняли самостоятельность в финансово-экономической сфере.

В 1699г. Петром 1 была проведена земская реформа, направленная на усиление влияния центральной власти, упразднение губного и земского самоуправления в прежних формах. В Москве была образована Бургомистерская палата, которая являлась одновременно выборным органом и органом местного общинного самоуправления Москвы, ей подчинялись все городские учреждения.

В 1720г. вводится система магистратов – выборных сословно-общинных учреждениях городского самоуправления. Городовые магистраты являлись коллегиальными учреждениями, состоящими из президентов, 2-4 бургомистров, 2-8 ратманов. Должностные лица этих учреждений избирались постоянными жителями на сходах, но не из всего посадского населения, а из «граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных». В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам.

Магистраты стали звеньями бюрократического аппарата, подчинялись Главному магистрату, расположенному в Санкт-Петербурге.

В последствии магистраты как носители власти на местах были упразднены преемниками Петра 1. К реформированию местного самоуправления вновь возвращаются только в последней четверти 18в. при Екатерине2.

Реформы Екатерины 2.

Во-первых, вводилось новое административно-территориальное деление. Территория страны делилась на губернии и уезды по численности податного населения в них: 300-400 тыс. душ – для губернии и 20-30 тыс. – для уезда.

Во- вторых, опору государственной власти императрица видела в дворянстве, что подтверждает издание «Жалованной грамоты дворянству» 1785г. Этот документ давал дворянам преимущества в формировании дворянских обществ и собраний.

В уезде и губернии создавались дворянские собрания. В работе дворянских собраний могли участвовать все дворяне, но право голоса имели только лица старше 25 лет., владевшие поместьями. Каждые 3 года губернское дворянское собрание избирало двух кандидатов, из которых наместник или губернатор назначал губернского предводителя. В уезде избирался уездный предводитель дворянства. Губернские и уездные дворянские собрания (каждое на своем уровне) делали представление о своих нуждах, проверяли родословную книгу, исключали опороченных членов, участвовали в уточнении смет и раскладке повинностей.

Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный широкими полномочиями по надзору за местным управлением и судом.

Одновременно с Жалованной грамотой была принята грамота на права и выгоды городов (1785г.), которая восстанавливала органы сословного городского самоуправления. Городское общество избирало Городского голову, бургомистров, ратманов в магистрат (судебные функции), старост, гласных от шести групп населения (в шестигласную думу – исполнительный орган).Городская дума собиралась раз в 3 года, она избирала исполнительный орган – шестигласную думу, являющуюся постоянно действующей.

Однако следует сказать , что городское самоуправление6 было ограничено в правах: полиция им не подчинялась, податное дело было в руках казенных палат, суд зависел от администрации, деятельность городских дум находилась под опекой губернаторов и сдерживалась слабой финансовой базой.

Городское самоуправление самостоятельно решало вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав.

Итак, при Екатерине 2 была проведена реформа местного самоуправления на сословных принципах и, не смотря на наличие некоторых выборных должностей оставался сильно централизованный аппарат. Опасаясь возрастания роли верхов городского населения, самодержавная власть существенно сузила компетенцию органов местного самоуправления. Финансовая база городского самоуправления была весьма скудной. Бюджеты городов складывались из отчислений от % от казенной питейной продажи, штрафов, мелких налогов, др. сборов с населения.

В дальнейшем произошла еще большая централизация государственной власти (при Павле 1), усиление военно-политического режима.

Централизация государственной власти времен абсолютизма была не совместима с развитием местного самоуправления, сохранялись лишь отдельные его элементы (губернские и уездные дворянские собрания, сельские сходы и т.д.).

Новый этап развития местного самоуправления в России связан с буржуазными реформами 60-70 гг. 19 в. Крестьянская реформа, оживление демократического движения в Европе, а так же угроза буржуазной революции заставили Александра 2 провести земскую и городскую реформы, ставшие поворотным пунктом в развитии России.

Земское и городское самоуправление дореволюционной России.

Каждый исторический отрезок времени внес свой вклад в развитие местного самоуправления в России, а накопленный опыт помог осуществить всем известные земскую и городскую реформы.

Заметное место в ряду государственно-правовых реформ второй половины XIX в. в России заняли Земская реформа 1864 г. и Городская реформа 1870 г., которые ввели в стране всесословное самоуправление. Как считал русский ученый В.М. Грибовский, "При введении самоуправления правительство стояло на той точке зрения, что самоуправление не представляет собой особой организации государственного управления, а лишь отказ государства в пользу самоуправляющихся единиц от заведования чуждыми для него местными хозяйственными делами. Вследствие этого органы самоуправления при своем возникновении не только оказались разъединенными в смысле совместной деятельности с органами управления, но, кроме того, лишенными самостоятельной исполнительной власти".

Б.Н. Чичерин отмечал наличие в местном управлении двоякого начала - правительственного и общественного. Эту двойственность он объяснял необходимостью выделять "чисто государственную сферу" из области деятельности частных союзов. Правительственное, то есть политическое, начало находит воплощение в бюрократическом аппарате, общественное - в местном представительстве. Чичерин полагал, что в условиях самодержавия выборные местные учреждения, наделенные широкими правами, особенно нужны. Он считал, что обретение социальной базы за счет предоставления простора общественным силам позволит этому образу правления удовлетворять потребности государственного развития.

Сторонники государственной теории исходили из тесной связи органов самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Так, А. Градовский, считая самоуправление понятием политическим, писал: "Если системой самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, то из этого следует, что они должны действовать на правах государственных властей".

При осуществлении реформы были восприняты положения государственной и общественной концепции местного самоуправления, разработанные преимущественно английскими и немецкими государствоведами.

В.П. Безобразов сущность самоуправления определял как управление "по законам и чрез законы", противопоставляя его приказному порядку управления. Учреждения управления на местах он считал органами государственного организма, как и бюрократические учреждения. Те и другие рассматривались им как разные формы одной и той же власти. Поэтому главным пороком Положения 1864 г. В.П. Безобразов считал то, что земские учреждения не были введены в общую систему государственного управления, а "поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой".

Земская (1864г.) и городская (1870г.) реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России; земская реформа тесно связывалась с крестьянской реформой, проводившейся параллельно; так же прослеживалась необходимость укрепления городского хозяйства, введение представительных органов и обеспечение участия в них представителей всех сословий.

Самоуправление земств

1 января 1864г. императором Александром II было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях.

Система органов земского самоуправления была представлена следующим образом:

1. Представительные органы – уездные и губернские земские собрания, состоящие из гласных.

Гласные избирались по куриальному признаку, то есть все население уезда делилось на 3 курии: уездные землевладельцы, горожане – собственники, крестьяне. Выборы проводились раздельно на съездах.

В первой курии принимали участие лица, владеющие в уезде на праве собственности определенным количеством земли, другим недвижимым имуществом (стоимостью не менее 15 тыс. руб. либо имеющие годовой доход 6 тыс.руб.)

Вторую группу составляли лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы промышленных или торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тыс. руб., лица, обладающие собственностью от 500 до 3 тыс. руб.

К третьей группе относились крестьяне, причем выборы для них были косвенные и многоступенчатые. Сначала проводились волосные сходы, на которых избирались выборщики и последние выбирали установленное число гласных уездного земского собрания.

Губернское земское собрание избиралось уездными земскими собраниями из своего состава.

Лишены избирательных прав: лица, моложе 25 лет, находящиеся под уголовным судом, опороченные по суду или общественному приговору, иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Безусловно по социальному составу в уездных земских учреждениях преобладали представители дворянства (41,64%), духовные лица (6,5%), купцы ( 10,42%), мещане – (0,15%), крестьяне – (38, 45%), еще более внушительной была фракция дворян в губернских представительных органах – 72,4% по сравнению с крестьянской – 10,61%. Однако, даже такой расклад показался правительству угрожающим и в дальнейшем по новому Положению 1890г. вводится имущественный ценз и избранные представители от крестьян должны были получить утверждение губернатора на назначение.

В состав уездного собрания входили по должности председатель и члены уездной управы, а председательствовал – уездный предводитель дворянства. Губернский предводитель дворянства руководил работой губернского собрания, если император не назначил для председательствования другое лицо. Срок полномочий собраний устанавливался 3 года; уездные сессии собирались не позднее сентября и могли длиться не более 10 дней, а губернские – не позднее декабря и продолжались в течение 20 дней.

2. исполнительные органы земств – уездные и губернские управы избирались на три года уездным и губернским собранием из числа гласных.

Уездная земская управа состояла из председателя и 2 членов, а губернская из председателя и шести членов.

При губернаторе, начиная с 1864г, действовало губернское по земским и городским делам присутствие, выполнявшее роль надзорного органа по оценке решений земских собраний.

Компетенция земств была широка:

• заведование имуществом, капиталами и денежными сборами;

• устройство и содержание принадлежащих земству зданий;

• меры обеспечения народного продовольствия;

• заведование земскими благотворительными учреждениями;

• попечение о развитии местной торговли и промышленности;

• участие в попечении о развитии народного образования;

• участие в делах почтовой повинности;

• содержание тюрем4

• охрана хлебных посевов;

• и др.

Таким образом, земские учреждения выполняли задачи органов местного самоуправления и отдельные не свойственные их правовой природе государственные полномочия. Многие полномочия земские учреждения не могли выполнить полностью самостоятельно, требовалось утверждение министра внутренних дел, например, об обращении земских дорог в проселочные, о сборах с проезжающих по земским дорожным сооружениям, о займах и т.д.

Земская реформа исследователями, современниками оценивается неоднозначно, но, безусловно, положила начало демократическим преобразованиям, развитию институтов самоуправления в России, организации почты, телеграфа, начального образования, развитию системы здравоохранения, одним словом налаживанию хозяйственной и социальной инфраструктуры.

Самоуправление российских городов.

Города были выделены в особые единицы управления еще при Петре I, но созданные им городские учреждения в течение 18в. Были практически уничтожены. Реформирование городского управление было продолжено Екатериной II «Грамотой на право и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785г. более известной под названием Жалованная грамота городам. Жалованная грамота закрепляла систему органов городского самоуправления, включающая городскую думу, городской магистрат, городского главу, бургомистров, которые выбирались жителями города на 3 года. Но реформа не обеспечила городам самоуправления, самостоятельности по отношению к центральной власти.

Во многом устаревшее в практическом применении законодательство времен Екатерины действовало на протяжении 19 века и нуждалось в реформировании. Работа над единым правовым документом, получившим название «Городовое положение» продолжалась на протяжении нескольких лет с 1862г. – 1870г., когда оно было подписано императором Александром II.

Согласно Городовому положению от 16 июня 1870г. были созданы следующие органы городского самоуправления:

• городская дума;

• городская управа.

• Городской Голова.

Городские обыватели делились на три разряда: крупные налогоплательщики, средние и мелкие, каждое из которых выбирало 1/3 от общего числа гласных городской думы по сумме причитающихся с каждого налогов и сборов в доход города. Таким образом, был введен налоговый, а в последствии (в 1892г.) – имущественный ценз. Такое изменение избирательного ценза привело к значительному сокращению числа выборщиков (от 0,5 – 2% в среднем).

Возрастной ценз составлял 25 лет, голосовали только русские подданные. За женщин могли голосовать их отцы, мужья, сыновья по доверенности, различные ведомства, монастыри и церкви, обладавшие имуществом и платившие сборы в городскую казну пользовались правом голоса через представителей, отвечавших предъявляемым требованиям.

Лишались избирательного права:

- подвергшиеся суду за преступления или проступки;

- отрешенные от должности( в течение 3 лет с момента отрешения);

- состоящие под следствием или судом;

- лишенные духовного сана;

- иностранцы.

Городская дума – представительный орган, число гласных от 30-70 человек ( в зависимости от числа жителей, пользующихся правом голоса). Среди гласных преобладало купечество. Работой думы руководил Городской Голова, избранный из гласных. Голова одновременно возглавлял работу Городской Управы. Городской голова утверждался на должность в губернских городах – министром внутренних дел, а в остальных – губернатором.

Компетенция городской думы:

• установление городских сборов и налогов;

• определение городских расходов;

• предоставление льгот по сборам;

• распоряжение городским имуществом;

• и др.

Городская управа – исполнительный орган, состояла из головы и членов управы (как правило – 2). В не больших городках допускалось не формировать городскую управу, а ее функции возложить на Голову.

Компетенция органов городского самоуправления:

• Благоустройство города;

• Обеспечение народного продовольствия;

• Попечение об охране народного здравия;

• Устройство благотворительных заведений и больниц;

• Развитие местной торговли и промышленности.

В каждой губернии под председательством губернатора функционировало губернское по городским делам присутствие. В его состав по должности входили: вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель мирового съезда, председатель губернской земской управы и городской голова. Присутствие рассматривало жалобы на незаконные решения органов городского самоуправления (бездеятельность органов, неправильности в списках избирателей, нарушение порядка выборов, незаконные распоряжения городской управы по обращению городского головы, споры между управой и думой о незаконности решений представительного органа и др.). Действия присутствия могли быть обжалованы в Сенат.

Политико-правовые основы организации и функционирования местной власти в советский период.

Законотворчество в сфере организации местной власти в советский период было достаточно плодотворно в период 1917-1918гг. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления. Вводились новые органы власти на местах–советы, являющиеся частью общей системы представительных органов власти, функционирующих на основе единых принципов построения и организации своей деятельности в общегосударственном масштабе.

Система советов народных депутатов , согласно Конституции РСФСР 1918г. была представлена в следующем виде:

• Областные (из представителей городских и районных советов);

• Окружные ( из представителей городских советов и волостных съездов советов);

• Районные ( из представителей сельских советов);

• Волостные (из представителей всех сельских советов волости).

Высшим организационным принципом построения системы советов был принцип демократического централизма. Согласно этому принципу вышестоящие советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих. Они могли отменять их решения.

В последующие годы в связи с изменением территориально-административного деления страны были упразднены волости, губернии и др. территориальные единицы. К концу 1933г. обозначился переход к областному (краевому), окружному и районному уровням местной власти, а позже округа так же были упразднены.

В соответствии с Конституцией РСФСР 1918г. местные советы признавались:

• органами государственной власти, действующие в пределах принятого административно-территориального деления;

• классовыми организациями, объединяющие пролетарские слои населения;

• представительный характер советов – избирались на основании всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

• срок полномочий – 2,5 года; сессионная работа;

партийное руководство деятельностью советов (выполнение партийных директив, воспитание партийных кадров, контроль за деятельностью советских органов по выполнению партийных директив и др.).

Компетенция местных советов

По Конституции РСФСР 1918г.- решение всех вопросов, имеющих исключительно местное значение для данной территории, а так же проведение в жизнь постановлений высших органов советской власти, объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

По Конституции СССР 1936г. – руководство деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечение охраны государственного порядка, соблюдение законов и охрана прав граждан, руководство местным хозяйственным культурным строительством, установление местного бюджета.

Исполнительные органы власти – исполнительные комитеты местных советов народных депутатов.

Деятельность исполкомов была отмечена следующими особенностями:

• являлись по сути структурными подразделениями советов так как избирались местными советами на сессиях из числа депутатов;

• состояли в двойном подчинении: перед местными советами и вышестоящими органами государственного управления;

• имели исполнительно-распорядительный статус (объединение властных и управленческих структур);

• сложное организационно-правовое образование, имевшее в своем составе внутриструктурные подразделения (отделы, управления);

• коллегиальные органы, организационно- правовой формой работы которых являлись заседания исполкомов.

• Оказывали существенное влияние на деятельность местных советов, учитывая, что сессия совета длилась 1 день и полностью рассмотреть все решения не было возможности.

Теория советского государственного права рассматривала советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь.

Попытки представить социалистическое самоуправление как управление народа не соответствовали действительности. Механизм всенародного участия в формировании общей воли через советы был формальным, лозунговым.

Реформа местной власти второй половины 80-х гг. 20 века.

Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР в сер. 80-хх годов, существенно изменили систему местной власти. На смену советам пришла новая форма – местное самоуправление.

Основными чертами реформы сер.80-х начала90-х гг. были:

• Выведение местных советов из под опеки партийных органов и исполнительных органов – советам передали полномочия по подготовке сессий, координации работы постоянных комиссий и др.;

• В структуре советов были образованы собственные постоянно действующие органы – президиумы, состоящие исключительно из депутатов;

• Предпринимались попытки сделать выборы альтернативными, расширили круг субъектов, выдвижения кандидатов в депутаты за счет собраний по месту жительства;

• Изменился социальный состав депутатского корпуса в пользу служащих и технической интеллигенции.

Важным шагом стало принятие закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР» от 9 апр. 1990г., который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности. В соответствии с законом местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. При всем несовершенстве закон сыграл немалую роль в определении основных направлений развития местного самоуправления на новых началах.

Дальнейшие преобразования связаны с принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991г. «О местном самоуправлении в РСФСР».

• Впервые вводится понятие местного самоуправления;

• Расширены формы участия населения в осуществлении права на местное самоуправление через выборы и референдумы, собрания (сходы), органы ТОС;

• Устанавливалась компетенция органов местного самоуправления и то, что она не может быть изменена не иначе как законом;

• Было введено понятие «муниципальная собственность».

Законом определялось создание представительного органа – совета и исполнительного – местной администрации Закон предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих советов отменять решения нижестоящих, противоречащие законодательству.

Следующий этап связан с государственными преобразованиями 1993г.

В соответствии с Указом президента РФ от 9 окт. 1993г. №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления» представительные органы – местные Советы были упразднены. Данному шагу предшествовало упразднение Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. Взамен началось формирование новых структур. Указом Президента РФ от 26 окт. 1993г. №1760 «О реформе местного самоуправления в РФ», которым утверждалось Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы. Таким образом, с октября 1993г. по август 1995г. организация муниципальной власти регулировалась не федеральными законами, а президентскими указами.

Следующим решающим шагом на обновлении системы местного самоуправления в РФ стало принятие ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995г. №154.

Новый этап муниципальной реформы связан с принятием ФЗ « Об общих принципах …» от 6 октября 2003г. Новый закон затрагивает гораздо более широкий круг отношений в данной области и регулирует их конкретнее, чем прежний. Его объем в три раза превышает ранее действовавший акт.

Закон объединил в себе ряд законопроектов, которые подготавливались в течение нескольких лет Государственной Думой, но по разным причинам не были завершены - таких как "Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации", "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", "Об органах территориального общественного самоуправления", "Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления". Он включил в себя отдельные нормы Федерального закона 1997 годах "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", который перестал действовать со вступлением в силу нового акта.

Существенная характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень. Таким образом, содержание общих принципов организации МС, находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в новом законе выглядит иначе, чем в прежнем. Их "федеральная составляющая" в большей степени, чем прежде, перевешивает "региональную". Конечно, это не означает, что Закон разрушает уже сделанное в области местного самоуправления и как бы заново выстраивает все отношения в данной области.

Закон вносит относительную ясность в разграничение полномочий органов местного самоуправления и государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Вступление в силу нового Федерального закона предполагает существенную перестройку законодательства о местном самоуправлении, сложившегося в ряде субъектов РФ. Очевидно, что такие региональные законы, как о порядке регистрации уставов муниципальных образований; порядке образования и преобразования муниципальных территориальных единиц; порядке издания нормативных актов органов местного самоуправления; отзыве депутатов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальном заказе, - теряют силу, поскольку соответствующие отношения урегулированы на федеральном уровне или должны быть регламентированы в соответствии с Федеральным законом муниципальными правовыми актами. Другие законы субъектов РФ - такие как о полномочиях представительных органов местного самоуправления; наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ, - должны быть приведены в соответствие с новым Федеральным законом.

Законодательным органам субъектов РФ надо будет учитывать предписание Федерального закона о том, что к их полномочиям в области местного самоуправления теперь относится право регулировать вопросы организации местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных данным федеральным законом, а также определять права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ и в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В этой связи становится дискуссионным вопрос о целесообразности издания общих статутных актов субъектов РФ о местном самоуправлении. Они в значительной степени (во всяком случае, в большей мере, чем сейчас) будут воспроизводить достаточно конкретные нормы Федерального закона. Поэтому целесообразнее поддержать практику издания не общих, а специальных (по отдельным вопросам правового статуса местного самоуправления) законодательных актов субъектов РФ.

Придется определить оптимальный состав региональных нормативных актов. По-видимому, речь должна идти не о простом следовании ссылкам на законы субъектов Федерации, содержащимся в Федеральном законе (таких более двух десятков), а об их логической системе, предполагающей объединение тематически близких правовых актов и выделение других актов по их специфическим, особым признакам.

2. Теории местного самоуправления

Теория местного самоуправления приобретает особую актуальность для современной России, которая после длительного перерыва пытается вернуться к цивилизованной системе социального управления. Эта система, как известно, включает две составляющие: государственное управление (по принципу "сверху — вниз") и местное самоуправление ("снизу — вверх").

Мировая наука создала несколько теорий самоуправления. Активно работала в этом направлении и дореволюционная русская политическая мысль, стремившаяся проанализировать процессы становления и развития отечественного земского самоуправления. Попытаемся рассмотреть основные теории местного самоуправления в их исторической эволюции на отечественной почве.

По мнению зарубежных ученых, понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в связи с управлением на местах уже в конце XVIII в. - в начато XIX в. и было обусловлено провозглашением принципа самостоятельности общины по отношению к государству. В 1831 г. проблема местного самоуправления приобрела практический характер: в Конституции Королевства Бельгии была закреплена общинная власть, существующая наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями и равноправная с ними. Таким образом, на уровне Основного закона государства была признана теория «свободной общины». Данная традиция сохраняется в бельгийском законодательстве и в настоящее время, что подтверждает анализ Конституции Королевства Бельгии (в ред. 2007 г.). Бельгийская конституционно-правовая доктрина (например, Ф. Дельперре) безоговорочно признает политический характер муниципальной власти коммун и провинций. Однако в настоящее время реализация теории «свободной общины» в практике муниципального строительства в Бельгии осуществляется со значительными оговорками, поскольку предполагает политическое противопоставление государственной и муниципальной власти.

С точки зрения создателей этой теории, к трем признанным конституционным властям (представительной, исполнительной и судебной) следовало присоединить четвертую — общинную, или коммунальную. Община, согласно данной теории, имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Теория базировалась на трех основных положениях: 1) круг общинных дел отличен от дел государственных; 2) община является субъектом специально принадлежащих ей прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; 3) должностные лица самоуправления являются общинными, а не государственными чиновниками. Из этой логики вытекало, что коммунальные органы создавали как бы "государство в государстве".

После того, как выявилась нежизнеспособность теории свободной пашни, возникла общественно-хозяйственная теория. Согласно ей, самоуправление есть заведование собственными делами общины, а не государственного управления. Поскольку такие дела по своему характеру строго хозяйственные, то государству они должны быть безразличны. Таким образом, обосновывалась полная самостоятельность коммуны и предполагалось сведение правительственного надзора над местным самоуправлением к минимуму.

В России разработчики земской реформы находились под сильным влиянием германского варианта общественной теории самоуправления. В 1864 г. они законодательно воплотили ее основные тезисы ("Положение о губернских уездных и земских учреждениях"). Земские учреждения признавались установлениями не государственными, а общественными, преследующими свои особые, местные общественно-хозяйственные цели.

Первым отечественным ученым, ставшим совершенно определенно на точку зрения общественной теории самоуправления, был профессор В.Н. Лешков. Он утверждал, что "земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом", что "права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это — система права земского, или общественного"

Согласно «общественной (хозяйственной)» теории местное самоуправление решает не государственными делами, а решает свои собственные, по преимуществу, хозяйственные проблемы территориальных общин. Отстаивая негосударственный характер деятельности самоуправления, сторонники данной теории предложили различать собственную и делегированную компетенцию органов самоуправления. В настоящее время в наиболее чистом виде «общественная (хозяйственная)» концепция местного самоуправления воплотилась в законодательстве Австрийской республике.

Концепция местного самоуправления, сложившаяся в науке конституционного права Швейцарской Конфедерации, представляет собой сплав теории «свободной общины» и «общественной (хозяйственной)» теории местного самоуправления. На развитие концепций местного самоуправления, господствующих в государственно-правовой доктрине Швейцарской Конфедерации, оказали существенное влияние особенности конституционного развития данного государства. Швейцарские конституционалисты (А. Куттлер, X-И. Зайлер) твердо убеждены в том, что автономное местное самоуправление является основой швейцарского федерализма и народовластия.

Ярким приверженцем общественной теории самоуправления был Б.Н. Чичерин. Ученый подчеркивал: "Два элемента соединяются в организации государственного управления: государственный и общественный". Он предложил собственное определение местного самоуправления — это "именно организация общества, как оно есть". По мнению исследователя, "первое и основное правило состоит в том, что местные учреждения должны быть построены на тех началах, на которых строится само общество". Чичерин отмечал: "Выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном управлении: правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе — в местном представительстве". В полном соответствии с подходом к учреждениям самоуправления как учреждениям общественным находилось и воспринятое Чичериным у немецких авторов положение о "собственном" и "препорученном ведомстве", о разделении компетенции общины на дела местные и дела государственные, данные к заведованию органам общинного самоуправления.

Двойственность природы местного самоуправления, выявленная «общественной теорией», была преодолена в «государственной теории», в основу которой было положено представление о том, что любая управленческая деятельность, осуществляемая носителем публичных прав и обязанностей, есть деятельность государственная. Сущность местного самоуправления составляет не обособление местного союза от государства, а наоборот, обеспечение государственных интересов и целей. Г. Еллинек. Рассуждая об объеме компетенции органов местного самоуправления, указал, что местным органам управления необходимо должна быть предоставлена, в определенных пределах, решающая власть, которая при известных обстоятельствах приобретает окончательный характер. Местное сообщество им рассматривается как активный публично-правовой союз, действующий не как орган государства, а от собственного имени, реализуя собственную публичную власть.

Первым провозвестником ее в России стал публицист А.А. Головачев, который в серии статей "Десять лет реформ", опубликованных в 1870-е годы в журнале "Вестник Европы", подошел к проблеме сущности самоуправления с точки зрения его организации и практики. Критикуя деятельность земских учреждений, он считал, что последние не могут даже называться "органами самоуправления", так как не обладают достаточно сильной исполнительной властью и их участие в деле государственного управления ничтожно.

Эту мысль о земских учреждениях как "установлениях государственных" развивал и академик В.П. Безобразов. Указывая на недостатки земской реформы 1864 г., он отмечал, что земским учреждениям "дано много воли и никакой власти", что они "не введены в общую систему нашего государственного управления". Самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которого имеются в акционерных О компаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление; учреждения самоуправления о совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и Н того же государственного организма, различные формы одной и той же власти.

В 1880-е годы более других занимался теоретическими аспектами самоуправления профессор А.Д. Градовский. Он первым из русских ученых провел четкие грани между "децентрализацией" и "самоуправлением", выделив самоуправление из общего понятия децентрализации. Однако Градовский примыкал к сторонникам государственной теории самоуправления, так как считал, что особых местных дел, местных задач не существует: все дела, как находящиеся в ведении самоуправления, так и оставленные государством в своей компетенции, — государственные.

Н.М. Коркунов и М.И. Свешников, признавая государственную природу органов самоуправления, все-таки стремились определить признаки, отличающие эти органы от органов бюрократического управления. Профессор Коркунов отвергал теории, полагающие особое отличие органов самоуправления от других административных органов в том, что их личный состав формировался путем выборов. Но он не разделял и теорию Гнейста, утверждавшего, что характерным признаком самоуправления является бесплатный труд местных должностных лиц. Соглашаясь с фон Штейном, Коркунов видел главное отличие самоуправляющихся союзов в особой их корпоративной самостоятельности, в том, что органы самоуправления являются органами не государства (хотя и несут государственные функции), а самоуправляющихся местных общин, юридическими лицами, особыми самостоятельными субъектами прав, находящимися с государством в юридических отношениях.

В соответствии с дуалистической теорией местного самоуправления, оно несет в себе 2 начала: государственное и общественное, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственного управления на местном уровне, а с другой - легитимным выразителем интересов местных сообществ. Трактовка местного самоуправления как феномена, обладающего двойственной природой. общественно-государственным характером, является наиболее корректной, поскольку приводит к тому, что законодательство большинства европейских федераций предоставляет местному самоуправлению особый правовой статус - неотъемлемого звена единой публичной администрации, которое, с одной стороны, защищает местные интересы и в этом качестве выступает как орган общественного управления, с другой - участвует в осуществлении единой государственной политики. Двойственный характер местного самоуправления признается в конституционно-правовой доктрине ФРГ.

Развитие теории местного самоуправления в Российской Федерации шло сложным путем. Для либеральных государственных реформ конца 80-х -начала 90-х гг. XX в. было характерно стремление как можно скорее преодолеть излишнее «огосударствление» местного самоуправления, следствием чего стало закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 г. (ст. 12 и гл. 7) концепции негосударственной природы местного самоуправления, что привело к искусственному разделению 2-х форм народовластия - государственной власти и власти местного самоуправления. Федеральный закон от 6 ноября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» категорично не заявляет об отделении местного самоуправления от государства, в нем реализована дуалистическая теория местного самоуправления, в большей степени отвечающая современным потребностям муниципального строительства.

Преодоление противопоставления государственного, публично-правовою и локального в местном самоуправлении позволило не только добиться более заметных успехов в развития теории местного самоуправления, но и на этой основе провести успешные муниципальные реформы в федеративных государствах Европы.

Правовая природа местного самоуправления закреплена в национальном законодательстве, тем самым местное самоуправление оформляется в муниципальную систему. А.А. Акмалова считает, что муниципальную систему можно определить как совокупность взаимосвязанных и закрепленных в национальном законодательстве правовых институтов местного самоуправления, отражающих особенности его организации в конкретном государстве и автономно и устойчиво функционирующих в интересах муниципального образования, региона и государства в целом. Основными элементами муниципальной системы, позволяющей отнести ее к определенной модели местного самоуправления, являются: а) организационная основа местного самоуправления и характер взаимодействия их с органами государственной власти; б) предметы ведения органов местного самоуправления и степень самостоятельности органов местного самоуправления при их реализации; в) территориальная основа местного самоуправления; г) финансово-экономическая основа местного самоуправления.

Так, муниципальная система Королевства Бельгия относится к континентальной (французской) модели. Ее особенность состоит в том. что органы местного самоуправления наделены широкими полномочиями, которые законодательно не закреплены, носят всеобщий характер или принадлежат им в силу исторических традиций, а также значительной самостоятельностью. При этом существует подчиненность коммунальных органов провинциальным, а также административный надзор за местным самоуправлением. В Бельгии также сохраняется противоречащая положениям Европейской хартии местного самоуправления традиция назначения региональным правительством высших должностных лиц местного самоуправления (бургомистра коммуны и губернатора провинции).

Муниципальные системы ФРГ и Австрии принадлежат к смешанной (германской) модели, для данной которой характерно разделение полномочий органов местного самоуправления на собственные и порученные государством. Законодательно (а в Австрии - на уровне Федерального конституционного закона) закрепляются как перечень собственных полномочий местного самоуправления, так и перечень полномочий, переданных государственными органами. Федерация в целом и земли не являются единственными институтами государственного управления: муниципальные образования выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства, по распоряжению государственных органов в рамках делегированных им полномочий. При этом, органы местного самоуправления подчиняются и несут ответственность перед государственными органами за реализацию делегированных полномочий. Однако в отличие от муниципальной системы Бельгии, все органы местного самоуправления формируются местным населением.

Особенностью современной муниципальной системы Российской Федерации является то, что она находится в стадии становления. Основным направлением реформ местного самоуправления 90-х гг. XX в. было внедрение принципа автономии местного самоуправления и независимости его органов от органов государства, фактически - утверждение в России англосаксонской модели местного само) правления. Однако непосредственное перенесение данной модели на российскую «почву» во многом противоречило существовавшим государственно-правовым градациям и не соответствовало сложившимся социально-экономическим условиям. Второй этап муниципальной реформы, начавшийся с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно рассматривать как попытка внедрения в России смешанной модели местного само) правления, которая в большей степени отвечает российским традициям муниципального строительства и экономическим условиям.

Изучение моделей местного самоуправления, реализованных в зарубежных федеративных государствах, позволило сделать вывод о том. что на формирование муниципальной системы конкретного государства оказывают влияние его правовой системы, государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий, а также специфика исторического развития местного самоуправления и государства в целом. Федеративное устройство государства обусловливает разнообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, соответствие их историческим и национальным традициям местного управления многонациональных государствах, а также позволяет в соответствии с имеющимся уровнем финансово-экономической обеспеченности местного самоуправления распределить полномочия между государственными органами субъектов федерации и муниципальными органами.

Принятие в 1985 г. Европейской хартии местного самоуправления можно рассматривать как стремление государств - членов Совета Европы выработать определенную общую модель местного самоуправления, оптимально сочетающую достоинства национальных муниципальных систем и преодолевшую свойственные им недостатки.

Лекция 1.3. Муниципальные системы в зарубежных странах

Учебные вопросы:

1. Англосаксонская система местного самоуправления.

2. Континентальная модель местного самоуправления.

3. Германская (смешанная) модель местного самоуправления.

4. Организационно-правовые формы местного самоуправления в зарубежных странах.

В настоящее время, не смотря на явные организационно-правовые различия между муниципальными системами различных стран, органы местного самоуправления в них выполняют одни и те же функции и решают одинаковые задачи, обеспечивая жизнедеятельность местных общин (территориальных коллективов).

1. Английская система местного самоуправления (англосаксонская система) Великобритания, сша, Канада, Австралия, Индия и т.Д.

Для решения местных вопросов во всех административно– территориальных единицах (округах, графствах) избирается представительный орган (совет), как правило, сроком полномочий на 3- 4 года.

Органы общей компетенции (подразделения исполнительного органа) не создаются. В США исполнительно-распорядительные функции выполняют избираемые должностные лица, а в Великобритании отраслевые постоянные комитеты, которые создаются из членов совета. В Великобритании упразднена должность мэра (за исключением муниципального управления Сити) как независимого должностного лица. Представительские функции берет на себя председатель муниципального совета.

В городах имеются Хартии самоуправления в соответствии, с которыми гражданами, либо городскими советами избираются мэры городов. Местные советы в пределах закона, обычая, судебного прецедента самостоятельно решают вопросы не входящие в компетенцию государственных органов. Наряду с коллегиальными органами функции муниципального управления выполняют должностные лица.

Основные признаки англосаксонской системы местного самоуправления:

1. отделение системы местного самоуправления от системы государственной власти;

2. высокая степень автономии различных уровней власти и четкое определение компетенции органов каждого уровня;

3. отсутствие на местах уполномоченных правительства, государственных органов;

4. выборность некоторых должностных лиц в системе местного самоуправления ( например, атторней – представитель графства в суде);

5. контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется с использованием косвенных методов:

• через суд;

• контроль за использованием финансовых средств государства переданных местному самоуправлению;

• проверка деятельности органов местного самоуправления экспертными советами министерств. Правительство не властно прямо контролировать местные коллективы, так как последние выступают не как часть государства, а как полностью автономные образования, в некоторых случаях действующие с государством на равных.

6. полномочия органов местного самоуправления определяются на основании позитивного принципа правового регулирования.

7. Принцип системности в работе муниципальных органов путем четкого юридического закрепления перечня полномочий конкретных органов нескольких муниципальных звеньев при решении отдельных управленческих задач. Например, законы о местном самоуправлении Великобритании реализацию управленческой функции возлагают на выше- и нижестоящие муниципалитеты. Так, функцию планирования осуществляют советы графств и округа - утверждают стратегические планы развития территории на 10 период, которые содержат задания по использованию дорог и улучшения их состояния, строительству различных социально-культурных объектов (школ, жилья). Графские и окружные органы работают вместе, постоянно консультируются друг с другом. Парламент Великобритании рассматривает взаимоотношения между муниципалитетами различных уровней местного самоуправления скорее как партнерство, нежели как иерархию.

8. Распространено делегирование полномочий государственными органами органам местного самоуправления.

Например, Закон о местном самоуправлении Англии и Уэльса 1972г. передал окружным и районным в Лондоне муниципальным советам полномочия по обеспечению функционирования некоторых объектов гос. значения ( деятельность аэродромов, ритуальные услуги, пожарные службы, санитарный контроль и т.д.)

Рассмотрим распределение компетенции органов местного самоуправления на примере Великобритании.

• в ведении совета графств находятся: все дороги, за исключением магистральных дорог и мостов; образование и библиотеки; социальные службы; пожарная охрана; полиция; музеи и художественные галереи; трудоустройство молодежи; продовольствие и медикаменты; парки и места отдыха; уборка мусора.

• в ведении совета округов находятся: здравоохранение; жилищное строительство; реклама; налогообложение.

• в ведении низового (общинного, приходского) уровня находятся полномочия по распределению земельных участков, определения мест для отдыха, контроль за всеми видами школьного образования, решают другие вопросы приходского и коммунального масштаба.

В соответствии с англосаксонской доктриной муниципалитеты рассматриваются как автономные образования осуществляющие власть, возложенную на них парламентом. В этой системе существует регулирование деятельности муниципальных органов как корпораций, участвующих в качестве юридических лиц в различного рода сделках.

2. Континентальная модель местного самоуправления (французская модель местного самоуправления) Франция, Италия, Бельгия, Финляндия и другие

Следует учитывать, что во Франции существует три уровня местного самоуправления: коммуна (низший), департамент и регион. Подробно статус территориальных коллективов регулируется законом от 2 марта 1982г. «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов». Традиционно основной единицей Франции является департамент (96), однако законом 1982г. был «надстроен» верхний этаж – регион (22). Департамент делится на городские и сельские коммуны (общины), численность которых составляет примерно 36765.

Некоторые особенности территориальной организации имеют Париж, Марсель и Лион. Париж разделен на 20 округов, Марсель на 16, Лион на 9. они же и представляют территориальные коллективы. Париж же обладает так же статусом департамента.

На уровне общин созданы выборные органы местного самоуправления, которые представлены советом и мэром.

Управление искусственными административными единицами строится различными способами. В департаменте действует Генеральный совет с функциями, аналогичными функциям муниципального совета в коммуне. Во главе генерального совета стоит его председатель, выбираемый советом.

В некоторых региональных административно – территориальных единицах, функции местного самоуправления выполняют назначаемые чиновники или представители высших выборных органов региона. Совет министров Франции назначает в каждый департамент префекта. В результате реформы 1982г. префекты стали называться комиссарами республики. Префект представляет государство, Правительство и каждого из его членов и информирует о событиях на подведомственной территории, руководит деятельностью местных государственных служб.

Основные признаки французской модели местного самоуправления:

1. высокая степень централизации, подчинение нижестоящего уровня вышестоящему;

2. соединение государственного управления и местного самоуправления, т.е. сочетание выборных местных органов и назначаемых представительством уполномоченных представителей;

3. осуществление административного надзора за деятельностью органов местного самоуправления;

4. полномочия органов местного самоуправления определяются на основании негативного принципа правового регулирования;

5. представительные органы создаются в административно-территориальных единицах, признанных законодателем в качестве территориальных коллективов. В ряде искусственных территориальных единиц органы местного самоуправления могут отсутствовать.

В административно-территориальных единицах действует «двойная» система: выборные органы территориального коллектива и назначенные представители центра (президента, правительства, министра внутренних дел). Назначенные чиновники осуществляют «административный контроль» в отношении выборных советов: они вправе приостановить на определенный срок решение местного совета (теперь во многих странах только путем обращения в административный суд по решению суда) и даже обратиться к главе государства с предложением о роспуске совета в случаях нарушения законов или его неработоспособности.

В континентальной системе местного самоуправления центральное место занимает представительный орган местного самоуправления – муниципальный совет.

Полномочия муниципального совета:

1. организация публичных служб коммуны (общины)

2. управление имуществом самоуправленческой территории, приобретение и продажа муниципальной собственности

3. представительство в государственных органах, объединениях

4. разработка и принятие бюджета коммуны

5. создание и ликвидация должностей коммунальных служащих.

Особенностью данной модели местного самоуправления является финансовая деятельность самоуправленческой территории. Проект бюджета составляется мэром (при работе с представительным органом) совместно с должностным лицом, назначаемым центральным органами власти. Должностное лицо представляющее государственную власть совместно с мэром утверждает все производимые местной властью расходы. Но должностное лицо не имеет право оценивать целесообразность расходов. Исключение составляют случаи, когда образуется дефицит бюджета, т.е. на бюджетных счетах недостаточен средств для проведения выплаты, либо отсутствуют документы, подтверждающие заключение сделки, либо гарантии или полученные кредиты недостаточны для обеспечения расходов в полном объеме (обеспечивается принцип сбалансированности местного бюджета). Решения муниципального совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при визировании государственного должностного лица – представитель государства в департаменте.

3. Германская (смешанная) модель местного самоуправления

Структура публичного управления Германии включает в себя:

• федеральное управление,

• земельное управление,

• коммунальное управление.

Коммунальное управление состоит из трех уровней:

• общинное

• районное

• надрайонное (округ)

Во главе округа стоит правительственный президент (регирунгспрезидент), назначенный правительством земли. Он следит за соблюдением законов и актов правительства федерации и земли. Выборных представительных органов в округе нет.

В районе имеется избираемое на срок от 4 – 6 лет районное собрание. Глава администрации района – ландрат избирается в одних землях районным собранием, в других – непосредственно избирателями.

В общине население избирает муниципальный совет и бургомистра (обербургомистра в общинах с населением более 50 тыс. человек). Подробнее система коммунального самоуправления будет изложена позднее.

Местное самоуправление означает выполнение местными органами возложенных на них государственных задач под собственную ответственность. Местное самоуправление в этой модели закреплено конституционно-правовыми гарантиями трех видов:

Институциональные гарантии – выражались в следующем: в землях, округах, общинах народ должен иметь представительства, которые созданы путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов.

К собственной ответственности общин относят следующие суверенные права:

1. организационный суверенитет. Он предоставляет право самостоятельного создания органов и определения их внутренней организации;

2. кадровый суверенитет. Он позволяет общинам самим комплектовать кадры, принимать на работу, продвигать по службе и увольнять;

3. издания правовых актов, в том числе и право издавать общинные уставы;

4. суверенитет в области планирования. Общины под свою ответственность организовывают территорию общины путем составления направляющих строительных планов (планов использования территории и застройки);

5. общины имеют собственные статьи доходов и расходов под свою ответственность.

Конституционно-финансовые гарантии

Конституция содержит нормы, которые упорядочивают участие общин в налоговых поступлениях федерации и земель, и содержит так называемую налоговую гарантию, т.е. гарантирует передачу общинам поступлений от промыслового и поземельного налогов.

Конституционно-судебные гарантии

Право защищаться от вмешательства со стороны федерации и земель, нарушающих право самоуправления, путем подачи конституционной жалобы. Конституционная жалоба направляется в федеральный конституционный суд. Конституционный суд выносит решения по конституционным жалобам со стороны общин и союзов общин на самоуправления , однако, если речь идет о законах земли, то конституционный суд рассматривает жалобу тогда, когда она не может быть подана в конституционный суд земли. Структура управления и сферы деятельности общины регламентируются коммунальными законами земель. Общины являются главными субъектами коммунального управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на собственные и делегированные. К собственным задачам относятся как обязательные, так и добровольные. Обязательные задачи как таковые предписаны органам управления общин в законодательном порядке. К ним относятся строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, строительство и эксплуатация общинных дорог, санитарный надзор и др. К добровольно взятым задачам относится создание объектов социально-культурного назначения (библиотеки, местные музеи, спортивные площадки, дома престарелых др.).

С учетом типа муниципальной администрации и характера ее взаимоотношений с представительным органом местного самоуправления выделяют 4 основные разновидности коммунальной модели:

1. Совет – магистрат. Основным органом является представительство общины (совет). Оно избирается гражданами путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на 5 лет. Председательствует в совете бургомистр, который исполняет свои обязанности по совместительству. Бургомистр избирается советом из числа своих членов. Срок полномочий – 6 лет. Бургомистр работает в составе коллегиального магистрата, в котором осуществляет свою деятельность штатные советники, почетные советники работающие на общественных началах.

2. Обер-бургомистр. Доминирующее положение занимает избранный населением бургомистр. Он руководит исполнительно-распорядительным органом и организует деятельность совета, являясь его председателем; самостоятельно формирует состав администрации; имеет право опротестовать решение совета и приостановить его исполнение; распоряжается финансовыми ресурсами муниципального образования.

3. Совет - общинный директор – комитет по управлению. Директор общины избирается советом на штатную должность на 8 лет. К его полномочиям относится ведение вопросов текущего управления. Комитет по управлению обеспечивает дополнительный механизм контроля над деятельностью общинного директора – главы исполнительно-распорядительного органа. Комитеты по управлению создаются как коллегиальные органы.

4. Собрание жителей общины выполняет функции представительного органа местного самоуправления и избирает для текущей работы главное должностное лицо – бургомистра, он одновременно председательствует на общинном совете и решает без согласования с ним вопросы текущей жизни общины.

Законодательная регламентация местного самоуправления в зарубежных странах.

1. Муниципальные институты на федеральном уровне не регламентируются (США, Канада, Великобритания).

2. Конституция определяет сферу деятельности муниципальных комитетов, их отношения с федеральными властями и властями субъектов федерации и т.д.

3. В Конституции дается краткая характеристика местного самоуправления в частности принципы организаций и финансовые основы местного самоуправления (Германия).

4. Организационно-правовые формы местного самоуправления в зарубежных странах

Форма «сильный мэр — совет» характеризуется тем, что мэр самостоятельно и единолично осуществляет руководство администрацией (либо назначает руководителя администра­ции — управляющего), в том числе формирует ее кадровый со­став (или поручает формирование управляющему). В этой мо­дели мэр, как правило, избирается всем населением, обладает правом отлагательного вета на решения совета, организует ра­боту совета, председательствует на его заседаниях, подписы­вает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса со­вет наделяется правом преодоления вето мэра квалифициро­ванным большинством голосов депутатов. Механизмом до­срочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является голосование жителей муниципального образования.

Форма «слабый мэр — совет» отличается от предыдущей обязательностью получения мэром согласия совета на назна­чение и увольнение должностных лиц администрации и на принятие отдельных правовых актов. В этой модели мэр, как правило, избирается из числа депутатов совета. Он подконтро­лен и подотчетен совету, вследствие чего не имеет права вето, пределы его самостоятельности в руководстве администраци­ей ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.

В форме «совет — управляющий» должность мэра не преду­сматривается. Организация деятельности совета осуществляет­ся избираемым из числа депутатов совета председателем, кото­рый не имеет полномочий по руководству администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично фор­мирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения уп­равляющего с советом определяются условиями контракта.

Форма «комиссия» основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании пред­ставительных и исполнительных функций. При этом избира­ются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администра­ции. Полномочия представительного органа исполняет комис­сия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

Если выбор одной из вышеуказанных моделей определя­ется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то мо­дель «мэр — общее собрание» применяется обычно в малых поселениях, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В более распрост­раненной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать «староста — сход». Единственным выборным ли­цом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за ис­ключением утверждения местного бюджета, отчета о его ис­полнении и контрольных полномочий. При этом в случае не­обходимости может формироваться и небольшой аппарат уп­равления, во всяком случае назначаться или выбираться каз­начей .

Следует отметить, что приведенными моделями не исчерпывается все многообразие организационных структур местного самоуправления, но на их основе могут быть построены различные модифика­ции и модели, сочетающие отдельные особенности базовых.

Раздел 2. Местное самоуправление в Российской Федерации

Лекция 2.1. Понятие и сущность местного самоуправления

Учебные вопросы:

1. Понятие местного самоуправления.

2. Местное самоуправление как форма публичной власти.

3. Функции местного самоуправления.

1. Понятие местного самоуправления

Вопрос о понятии местного самоуправления в литературе является остро дискуссионным. Понятие «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается не одинаково. На протяжении истории местного самоуправления местное (муниципальное) самоуправление понималось по-разному. Наиболее полные определения стали появляться в середине 19 века одновременно в России и в ряде зарубежных стран.

Германский государствовед Еллинек определил местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно- бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц».

Русский государствовед Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением».

Русский ученый Л.Велихов дал марксистское определение местному самоуправлению как « государственному управлению каким-либо кругом дел на местах, образуемое по средством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения».

Таким образом, делаем вывод, что понятие местного самоуправления тесным образом связано с его сущностью и вспомним основные теоретические концепции местного самоуправления: теория свободной общины, хозяйственная теория, общественная теория, государственная теория, юридическая теория, политическая теория и др.

Из всего многообразия можно выделить две противоположенные позиции в отношении сущности местного самоуправления: а) общественную, основанную на противопоставлении государства и общества , провозглашении принципа полной автономии и независимости (по отношении к государству и его органам) местных сообществ и, соответственно, органов местного самоуправления в осуществлении ими своих задач; б) государственную, когда самоуправление рассматривается лишь как одна из форм организации государственного управления на местном уровне.

Помимо научной интерпретации существует, законодательное определение местного самоуправления. Конституция РФ не дает исчерпывающего определения данного явления, ограничиваясь указанием на то, что « местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ч.1 ст.130).

Определение местного самоуправления находим в ряде законодательных актов:

1. В ФЗ «Об общих …» от 28 авг.1995г. №154 « местное самоуправление – это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (ст.2).

2. ФЗ «Об общих …» от 6 окт.2003г. № 131 установил, что « местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» ( ч.2 ст.1).

3. Европейская Хартия местного самоуправления говорит, что « местное самоуправление – это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

2. Местное самоуправление как форма публичной власти

Местное самоуправление – форма публичной власти, в которой народ непосредственно реализует свои властные полномочия. Согласно ст.3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, то есть путем референдума и выборов, через органы государственной власти, через органы местного самоуправления.

Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Органы местного самоуправления хотя и не являются органами государственной власти, вместе с тем у них единый источник – власть народа.

В преамбуле Европейской Хартии местного самоуправления закреплено: право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам и это право наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне.

В современной юридической литературе введено и обосновано понятие «муниципальная демократия», обозначающая власть местного сообщества. Разработку данного понятия осуществляли многие исследователи, среди которых можно назвать Николая Семеновича Бондаря. По мнению Н.С. Бондаря муниципальная демократия – демократия малых пространств, основанная на единстве свободы и ответственности, самоуправленческая форма осуществления населением по месту жительства публичной власти, коллективных и индивидуальных прав граждан по самостоятельному решению в пределах, установленных Конституцией и действующим законодательством вопросов местного значения, непосредственному обеспечению жизнедеятельности и оказанию муниципальных услуг в интересах местного сообщества и отдельных граждан¹.

Попробуем выделить особенности местного самоуправления в системе народовластия.

1. Местное самоуправление имеет свой субъект – население, граждане. Гражданин, житель местного поселения не просто участвует в местном самоуправлении, а наряду с другими жителями осуществляет его. Они реализуют свое право на местное самоуправление как непосредственно через выборы, референдум, собрания (сходы) граждан, ТОС и др. формы, так и через органы местного самоуправления. Таким образом, муниципальная демократия не ограничивается только самоуправленческими властеотношениями, но и включает также институты общественного, не публично-властного характера.

2. Местное самоуправление – форма осуществления особой публичной власти, власти народа.

Системный анализ норм Конституции РФ дает основание для утверждения, что наряду с принципом горизонтального разделения власти (ст.10 Конституции РФ) существует и принцип вертикального разделения власти (ст.5,11,12 К). Публичная власть, существующая в государстве, по вертикали может быть разделена на государственную и муниципальную власть. К аналогичному выводу приходят и О.Е. Кутафин и В.И.Фадеев, считающие, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления – это разные формы осуществления власти народа …»

3. Муниципальная власть осуществляется в особой сфере общественных отношений, которые формируют вопросы местного значения.

4. Муниципальная власть реализуется на низовом территориальном уровне организации публичной власти (муниципальных образований).

5. Муниципальная власть основывается на принципах самоуправления предполагает максимальное сближение управляющего и управляемого субъектов, органов муниципальной власти и местного сообщества, а также непосредственной демократии и представительной демократии.

А что же такое власть? Согласно В.И. Далю, «власть есть право, сила и воля, свобода действий и распоряжений, начальствование, управление». Как отмечает А.А.Югов, «феномен власти невозможно представить без сознательного волевого поведения людей, их деятельности, в процессе которой теми или иными способами достигается изменение состояния или поведения участников политического процесса».

Муниципальная власть, как и государственная обладает рядом признаков:

• Легитимность – этот публично-правовой институт базируется на законах и иных нормативных актах, в которых четко определяются субъекты, объекты и пределы муниципально - властного воздействия.

• Ее институализированный характер, то есть местное самоуправление выступает выражением власти народа и составляет одну из основ конституционного строя РФ. Местное самоуправление является обязательным публичным феноменом, с положением которого не может не считаться население территории, в пределах которой оно осуществляется.

• Имеет собственный обособленный аппарат муниципальной власти. Муниципальные органы не входят в систему органов гос. власти, осуществляют муниципально - властные полномочия в пределах территории, в которой осуществляется местное самоуправление, представляют интересы населения, обладают самостоятельностью в пределах предоставленных полномочий, обеспечивающим решение вопросов местного значения.

• Ее демократический характер. Предусмотрены формы прямого волеизъявления населения.

• Самостоятельность муниципальной власти в пределах предоставленных полномочий.

Однако, следует отметить, что наблюдается достаточно сильная зависимость системы муниципальной власти от органов гос. власти, как финансовая зависимость, которые в значительной мере определяют принципы и порядок формирования местного бюджета, зависимость от финансовых источников, переданных в распоряжение муниципального образования (дотации, субсидии, регулирующие доходы и т.д.).

• Муниципальная власть ограничивается определенной территорией. Муниципальная власть как властный феномен может существовать только в границах конкретно- определенного муниципального образования.

• Всеобщность муниципальной власти. Распространение муниципальной власти на всех лиц, находящихся в территориальных пределах муниципального образования. Следует учитывать, что органы местного самоуправления могут действовать только в пределах предоставленных им полномочий. Достаточно сложной на настоящее время является проблема разграничения полномочий органов местного самоуправления и органов государства.

Проблема соотношения государственной и муниципальной власти

В Конституции РФ определено, что существуют две формы публичной власти, имеющие своим источником народ. Государственные органы власти должны тесно взаимодействовать с органами местного самоуправления, населением муниципального образования, ТОС, общественными организациями и.т.д.

Профессор В. В. Невинский отмечает, что «с принятием федерального закона № 131 «Об ….»происходит формально-юридическое и фактическое вплетение местного самоуправления в систему публично-властных отношений со свойственными централизованной государственной власти качествами соподчинения»².

Государство должно поддерживать местное самоуправление. Во-первых, современное местное самоуправление - это сложившаяся система, законодательно определенная государством (ФЗ № 131 и т.д.). Во-вторых, государство может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, оставляя за собой право контролировать их осуществление. В - третьих, органы местного самоуправления и отдельные должностные лица несут конституционно-правовую ответственность перед государством. В-четвертых, наблюдается финансовая «зависимость» муниципальных образований от государства (дотации, субсидии, бюджетные ссуды, проценты от федеральных и региональных налогов и сборов и т.д.).

3. Функции местного самоуправления

Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия. Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально – экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц.

Функции местного самоуправления отличаются определённой устойчивостью и стабильностью, так как в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуя социальное предназначение местного самоуправления и процесс его осуществления.³

С учётом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе своей деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные его функции:

1. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения. К этим условиям, прежде всего, относятся:

- наличие выборных органов местного самоуправления;

- использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии;

- наличие материально – финансовой базы для решения вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 3 федерального закона «об общих принципах организации местного самоуправления» граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения….

Существуют различные формы волеизъявления, с помощью которых обеспечивается участие граждан в решении вопросов местного значения. Обеспечивается также равный доступ к муниципальной службе.

- муниципальные выборы;

- сходы граждан;

- местный референдум;

- публичные слушания;

- опросы граждан;

- собрания (конференции) граждан;

- индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного управления;

- территориальное общественное самоуправление.

Устав муниципального образования закрепляет формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.

Указанное право конкретизируется через систему специальных прав, предусмотренных Конституцией:

- избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32);

- обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33);

- знакомиться с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина (ч. 2 ст. 24);

- определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131); выражать мнение по поводу изменения границ территорий местного самоуправления (ч. 2 ст. 131);

- защищать право на местное самоуправление и образующие его права в судебном порядке.

Население вносит в органы местного самоуправления проекты правовых актов, которые подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).

Для участия в управлении местными делами существенное значение имеет информированность граждан о работе органов местного самоуправления, состоянии муниципального хозяйства.⁴

2. управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

Экономическая основа местного самоуправления с наделением населения правами собственника - владения, пользования и распоряжения этой собственностью. Она признается и защищается наравне с другими формами собственности. В ее состав входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Они же от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав данной собственности; в случаях, предусмотренных законами субъектов российской федерации и уставами муниципальных образований, это право может быть реализовано населением непосредственно.

Органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать их в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Муниципальная собственность может быть приватизирована. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

Право муниципальной собственности регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 125 и др.). Особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, включая имущество, находящееся в собственности муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом (ч. 3 ст. 212).

Органы местного самоуправления могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде (ч. 1, 2 ст. 125 ГК РФ), вправе в установленном порядке совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, любые сделки (ч. 3 ст. 29); создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации (ст. 30); определять цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, регулировать цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждать их уставы, назначать и увольнять руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивать отчеты об их деятельности (ст. 31); использовать собственные материальные и финансовые средства при размещении муниципальных заказов на выполнение работ по благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту социальной инфраструктуры и т.д. (ст. 33).

Своё социальное предназначение местное самоуправление может оправдать, лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, формируя и рационально используя местные финансы.

Особую роль в этой сфере играют представительные органы местного самоуправления, которые:

- устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, порядок и условия её приватизации;

- утверждает местный бюджет и отчёт о его исполнении;

- устанавливает местные налоги и сборы;

- разрабатывают планы и программы развития муниципального образования, и утверждает отчёты об их исполнении;

- принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования;

- осуществляют контроль за деятельностью иных органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Иные органы местного самоуправления (местная администрация), их должностные лица (глава муниципального образования и др.) осуществляют оперативное, текущее управление муниципальной собственностью и местными финансами.

Статья 56 Федерального закона 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что само население на местном референдуме, сходе может принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан для финансирования мероприятий местного значения.

Население в соответствии с уставом муниципального образования вправе в порядке реализации правотворческой инициативы вносить проекты правовых актов по вопросам управления муниципальным хозяйством, местными финансовыми средствами в органы местного самоуправления, которые их обязаны рассмотреть. Реализация полномочий, связанных с осуществлением рассматриваемой функции, должна осуществляться в интересах населения муниципального образования, служить удовлетворению его потребностей.⁵

3. обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

Ст.17 Федерального закона 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к полномочиям местного самоуправления решение вопросов комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан. Это необходимые условия успешного решения вопросов местной жизни, достижения целей местного самоуправления. Функция комплексного социально-экономического развития муниципального образования осуществляется, прежде всего, посредством планирования. Представительные органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, а также контролируют их реализацию, утверждая отчёты об их исполнении.

Социально-экономическое развитие и самостоятельность местного самоуправления возможны лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресур­сов, которые должны быть соразмерны тем функциям и полно­мочиям, которые законодательство закрепляет за органами мест­ного самоуправления.

Важнейшей общей гарантией, обеспечивающей комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, выступает закрепляемая законодательством финансо­во-экономическая база местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет (ст. 1).

При этом Закон устанавливает, что муниципальным образова­ниям должна обеспечиваться экономическая и финансовая само­стоятельность в соответствии с разграничением предметов веде­ния между муниципальными образованиями (ст. 6).

А) Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, которая признается и рав­ным образом защищается государством наряду с другими форма­ми собственности.

Органы местного самоуправления вправе совершать с муни­ципальным имуществом любые сделки, разрешенные законом, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов му­ниципальной собственности. При этом порядок и условия прива­тизации муниципальной собственности определяет муниципаль­ное образование самостоятельно. Доходы от приватизации объ­ектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

Б) Органы местного самоуправления вправе, в соответствии с Законом, создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций.

В) Ст. 4 и 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возлагают на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федера­ции обязанность обеспечить гарантии финансовой самостоятель­ности местного самоуправления.

К таким гарантиям закон относит обеспечение минимальных местных бюджетов данными органами государственной власти путем закрепления доходных источников для покрытия мини­мально необходимых расходов местных бюджетов.

Г) Соответствующие органы государственной власти обязаны финансировать осуществление отдельных государственных пол­номочий, которые законом могут быть переданы органам местно­го самоуправления. Кроме того, они обязаны компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, вы­званные решениями, принятыми федеральными органами госу­дарственной власти и органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации.

Д) Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом органов местного само­управления самостоятельно формировать, утверждать и испол­нять местный бюджет.

Органы местного самоуправления вправе образовывать также целевые внебюджетные фонды. Кроме того, органы местного самоуправления устанавливают местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате

Е) Органам местного самоуправления принадлежит право вы­пускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кре­дитные учреждения.

В интересах населения органы местного самоуправления в установленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэ­кономическую деятельность.

Проблемы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований во многом связаны с деятельностью организаций, не находящихся в муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления вправе координировать участие данных организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Координационная деятельность органов местного самоуправления даёт возможность объединить усилия расположенных на их территории организаций независимо от их подчинённости, форм собственности. Органы местного самоуправления используют в этих целях договоры, муниципальный заказ, а также такие организационные формы координационной работы, как советы директоров, советы предпринимателей и т.д.

Федеральный закон 2003г. Относит к полномочиям органов местного самоуправления организацию сбора статистических данных, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном правительством РФ. Таким образом, в сфере информационного обеспечения комплексного социально-экономического развития муниципальных образований органы местного самоуправления тесно взаимодействуют с соответствующими государственными органами.⁶

4. Обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесённых к ведению муниципальных образований;

К основным целям муниципальной деятельности относится улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования. Важную роль в достижении этой цели играет деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей граждан, что предполагает развитие местной инфраструктуры, организацию обслуживания насе­ления.

Обеспечивая удовлетворение потребностей населения в жиз­ненно важных услугах, органы местного самоуправления, во-пер­вых, организуют, содержат, развивают соответствующие муници­пальные предприятия, учреждения, организации и службы. Право органов местного самоуправления на создание предприятий, уч­реждений и организаций закрепляет ст. 30 федерального закона «об общих принципах организации местного самоуправ­ления в российской федерации» от 28 августа 1995 г. Статьи данного закона обязывают органы местного самоуправления за­ниматься вопросами организации, содержания и развития муни­ципальных учреждений дошкольного, основного общего и про­фессионального образования; муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации и др.

Закон также возлагает на органы местного самоуправления вопросы организации снабжения населения топливом; утилиза­ции и переработки бытовых отходов; транспортного обслужива­ния населения и т.п.

Во-вторых, муниципальные органы обязаны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства; для обес­печения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных меро­приятий и т.д. Кроме того, органы местного самоуправления обеспечивают санитарное благополучие населения; социальную поддержку и содействие занятости населения; противопожарную безопасность в муниципальном образовании.

В-третьих, органы местного самоуправления регулируют во­просы, относящиеся к данной области муниципальной деятель­ности. Представительные органы местного самоуправления при­нимают общеобязательные правила по этим вопросам местной жизни.

В-четвертых, органы местного самоуправления осуществляют в этой сфере контрольную деятельность, что служит созданию необходимых предпосылок для наиболее полной и эффективной реализации прав и свобод граждан, обеспечению стабильного правового режима муниципального образования.

Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 37 федерального закона «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. обязаны обеспечивать удовлетворение основных жизнен­ных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне, не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы мест­ных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федера­ции отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

Общественный порядок — это составная часть правопорядка в нашем обществе, важный элемент правовой основы жизнедея­тельности граждан. Поэтому успешное осуществление данной функции местного самоуправления выступает одним из условий решения общегосударственной задачи обеспечения законности, укрепления правопорядка в Российской Федерации.

Общественный порядок - основа нормальной жизни муници­пального образования, функционирования местной демократии, необходимое условие реализации прав и свобод граждан.

Общественный порядок характеризует состояние местной жизни муниципального образования, уровень правовой культуры и правосознания муниципальных служащих, граждан, их объеди­нений. Важное значение для упрочения общественного порядка имеет урегулированность вопросов местного жизни.

Все это предполагает создание на подведомственной территории условий, гарантирующих безопасность личности, беспрепятственную реализацию гражданами конституционных прав и свобод. Достижение данной цели требует разнообразных мер. Непосредственное отношение к ним имеет правомочие муниципальных органов в пределах, установленных законом, принимать решения, предусматривающие за их нарушение административную ответственность (ст. 6 КоАП). Такие акты затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина и в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 2 ст. 19) вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

В настоящее время охрана общественного порядка обеспечивается органами местного самоуправления с помощью милиции общественной безопасности (местной милиции), которая соглас­но Закону Российской Федерации «О милиции» (1991 г) является составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуру Министерства внутренних дел Российской Федерации. В районах, городах, районах городов она создается и функционирует в качестве структурного звена в составе отделов (управлений) внутренних дел соответствующего субъекта Российской Федерации. Их начальники назначаются вышестоящими руководителями по согласованию с исполнительными органами с последующим утверждением представительными органами муниципальных образований. Численность местной милиции (с учетом действующих нормативов) обеспечивается финансированием из бюджетов субъектов Российской Федерации; муниципальные образования вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность милиции общественной безопасности, контролировать ее деятельность.⁷. В обеспечении охраны общественного порядка на территории муниципального образования принимают участие комиссии, функционирующие при местной администрации: административ­ные, по делам несовершеннолетних, наблюдательные. Кроме того, возможно и участие населения в реализации данной функции путем создания народных дружин, использования других форм общественной самодеятельности граждан. Также в обеспечении охраны общественного порядка на территории муниципального образования принимают участие комиссии, функционирующие при местной администрации: административ­ные, по делам несовершеннолетних, наблюдательные. Кроме того, возможно и участие населения в реализации данной функции путем создания народных дружин, использования других форм общественной самодеятельности граждан.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Государство обеспечивает соблюдение прав местного самоуправ­ления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В Российской Федерации действует система государственных гарантий местного самоуправления, включая право на судебную защиту. Таким образом, защита прав местного самоуправления — это важная сторона государственной деятельности

Вместе с тем необходимо учитывать, что нередко права и законные интересы местного самоуправления, как показывает практика реализации муниципального законодательства, наруша­ются и ущемляются, в том числе и государственными органами. Органы местного самоуправления, взаимодействуя с государст­венными и иными органами и организациями в различных сфе­рах местной жизни, должны отстаивать и защищать интересы населения муниципальных образований, активно использовать свои конституционные полномочия на судебную и иные формы защиты интересов и прав местного самоуправления в случае их игнорирования и нарушения. Все это дает основание выделить в качестве функции местного самоуправления деятельность граж­дан и органов местного самоуправления по защите интересов и прав муниципальных образований, их населения.

Реализация данной функции преследует цель обеспечить учёт мнения населения муниципальных образований, гарантируемых государством интересов и прав местного самоуправления при выработке и осуществлении государственной политики в различных сферах общественной жизни, при решении важнейших вопросов государственной и общественной жизни. Представительство и защиту интересов и прав местного самоуправления осуществляют, прежде всего, органы и должностные лица местного самоуправления при взаимодействии с органами государственной власти и организациями. Они наделены для этого соответствующими полномочиями.

Лекция 2.2. Формы прямого волеизъявления населения в системе местного самоуправления

Учебные вопросы:

1. Общая характеристика форм прямого волеизъявления (непосредственного участия) граждан в местном самоуправлении.

2. Местный референдум, опрос граждан

3. Муниципальные выборы

4. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица

5. Собрания, сходы граждан, конференции граждан

6. Территориальное общественное самоуправление

7. Обращения в органы местного самоуправления

8. Правотворческая инициатива граждан

9. Участие в публичных слушаниях

1. Общая характеристика форм прямого волеизъявления (непосредственного участия) граждан в местном самоуправлении

Конституция РФ признает местное самоуправление основой демократии. Народ реализует свое право на местное самоуправление посредством выборов и референдума, а так же через выборные и иные органы государственной власти и местного самоуправления (ст.130 Конституции РФ).

В юридической литературе демократия понимается как:

1. форма государства, организация которого открывает гражданам и их объединениям возможности оказывать влияние на содержание управленческих решений, добиваться реализации в этих решениях законных социальных решений.

2. разновидность политического режима.

В современной литературе выделяют представительную и непосредственную демократию, которые различаются по способам участия граждан в управлении делами государства.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» как 1995г, так и новый ФЗ №131 закрепляют формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. По сравнению с предыдущим ФЗ №154, в новом ФЗ № 131 существенно расширен перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, что говорит о реализации принципа непосредственного участия населения в организации и деятельности местного самоуправления, были исправлены некоторые ошибки в формулировках понятий, выявленные практикой деятельности муниципальной власти. Кроме того, следует отметить, что законодатель расположил нормы, посвященные формам непосредственного выражения власти народа раньше (глава5), чем нормы, регулирующие правовое положение органов местного самоуправления (глава 6).Вместе с тем, существуют некоторые терминологические проблемы. В новом ФЗ № 131 глава 5 обозначена как «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». Возникает вопрос: равнозначен ли термин «Формы непосредственного осуществления местного самоуправления» термину «Формы прямого волеизъявления населения»? Думаю, что нет.

Непосредственная демократия (народ осуществляет свою власть непосредственно) форма непосредственного волеизъявления народа или групп населения по вопросам государственного и местного значения.

Представительная демократия (народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления) – осуществление народом власти через выборных полномочных представителей, выражающих волю народа или представителей определенной территории.

Значение институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления

Опосредование общественных отношений между органами местного самоуправления и гражданами по участию в управлении делами местного сообщества

Некоторые институты непосредственной демократии (местные референдумы, собрания граждан и др.) составляют неотъемлемую часть системы местного самоуправления

Отдельные институты непосредственной демократии (отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед избирателями, отзывное производство, собрания граждан по месту жительства и т.д.) – необходимый элемент обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами местного самоуправления, т.е. неотъемлемая часть представительной демократии в системе местного самоуправления.

2. Местный референдум, опрос граждан

Открывает данный перечень местный референдум.

В ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002г. № 67 –ФЗ дается следующее определение « местный референдум как референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФЭ, ФЗ, Конституцией (Уставами), законом субъекта РФ, Уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования».

Предметом местного референдума являются вопросы местного значения.

Конституциями (уставами) субъектов РФ, законами субъектов РФ, Уставами муниципальных образований устанавливается перечень вопросов, выносимых на местный референдум.

Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

В соответствии со ст. 12 ФЗ «Об основных гарантиях …» на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

• Досрочного прекращения или продления срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

• О персональном составе органов местного самоуправления;

• Об избрании депутатов и должностных лиц, а так же о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

• О принятии или изменении соответствующего бюджета муниципального образования;

• О принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных выше, не допускается.

Для правового регулирования законодательными органами субъектов РФ характерно несколько подходов:

1. на местный референдум могут выноситься вопросы местного значения, находящиеся в ведение органов местного самоуправления и непосредственно затрагивающие интересы населения (Еврейская автономная область);

2. приводится перечень вопросов, выносимых на референдум (Амурская область);

3. обозначен перечень вопросов, которые не могут выноситься на референдум (Новосибирская область).

ФЗ «Об основных гарантиях …» формулируются обстоятельства, исключающие проведение референдума: условия военного и чрезвычайного положения, введенного на территории муниципального образования или на части его территории. Региональными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться сроки, в течение которых местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится (не может превышать 2 лет).

В местном референдуме имеют право участвовать граждане РФ, достигшие 18 лет, постоянно проживающие на территории, на которой проводится референдум и обладающие избирательным правом. В списки для участия в местном референдуме так же могут быть включены иностранные граждане, достигшие 18 лет, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводится референдум.

Порядок организации и проведения местного референдума схож с процедурой выборов – те же требования к избирателям, по таким же принципам составляют списки избирателей, комиссии референдума и т.д.

Стадии:

Первая – Инициатива. С инициативой о проведении местного референдума могут выступить:

• граждане РФ, имеющие право на участие в местном референдуме;

• Избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и референдумах;

• Совместно представительный орган муниципального образования и глава местной администрации.

Условием назначения местного референдума является поддержка данной инициативы путем сбора подписей не менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных в муниципальном образовании(ч.4 ст.22 ФЗ №131).

Подробно первая стадия выглядит следующим образом:

- создание инициативной группы (не менее 10 человек);

- обращение в избирательную комиссию с просьбой зарегистрировать инициативную группу;

- регистрация инициативной группы или отказ( в течение 15 дней);

- сбор подписей;

- проверка подписей в избирательной комиссии (не менее20%)

Вторая – назначение местного референдума.

Представительный орган местного самоуправления должен назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления документов о выдвижении инициативы его проведения.

В случае, если представительный орган не назначит местный референдум в установленный срок, то он назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органа государственной власти субъекта РФ, прокурора.

Третья – Подготовка к голосованию

На этой стадии происходит составление списков избирателей, формирование избирательных участков , участковых комиссий. Участки референдума образуются из расчета не более 3 тыс. участников референдума на каждом не позднее чем за 45 дн. до голосования.

Четвертая стадия- голосование.

Каждый гражданин участвует добровольно, голосование тайное, проводится по избирательным бюллетеням на избирательных участках в не рабочий день с 8 утра до 8 вечера.

Пятая стадия – подсчет голосов.

Комиссии референдума ведут подсчет голосов на основании первых экземпляров протоколов об итогах голосования. Референдум считается состоявшимся если в нем приняло участие более половины участников референдума, а решение считается принятым если «за» проголосовало более половины от участвующих в референдуме.

Итоги голосования могут быть признаны недействительными если допущенные нарушения при проведении голосования или установлении их итогов не позволяют с достоверностью определить их результаты или признаны недействительными на части участков референдума на которых на момент окончания голосования в совокупности вкл. Не менее ¼ часть от общего числа участников местного референдума.

Юридическая сила решения, принятого на референдуме. Решение является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования.

Если для реализации решения референдума требуется издание правового акта, то орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт в течение 15 дней со дня вступления в силу решения референдума.

В новый ФЗ №131 введен термин «опрос граждан», который проводится на всей территории муниципального образования или на части муниципального образования для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами, а так же органами государственной власти.

В опросе могут принимать участие жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Порядок назначения и проведения опроса определяется уставом муниципального образования и иными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

С инициативой могут выступить:

- представительный орган м.о.;

- орган государственной вл. Субъекта РФ – для учета мнения об изменении целевого назначения земель м.о.;

решение о назначении опроса принимает представительный орган местного самоуправления .

жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса не менее чем за 10 дней. Финансирование осуществляется за счет местного бюджета, за счет бюджета субъекта РФ.

3. Муниципальные выборы

Правовой институт муниципальных выборов составляют:

• Основные принципы избирательного права;

• Требования, предъявляемые к избирателям и кандидатам на выборные должности;

• Порядок формирования и деятельности избирательных комиссий, непосредственно осуществляющих организацию и проведение выборов;

• Статус субъектов избирательного процесса – граждан и их объединений;

• Процедура избирательной кампании;

• Порядок финансирования выборов;

• Порядок определения результатов выборов;

• Способы обжалования нарушений в ходе избирательной кампании и голосования и опротестования результатов выборов.

Следует различать 3 аспекта правового регулирования муниципальных выборов.

1. определение порядка проведения выборов – компетенция субъекта РФ;

2. гарантии проведения муниципальных выборов – совместное ведение Федерации и субъектов (п «б» ч.1 ст.72 Конституции РФ);

3. регулирование и защита конституционных (избирательных) прав граждан – компетенция Федерации (п. «в» ст.71 Конституции РФ).

Стадии избирательного процесса (по законодательству Новосибирской области).

1. Назначение выборов.

Очередные выборы назначаются в связи с истечением сроков полномочий органа местного самоуправления.

Внеочередные выборы назначаются в связи с досрочным истечением полномочий органов местного самоуправления.

Повторные выборы проводятся при признании выборов несостоявшимися или недействительными, а так же если избранный кандидат не сложил с себя обязанности, несовместимые с выборной должностью.

Дополнительные выборы назначаются в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному или многомандатному избирательному округу.

Выборы депутатов назначаются представительным органом местного самоуправления либо должностным лицом, а выборы главы муниципального образования назначаются представительным органом местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны представительный орган местного самоуправления или депутаты. В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

В случае, если уполномоченный уставом муниципального образования представительный орган местного самоуправления или должностное лицо не назначит выборы в установленные законом сроки, выборы назначаются и проводятся избирательной комиссией муниципального образования :

а) в первое или во второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения срока полномочий, на который был избран представительный орган местного самоуправления. При этом решение муниципальной избирательной комиссии о назначении выборов публикуется не позднее, чем через 7 дней со дня истечения, установленного пунктом 1 настоящей статьи срока официального опубликования решения о назначении выборов;

б) не позднее чем через 120 дней со дня досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления или досрочного прекращения полномочий депутата, влекущего за собой неправомочность органа. При этом решение муниципальной избирательной комиссии публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного пунктом 1 настоящей статьи срока официального опубликования решения о назначении выборов.

2. Образование избирательных округов и избирательных участков.

Избирательные округа могут быть:

• Единым, включающим всю территорию муниципального образования (для выборов главы муниципального образования и депутатов по пропорциональной избирательной системе);

• Одномандатные;

• Многомандатные.

Создание избирательных округов преследует 2 цели: структурирование территории муниципального образования и обеспечение равного представительства избирателей(отклонение от средней нормы не может превышать 10%, а в труднодоступных местностях – 15%).

Избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей. Регистрации (учету) подлежат все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом. Основанием для регистрации (учета) избирателей является факт нахождения места жительства гражданина Российской Федерации на соответствующей территории. Граждане, находящиеся в день голосования в больницах, санаториях, домах отдыха, местах содержания под стражей, подозреваемых и обвиняемых и других местах временного пребывания избирателей, включаются в списки избирателей по месту их пребывания, в случаях, если они постоянно или преимущественно проживают на территории этого же избирательного округа.

Муниципальная избирательная комиссия не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему одномандатных или многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень административно-территориальных единиц или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ.

Образование избирательных участков

Избирательные участки образуются для проведения голосования и подсчета голосов избирателей на территории избирательного округа. Избирательные участки образует глава муниципального образования.

Избирательные участки образуются с учетом следующих требований:

а) из расчета не более чем 3000 избирателей на каждом избирательном участке;

б) границы избирательных участков не должны пересекать границ избирательных округов.

3. Образование избирательных комиссий.

По видам комиссий, организующих подготовку и проведение выборов различают:

• Избирательную комиссию субъекта Федерации. Срок полномочий 4г. (например, Новосибирской области) которая:

а) осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав граждан и законности при проведении выборов;

б) утверждает перечень территориальных избирательных комиссий;

в) оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям, рассматривает заявления и жалобы на решения и действия (бездействие) муниципальных избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и принимает по ним мотивированные решения,

г) утверждает образцы печатей избирательных комиссий, порядок пересылки и хранения избирательных документов;

• Избирательная комиссия муниципального образования.

Избирательная комиссия, организующая в соответствии с законом субъекта, уставом муниципального образования. Муниципальная избирательная комиссия формируется представительным органом местного самоуправления. Срок полномочий 4г.

Избирательная комиссия муниципального образования:

а) осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав граждан при проведении выборов;

б) обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов депутатов, изданием необходимой печатной продукции;

в) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов депутатов, соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, для проведения предвыборной агитации;

г) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов депутатов соблюдения единого порядка установления итогов голосования и определения результатов выборов;

д) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов депутатов соблюдения единого порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов;

и др.

• Территориальные комиссии.

В основном ТИК формируется для целей организации выборов в органы государственной власти, однако на нее могут быть возложены полномочия по проведению местных выборов (решение принимает избирательная комиссия субъекта по предложению представительного органа местного самоуправления). Срок полномочий 4г.

• Окружная избирательная комиссия.

Окружные избирательные комиссии формируются муниципальной избирательной комиссией. Действует до дня официального опубликования решения о назначении следующих выборов.

Окружная избирательная комиссия:

а) осуществляет на территории избирательного округа контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации;

б) взаимодействует с органами государственной власти, органами местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в избирательном округе;

в) регистрирует кандидатов и их доверенных лиц, выдает им удостоверения установленного образца;

г) утверждает текст избирательного бюллетеня для голосования по избирательному округу;

д) осуществляет на территории избирательного округа меры по обеспечению единого порядка голосования, подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования, определения результатов выборов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов;

е) определяет результаты выборов по избирательному округу;

ж) публикует (обнародует) в соответствующих средствах массовой информации результаты выборов по избирательному округу;

з) распоряжается денежными средствами, выделенными на подготовку и проведение выборов в избирательном округе, распределяет средства между участковыми избирательными комиссиями, осуществляет контроль за целевым использованием средств на территории избирательного округа;

и) организует досрочное голосование в помещении окружной избирательной комиссии;

• Участковая избирательная комиссия.

Участковые избирательные комиссии формируются окружной избирательной комиссией. Ее полномочия истекают через 10 дней со дня опубликования результатов выборов.

Участковая избирательная комиссия:

а) информирует население об адресе и номерах телефонов участковой избирательной комиссии, времени ее работы, а также о дне, времени и месте голосования;

б) уточняет списки избирателей, полученные от территориальной избирательной комиссии в соответствии с установленным порядком взаимодействия избирательных комиссий с органами местного самоуправления, организациями и учреждениями, осуществляющими регистрацию (учет) граждан;

в) знакомит граждан со списками избирателей, принимает и рассматривает заявления об ошибках и неточностях в списках избирателей и решает вопросы о внесении в них соответствующих изменений;

г) обеспечивает подготовку помещения для голосования, ящиков для голосования и другого оборудования;

д) обеспечивает информирование избирателей о зарегистрированных кандидатах на основе сведений, полученных из вышестоящей комиссии;

е) контролирует соблюдение на территории избирательного участка порядка проведения предвыборной агитации;

ж) организует на избирательном участке голосование в день голосования, а также досрочное голосование;

з) производит подсчет голосов, устанавливает итоги голосования на избирательном участке, составляет протокол об итогах голосования и передает его в окружную комиссию;

4. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица

Выдвижение кандидатов и их регистрация

Граждане Российской Федерации, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно: путем самовыдвижения, выдвижения избирательными объединениями, избирательными блоками.

Гражданин Российской Федерации, может выдвигать свою кандидатуру только в одном избирательном округе.

Кандидат, выдвинувший свою кандидатуру в порядке самовыдвижения не может быть выдвинут политической партией, избирательным блоком.

Сбор подписей избирателей в поддержку кандидата начинается со дня, следующего за днем получения муниципальной избирательной комиссией уведомления о выдвижении кандидата и необходимых документов.

Количество подписей, необходимое для регистрации кандидата в одномандатном избирательном округе, составляет 1 процент от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа. Количество подписей, необходимое для регистрации кандидата, выдвинутого в многомандатном избирательном округе, составляет 2 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, поделенного на число депутатских мандатов.

Муниципальная избирательная комиссия проверяет соблюдение предусмотренного настоящим Законом порядка выдвижения каждого кандидата. Если кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, выдвинувшими кандидата, представлены подписные листы с подписями избирателей, собранными в поддержку выдвижения кандидата, комиссия проверяет соблюдение порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверность сведений об избирателях и подписей избирателей, содержащихся в этих подписных листах.

Кандидат может принять решение о внесении избирательного залога. Размер избирательного залога составляет 15 процентов от устанавливаемого законом предельного размера расходования средств избирательного фонда кандидата. Если зарегистрированный кандидат не избран и набрал по результатам голосования менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, избирательный залог, внесенный кандидатом перечисляется в доход местного бюджета. Избирательный залог перечисляется в доход соответствующего бюджета также в случае отказа в регистрации кандидата, снятия кандидатом своей кандидатуры, отзыва избирательным объединением, избирательным блоком зарегистрированного кандидата без вынуждающих к тому обстоятельств, если указанный отзыв приводит к отложению выборов или назначению повторных выборов.

Регистрация кандидата осуществляется муниципальной избирательной комиссией на основании заявления кандидата о его согласии баллотироваться, а также при наличии необходимого количества собранных в поддержку выдвижения кандидата подписей избирателей или внесенного избирательного залога, или решения политической партии, избирательного блока.. Муниципальная избирательная комиссия не позднее чем через семь дней после приема необходимых для регистрации кандидата документов (а в отношении кандидата, внесшего для регистрации избирательный залог, - после поступления избирательного залога на специальный счет муниципальной избирательной комиссии) обязана принять решение о регистрации кандидата либо мотивированное решение об отказе в его регистрации.

Организация голосования и подсчет голосов.

Голосование проводится с 8:00 до 20:00 часов по местному времени в календарный выходной день.

Избиратель, голосующий досрочно, подает в соответствующую комиссию заявление, в котором указывает причину досрочного голосования (командировка) в помещении соответствующей окружной избирательной комиссии (за 15 - 4 дня до дня голосования) или участковой комиссии (не ранее чем за три дня до дня голосования).

Участковая комиссия обязана обеспечить возможность участия в голосовании избирателям, которые внесены в список избирателей на данном избирательном участке и не могут самостоятельно по уважительным причинам (по состоянию здоровья, инвалидности) прибыть в помещение для голосования.

Голосование вне помещения для голосования проводится только в день голосования и только на основании письменного заявления или устного обращения (в том числе переданного при содействии других лиц) избирателя о предоставлении ему возможности проголосовать вне помещения для голосования.

Подсчет голосов и составление протокола об итогах голосования.

Подсчет голосов избирателей осуществляется открыто и гласно с оглашением и соответствующим оформлением в увеличенной форме протокола об итогах голосования последовательно всех результатов выполняемых действий по подсчету бюллетеней и голосов избирателей членами участковой комиссии с правом решающего голоса.

Порядок определения результатов выборов.

Выборы признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися в случае, если:а) в них приняло участие менее 20 процентов от числа избирателей, внесенных в списки избирателей;б) в одномандатном избирательном округе число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов,в) если в бюллетень для голосования на общих выборах были включены два кандидата и ни один из них не получил необходимое для избрания число голосов избирателей;г) все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования.

Муниципальная избирательная комиссия признает результаты выборов недействительными:

а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;

б) в случае, если они признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования;в) по решению суда.

Опубликование и обнародование итогов голосования и результатов выборов.

Официальное опубликование (обнародование) полных данных о результатах выборов осуществляется в течение двух месяцев со дня голосования.

5. Территориальное общественное самоуправление

Под территориальным общественным самоуправлением граждан понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Важность и необходимость развития ТОС органами местной власти обусловлена прежде всего тем, что оно способствует вовлечению граждан в процесс самоуправления в формах исключительно доступных и понятных каждому жителю.

Территориальное общественное самоуправление следует рассматривать как составную часть системы городского самоуправления и как форму непосредственного участия населения в местном самоуправлении.

Территориальное общественное самоуправление является формой участия населения в местном самоуправлении по месту жительства.

Несмотря на точное определение понятия "территориальное общественное самоуправление" в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", до настоящего времени многие активисты ТОС, муниципальные деятели, ученые спорят о сущности территориального общественного самоуправления, относя его то к институтам власти, в частности, к одной из форм организации местного самоуправления, то  к общественным объединениям.

Территориальное общественное самоуправление не может быть отнесено к общественным объединениям граждан, так как в этом случае на него распространялись бы нормы законодательства об общественных объединениях, и его организация и деятельность не могли бы регулироваться указанным выше Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и местными нормативными актами. Не может быть признан этот институт и властным, в том числе и как одна из форм организации местного самоуправления, так как Конституцией Российской Федерации он в этом качестве не назван. Наличие ТОС не является обязательным, как наличие органов власти. Органы ТОС не обладают властными функциями по отношению к населению, они не издают императивных предписаний; органы ТОС не решают вопросы местного значения, а только осуществляют собственные инициативы по указанному кругу вопросов.

Природа органов ТОС свидетельствует о существенных различиях с общественными организациями. Так, в отличие от общественных объединений органы территориального общественного самоуправления действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, связанного с каким-либо условиями  (соблюдение устава, уплата членских взносов и т.п.), а на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов^[4].

При этом основными отличиями органа территориального общественного самоуправления от органа общественной самодеятельности называются следующие:

1. Орган территориального общественного самоуправления создается в выборном порядке; его учредителем является большинство граждан, проживающих на данной территории и обладающих избирательным правом.

2. Орган территориального общественного самоуправления вправе представлять и защищать интересы населения данной территории в государственных и негосударственных организациях, учреждениях, предприятиях, в том числе через реализацию права законодательной и нормотворческой инициативы в соответствующих органах власти.

3. Орган территориального общественного самоуправления вправе приобретать распорядительные полномочия по решению вопросов местного значения, делегируемых или передаваемых органами местного самоуправления и (или) государственной власти в соответствиями с нормативно-правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления.

Важность такого института, как территориальное общественное самоуправление обусловлена тем, что ТОС способствует воспитанию гражданского самосознания, организации активного сотрудничества власти и народа,  преодолению пассивности и иждивенческих настроений населения.

Нормативное регулирование ТОС осуществляется ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а так же законами субъектов РФ (например, закон «О территориальном общественном самоуправлении в Новосибирской области» от 13 июня 2001г.), Уставами муниципальных образований, актами органов местного самоуправления (Положение об организации и деятельности ТОС принятое представительным органом местного самоуправления).

Важная роль в организации и осуществлении деятельности органов территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования принадлежит органам местного самоуправления, которые обязаны обеспечить правовые, социальные и экономические условия для участия всех граждан в ТОС.

Отсюда главной задачей органов местного самоуправления является создание нормативной правовой базы, регулирующей порядок организации, основные полномочия и виды деятельности органов территориального общественного самоуправления, их права и гарантии.

В этих целях необходимо разработать и принять на заседании представительного органа местного самоуправления Положение о ТОС.

Таким образом, деятельность органов местного самоуправления по созданию и развитию территориального общественного самоуправления населения состоит из следующих основных функций:

- создание нормативной правовой базы, регулирующей правовое положение территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования. При этом нормативные правовые акты органов местного самоуправления должны соответствовать законам РФ и субъекта РФ;

- содействие организации и проведению совместно с инициативными группами населения собраний (сходов), конференций по формированию органов и выборных руководителей ТОС;

- создание организационных, финансовых, материальных, социальных условий для эффективной деятельности органов территориального общественного самоуправления,

- содействие в формировании позитивного мнения и информирование населения о территориальном общественном самоуправлении через СМИ;

- проведение учебных семинаров руководителей и актива органов ТОС для повышения образовательного и профессионального уровня в области ТОС;

- создание реального механизма участия руководителей органов территориального общественного самоуправления на городском, районном и территориальном уровне в социально-экономическом развитии своих территорий.

Одним из сложных вопросов при разработке нормативных правовых документов является установление территорий, на которых будет осуществляться ТОС.

В существующей практике организации ТОС можно выделить несколько подходов к определению границ самоуправляемых территорий в муниципальных образованиях. Например, в г.Омске границы действий органов территориального общественного самоуправления устанавливаются администрациями районов на основе предложений жителей данных территорий с учетом административно-территориального деления города, исторических, культурных, социально-экономических, коммунальных и иных особенностей территории

В г.Челябинске границы территорий, на которых действуют органы ТОС, утверждаются городской Думой по предложению администраций районов в городе, исходя из признаков целостности конкретной территории с учетом границ деятельности жилищно-коммунальных служб, а также в пределах архитектурно-планировочных зон или жилищных комплексов.

В других муниципальных образованиях для определения территории функционирования органов ТОС используется норматив, характеризующий численность жителей, который устанавливается представительным органом. Так, в г.Оренбурге для создания советов общественного самоуправления установлена территория с численностью от 20 до 1000 граждан, обладающих избирательным правом, а для комитетов ТОС – свыше 1000 человек.

В г. Барнауле при определении границ территории ТОС предполагает количественные критерии жилого фонда состоящие от 30 до 100 домовладений.

В Пермской области ассоциацией работников территориального общественного самоуправления определены параметры территории, на которой возможна эффективная деятельность ТОС и его органов, исходя из численности населения: в сельской местности или частном секторе городского микрорайона с числом жителей от 1,5 до 3 тыс.; в жилом массиве или поселке с пятиэтажной застройкой – от 7 до 10 тыс., при высотной 9-16 этажной застройке – от 7 до 16 тыс. человек. По их мнению при большой численности населения теряется «узнаваемость в лицо», перестают работать нормы морали, как регуляторы его деятельности)

Границы территории ТОС Серьезным является вопрос об установлении территорий, на которых осуществляется  ТОС. Поскольку под ТОС понимается самоорганизация граждан  по месту их жительства, имеет смысл предоставить право выбора территории, на которой будет осуществляться ТОС, самим гражданам, а органам местного самоуправления лишь установить границы этих территорий. Наиболее распространенным является создание органов ТОС  в городах и поселках на территориях дворов, улиц, кварталов. Возможно формирование органов ТОС и в микрорайонах, однако такие органы обычно создаются для решения более крупных и единичных задач (экологических, градостроительных, создания добровольных дружин по охране общественного порядка, организации работы с молодежью). В сельской местности возможно создание органов ТОС в мелких поселениях, не являющихся муниципальными образованиями.  

Организационная работа по формированию органов ТОС целесообразно проводить в несколько этапов.

I этап – создание инициативных групп населения по месту жительства.

11 этап – установление границ ТОС решением представительного органа местного самоуправления,

111 этап – проведение выборов домовых (уличных) комитетов, старших домов, улиц, подъездов.

IУ этап – проведение собраний (сходов), конференций по выборам комитетов (советов) территориального общественного самоуправления в микрорайонах, поселках, сельских поселениях.

V этап – осуществление регистрации органов ТОС в органах местного самоуправления.

ТОС считается учрежденным с момента регистрации устава ТОС уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.

Согласно закону НСО «О территориальном общественном самоуправлении в НСО» Устав ТОС должен содержать:

а) наименование территориального общественного самоуправления;

б) границы территории общественного самоуправления;

в) цели, задачи, основные формы деятельности;

г) наименование, структуру, порядок формирования и срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;

д) формы и порядок участия населения в осуществлении территориального общественного самоуправления;

е) финансово-экономическую основу территориального общественного самоуправления;

ж) порядок внесения изменений и дополнений в устав территориального общественного самоуправления;

з) порядок прекращения деятельности территориального общественного самоуправления.

Необходимо отметить, что в городах одним из самых сложных вопросов в создании органов ТОС является формирование первичного звена ТОС к которым относятся выборы домовых (уличных) комитетов, старших по домам, улицам и подъездам. Эту работу целесообразно проводить совместно с работниками жилищно-коммунальных организаций используя возможности СМИ по популяризации идеи ТОС среди населения в целях сохранности жилого фонда, благоустройства своих территорий, обеспечение общественной безопасности.

Органы ТОС

Органы ТОС формируются населением самостоятельно. Для организации и непосредственной реализации функций по осуществлению территориального общественного самоуправления собрание (сход) или конференция избирают подотчетные им органы территориального общественного самоуправления (комитет, совет, иные органы).

При небольшом числе членов территориального сообщества вместо органов могут быть избраны уполномоченные выборные лица территориального общественного самоуправления (староста, старший по дому, двору, улице, иные уполномоченные выборные лица), исполняющие в этом случае функции органа территориального общественного самоуправления.

Согласно закону НСО «О ТОС в НСО» Срок полномочий органов территориального общественного самоуправления устанавливается собраниями (сходами) или конференциями, в соответствии с принятым представительным органом местного самоуправления положением, но не более чем на пять лет.

Орган ТОС может приобрести статус юридического лица с момента государственной регистрации в форме некоммерческой организации.

Подготовка собрания (конференции) проводится открыто и гласно. Все жители должны быть заблаговременно оповещены о месте, времени проведения и рассматриваемых на собрании (конференции) вопросах. 

Собрание граждан по вопросам организации ТОС правомочно, если в нем принимает участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16 летнего возраста

Конференция граждан считается правомочной, если в ней принимают участие не менее 2/3 избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16 летнего возраста. Нормы представительства на конференции устанавливаются представительным органом местного самоуправления и должны обеспечить жителям возможность избрания делегатов на конференцию из числа граждан, лично им знакомых  (например, один представитель от подъезда в малоэтажном доме, либо от квартир, расположенных на одной лестничной клетке в  многоквартирных домах; от улицы с частной застройкой или нескольких домов на такой улице и т.п.). Делегаты не могут назначаться на конференцию органами местного самоуправления или органами ТОС.

Исключительные полномочия собрания, конференции граждан перечислены в ч.7 ст.27 ФЗ №131.

Формирование территориального общественного самоуправления на принципах, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", еще только начинается. В связи с этим от всех заинтересованных лиц, связанных с организацией и деятельностью ТОС, требуется не только четкое соблюдение законодательства, но и использование положительного опыта  тех муниципальных образований, где ТОСы уже успешно работают. В настоящее время в более чем 40 субъектах приняты специальные законы о ТОСах.

По нашему мнению территориальное общественное самоуправление следует считать одним из важнейших элементов функционирования системы местного самоуправления в городе, призванного содействовать реализации прав и свобод граждан, сделать их партнерами при выработке и реализации решений.

Отсюда следует, что исходя из общественной природе органов ТОС, их не следует отождествлять с общественными организациями граждан, так как в этом случае на них распространялись бы нормы законодательства об общественных объединениях.

С другой стороны территориальное общественное самоуправление неправомерно рассматривать в качестве института власти, в том числе и одной из форм организации местного самоуправления, потому что Конституцией Российской Федерации он в этом качестве не назван.

В самом общем виде система территориального общественного самоуправления включает в себя общие собрания (сходы) граждан, конференции жителей, иные формы непосредственной демократии, а также конкретные выборные органы и лица: советы территориального общественного самоуправления (СТОС) микрорайонов, поселков, уличные, домовые комитеты, старших по улицам, домам, подъездам. При этом необходимо отметить, что система территориального общественного самоуправления находится в стадии становления, поэтому реальные результаты деятельности органов ТОС очевидны в городских муниципальных образованиях где имеется для этого необходимый экономический и кадровый потенциал, выше степень политической активности населения.

Наиболее приемлемыми формами участия ТОС на законотворческий процесс являются:

• Инициирование законов и законопроектов (разработка проектов и предложений),

• Общественная экспертиза законов и законопроектов,

• Публикация заявлений и обращений в СМИ,

• Организация общественных действий (пикеты, акции, семинары),

• Лоббирование посредством депутатов, участие в выборах,

• Лоббирование посредством направления конкретных предложений в органы государственной власти,

• Проведение мониторингов, опросов, исследований.

Количество комитетов (советов) тос в ряде городов Российской Федерации в 2000 г.

Развитие системы ТОС в Новосибирске.

Распоряжением мэра г. Новосибирска от 28.01.2003 № 140-р создан Городской методический кабинет территориального общественного самоуправления.

(Далее - из Положения о ГМК ТОС)

Городской методический кабинет территориального общественного самоуправления создается на базе отдела по взаимодействию с органами территориального общественного самоуправления управления общественных связей мэрии в целях учебно-методической, консультационной, информационной поддержки действующих органов территориального общественного самоуправления, а также содействия развитию общественных инициатив, создания условий для самоорганизации граждан по месту их жительства, совершенствования квалификации руководителей ТОС, муниципальных служащих и работников муниципальных организаций в вопросах создания комфортной среды проживания по месту жительства.

Городской методический кабинет ТОС является технической, учебно-методической базой для внедрения новых технологий по участию населения в осуществлении местного самоуправления.

Основные задачи городского методического кабинета ТОС

Обучение, повышение квалификации активистов органов ТОС и работников

муниципальных организаций новым технологиям взаимодействия и сотрудничества в области развития территориального общественного самоуправления на семинарах, конференциях, круглых столах.

• Создание и развитие информационной базы о ТОС с применением средств

телекоммуникации.

• Формирование фонда нормативно-правовой документации, учебно-методических

пособий, отечественной и иностранной общественно-политической, юридической литературы, справочно-библиографических и других информационных материалов, публикаций в средствах массовой информации.

• Проведение анализа по вопросам состояния общественной активности населения,

изучение потребностей, систематизация и обобщение предложений органов ТОС по вопросам местного самоуправления.

• Прогнозирование, планирование, проведение исследований при определении

основных направлений деятельности органов ТОС.

• Формирование общественно-полезного, позитивного восприятия населением

различных форм участия в территориальном общественном самоуправлении.

• Оказание органам ТОС и инициативным группам населения консультационной

помощи по вопросам, связанным с их деятельностью и участием населения в осуществлении местного самоуправления.

• Выявление, изучение, оценка результатов деятельности органов ТОС.

• Обобщение, внедрение и распространение положительного опыта взаимодействия

органов ТОС со структурными подразделениями мэрии, жилищно-коммунальными организациями, а также другими организациями и учреждениями.

 7.

Обращения в органы местного самоуправления.

Согласно ст.33 Конституции РФ «граждане имеют право обращаться лично, а так же направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

ФЗ « О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ.

Принято выделять несколько видов обращений:

ЗАЯВЛЕНИЕ – обращение лица или группы лиц к соответствующему органу по поводу реализации права или законного интереса заявителя. Заявление всегда связано с личностью заявителя.

ЖАЛОБА– обращение граждан с требованием восстановления их прав, свобод или законных интересов, нарушенных действиями (бездействиями) и решениями органов, должностных лиц.

КОЛЛЕКТИВНЫЕ ОБРАЩЕНИЯ - обращения двух и более граждан в письменном виде, содержащее частный интерес, либо обращение, принятое на митинге, собрании и подписанное организаторами и (или) участниками митинга или собрания, имеющее общественный характер.

ПРЕДЛОЖЕНИЕ – обращение гражданина конкретного характера, не связанное с нарушением его прав, направленное на улучшение организации и деятельности органов местного самоуправления, организаций и учреждений, вне зависимости от организационно-правовых форм, в решении вопросов экономической, социально-культурной и других сфер местной жизни.

ПЕТИЦИИ – коллективные обращения граждан в органы власти города о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения городского законодательства.

ХОДАТАЙСТВО – письменное обращение гражданина с просьбой о признании за ним определенного статуса, прав, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих.

Сроки рассмотрения обращений граждан не могут превышать 30дней , а при необходимости проведения дополнительной проверки, выяснения вновь открывшихся обстоятельств руководитель органа местного самоуправления может продлить срок еще на один месяц (30 дней), с сообщением об этом автору. Обращения военнослужащих и членов их семей разрешаются безотлагательно, но не позднее 7 дней со дня поступления обращения (срок может быть продлен еще на 15 дней).

8.

Правотворческая инициатива граждан.

Возможность использования данного института прямой демократии была введена законом «Об общих … » в 1995г.

В энциклопедическом словаре мы находим следующее определение правотворческой инициативы « вхождение в компетентный орган с предложением принять нормативный юридический акт, а зачастую и внесение проекта такого акта».

Изучив ст.26 Закона «Об общих …» приходим к выводу, что правотворческая инициатива исходит от населения (инициативная группа граждан обладающих активным избирательным правом, численность которой устанавливается представительным органом местного самоуправления, но не должна превышать 3% от численности жителей муниципального образования). Так, Уставом г. Воронежа установлено, что жители города имеют право на правотворческую инициативу, если собрали в поддержку правового акта выступило не менее 1% жителей города, обладающих активным избирательным правом.

Проект муниципального правового акта подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие соответствующего акта, в течение 3 мес. со дня его внесения.

Представителям инициативной группы предоставляется возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.

Мотивированное решение доводится до инициативной группы , официально в письменной форме.

9.

Участие в публичных слушаниях.

Новым институтом прямой демократии явилось введение в закон «Об общих принципах …» № 131 института публичных слушаний. Публичные слушания – это публичное обсуждение какой-либо важной государственно-общественной проблемы, в том числе тогда, когда в представительный орган внесен соответствующий проект нормативного акта или он уже находится в процессе рассмотрения.

Публичные слушания проводятся по инициативе:

• Населения (назначаются представительным органом местного самоуправления);

• Представительного органа м.с (назначаются им же);

• Главы муниципального образования (назначаются им же).

Закон №131 устанавливает два вида публичных слушаний – обязательные и факультативные.

Обязательные обозначены в качестве вопросов выносимых на слушания (ч.3 ст.28):

- проект устава м.о.;

- проект местного бюджета и отчета о его исполнении;

- проект планов и программ развития м.о.;

- вопросы о преобразовании м.о.

прерогатива назначения обязательных слушаний у представительного органа местного самоуправления, он же и организует порядок их проведения, оповещение жителей, ознакомление с проектом правового акта и т.д.

Факультативные слушания могут проводиться по остальным вопросам местного значения по инициативе населения или органов местного самоуправления.

Раздел 3. Основы местного самоуправления

Лекция 3.1. Правовая основа местного самоуправления

Учебные вопросы:

1. Понятие правовой основы местного самоуправления. Общая характеристика.

2. Муниципальные нормативные правовые акты в системе нормативных правовых актов рф.

3. Устав муниципального образования. Содержание, значение, порядок государственной регистрации.

1.

В теории муниципального права, как правило, выделяют понятие «основы местного самоуправления» - совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические основы деятельности населения муниципального образования по решению вопросов местного значения.

В. И. Фадеев определил основы местного самоуправления как совокупность определенных предпосылок и условий, лишь при наличии которых возможно реальное и эффективное местное самоуправление. При этом он выделяет правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические основы. Каждую из основ ученый характеризует как институт муниципального права и совокупность муниципально - правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в соответствующей сфере местного самоуправления. Изучение данного раздела учебной дисциплины муниципального права следует начать с правовой основы местного самоуправления.

В юридической литературе можно встретить различные подходы к определению правовой основы местного самоуправления. По мнению Н.В.Постового, правовая основа местного самоуправления представляет собой «взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления»⁸. Другие авторы указывают, что «правовая основа местного самоуправления – это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления⁹.

Под правовыми основами местного самоуправления следует понимать совокупность федеральных, региональных, муниципальных нормативно-правовых актов, в которых содержатся муниципально-правовые нормы¹⁰.

Правовую основу местного самоуправления составляют:

- Конституция Российской Федерации , принятая 12.12.1993 года,

- общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации,

- федеральные конституционные законы,

- Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹¹,

- другие федеральные законы. Следует иметь в виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни разбросаны по многим отраслевым законодательным актам. Полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. №136-ФЗ, полномочия в сфере охраны атмосферного воздуха – в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», в сфере гражданской обороны – в Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. №28-ФЗ «О гражданской обороне», в сфере образования – в Законе РФ от 10 июля 1992 г. №3266-1 «Об образовании» и т.д.

- издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти). Среди указов Президента РФ можно назвать: Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. №1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления»; Указ Президента РФ от 2 июня 2000 г. №1011 «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления»; Указ Президента РФ от 21 марта 1994г. №557 «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления»; Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 29 октября 1993 г. №1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления». Среди постановлений Правительства РФ можно назвать: постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. №1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»; постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 №1045 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 11 июня 1997 г. №568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»» и т.д.

- конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,

- муниципальные правовые акты (уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, иные муниципальные правовые акты).

- Европейская хартия местного самоуправления. Она была призвана призвать страны Совета Европы и Россию в том числе, ратифицировав этот документ, развивать идеи местного самоуправления. Ее основные принципы нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении, непосредственно в Конституции РФ.

Важное место в конституционной основе местного самоуправления занимают постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд РФ в своих постановлениях неоднократно обращался к вопросам, связанным с осуществлением права граждан на местное самоуправление. В этой связи можно назвать постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. №13-П «По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. №14-П «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 45.1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»; постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. №16-П «По делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда», а также других.

2.

Нормативные правовые акты в муниципальных образованиях образуют в своей совокупности единую, целостную и дифференцированную систему нормативных правовых актов в муниципальных образованиях.

Муниципальные правовые акты выступают в качестве формы и средства реализации полномочий органов местного самоуправления. Право органов местного самоуправления на издание муниципальных актов является составной частью принципа самостоятельности местного самоуправления. Принятие муниципальных правовых актов может быть правом и обязанностью органов местного самоуправления.

Нормотворчество в муниципальных образованиях является составной частью нормотворчества в Российской Федерации, обладает собственным предметом, специфическими чертами, нормативной базой. Развитие федерального и формирование законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении обусловило становление института нормотворчества в муниципальных образованиях, которое можно определить как деятельность населения и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленную на создание, изменение, отмену правовых корм.

Нормотворчество в муниципальных образованиях представляет собой единую целостную систему, состоящую из совокупности форм организационно-правовой деятельности населения и органов местного самоуправления в пределах своей компетенции, направленной на создание, изменение и отмену правовых норм.

Принцип иерархической подчиненности актов положен в основу их классификации. Это означает, что акты располагаются в соответствии с их юридической силой. Статья 43 ФЗ № 131 воспроизводит данное положение о иерархической подчиненности муниципальных правовых актов.

В целом, среди нормативных правовых актов местного самоуправления можно выделить:

• устав муниципального образования -основной нормативный акт, определяющий статус муниципального образования;

• регламент представительного органа местного самоуправления - правовой процессуальный акт, регулирующий порядок работы представительного органа местного самоуправления, внесения и рассмотрения вопросов на его сессиях, образования комиссий и др.;

• постановление - нормативный акт или акт, имеющий общее значение;

• положение - акт, систематизирующий нормы статутного (об органе) или тематического содержания и утверждаемый распорядительным актом;

• распоряжение - акт применения права и организации деятельности местной администрации, издаваемый для решения оперативных вопросов, а также в целях применения права. Распоряжение может издать глава муниципального образования, местная администрация, председатель представительного органа муниципального образования и иные должностные лица местного самоуправления.

• приказы и инструкции - правовые акты оперативно-распорядительного характера, направленный на регулирование важных проблем функционирования исполнительно-распорядительных органов муниципального образования.

• протоколы – документы коллегиального, коллективного органа, фиксирующие основные этапы его работы, перечень обсужденных вопросов, содержание принятых решений.

• планы документы, отражающие конкретные задачи деятельности органов местного самоуправления, средства, методы и время их реализации (например, план мероприятий по проведению аттестации муниципальных служащих).

В соответствии со статьей 2 ФЗ № 131 муниципальный правовой акт – это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее обязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Все муниципальные правовые акты являются правовыми актами, но только часть из них – нормативными правовыми актами. Признак нормативности, т.е. наличия в акте норм права позволяет их разграничить. Ненормативный правовой акт не может содержать правил поведения, адресованных неопределенному кругу лиц, которые могут неоднократно применяться и сохранять свое действие независимо от их исполнения. Он так же не наделен правотворческой функцией, т.е. не направлен на возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Ненормативный правовой акт – это юридический документ должностного лица, изданный на основе юридических фактов и юридических норм, определяющий права и обязанности, а также меру юридической ответственности конкретных лиц. Он является актом индивидуального содержания.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов

Введение в практику деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в РФ обязательного требования о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является одним из ключевых элементов текущей административной реформы в РФ.

Как известно, главная задача публичного управления состоит в правильной организации деятельности людей с целью обеспечения безопасного и перспективного развития общества. Основное средство для такой организации едино в любом государстве - это оптимальное в заданных условиях управленческое решение. Однако если оно не будет отвечать даже формальным критериям юридической чистоты, не будет исключать потенциальной возможности для развития в практике его реализации неопределенности и злоупотреблений, то усилия по выстраиванию современной эффективной модели государственного администрирования окажутся тщетными¹².

Научная основа формирования правильных с формальной точки зрения решений органов власти развивается под сенью такой области знаний, как юридическая техника. Ее задачи связаны не только с грамотным оформлением нормативных правовых актов, но и с верной трактовкой исходной управленческой задачи, пониманием особенностей реализации государственно-властного решения на практике, четким выстраиванием логики и структуры решения, установлением связей с другими правовыми актами и т.п.¹³

Точкой отсчета в официальном признании необходимости проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов можно считать распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. от 10 марта 2009 г.) "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах"¹⁴, в котором "внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов" было поставлено в план мероприятий на 2006 и 2007 гг.

Совершенно новый импульс данной работе придала серия президентских антикоррупционных инициатив конца 2008 г. В первую очередь речь идет о Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном решением Президента РФ от 31 июля 2008 г. N Пр-1568¹⁵. В этом документе содержались поручения:

1) отразить совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации в проекте Федерального закона "О противодействии коррупции" (пп. "б" п. 1);

2) Генеральному прокурору Российской Федерации - организовать проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации (пп. "г" п. 4);

3) Министерству юстиции Российской Федерации в 2009 г. - организовать осуществление антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (пп. "б" п. 7).

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"¹⁶ антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов определил среди основных системных мер по профилактике коррупции (п. 2 ст. 6).

В первой половине 2009 г. увидел свет целый ряд нормативных актов, определяющих правовую базу использования в России этого нового инструмента улучшения качества правотворческой работы. В первую очередь к их числу следует отнести Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"¹⁷, Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции"¹⁸, Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 196 "Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции"¹⁹ и ряд других актов.

Нелишним было бы отметить, что прорыв в правовом регулировании антикоррупционной экспертизы характерен лишь для законодательства федерального уровня, в то время как региональное и муниципальное правотворчество в этом вопросе начало формироваться несколько раньше. В качестве примера можно обратить внимание на Постановление Администрации Новосибирской области от 17 ноября 2008 г. N 318-па "О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Администрации Новосибирской области", Постановление мэрии города Новосибирска от 27.04.2010 N 120 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы в мэрии города Новосибирска"

В соответствии с последним Постановлением, антикоррупционная экспертиза проводится:

- при подготовке проектов муниципальных нормативных правовых актов - юридическими службами (специалистами, осуществляющими правовое обеспечение деятельности) структурных подразделений мэрии, являющихся разработчиками проекта;

- при осуществлении правовой экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов - правовым управлением мэрии, юридическими службами (специалистами, осуществляющими правовое обеспечение деятельности) структурных подразделений мэрии;

- при мониторинге применения нормативных правовых актов мэра города Новосибирска и мэрии либо по поручению мэра города Новосибирска (далее по тексту - мэр), первых заместителей мэра - правовым управлением мэрии, юридическими службами (специалистами, осуществляющими правовое обеспечение деятельности) структурных подразделений мэрии.

Срок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов мэрии составляет 5 рабочих дней.

Срок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых решений Совета депутатов города Новосибирска составляет 7 рабочих дней.

В случае невозможности проведения антикоррупционной экспертизы в течение установленного срока, срок ее проведения может быть продлен руководителем структурного подразделения мэрии не более чем на 7 рабочих дней.

При проведении антикоррупционной экспертизы:

- оцениваются коррупциогенные факторы, отдельно и в их совокупности;

- рассматриваются варианты устранения коррупциогенных факторов;

осуществляется подготовка заключения (в случае выявления коррупциогенных факторов).

В заключении указывается перечень выявленных коррупциогенных факторов с указанием правовых норм, в которых они выявлены, а также предложения по устранению коррупциогенных факторов. При наличии других замечаний (предложений) по проекту, они указываются в одном заключении.

Проекты муниципальных нормативных правовых актов, содержащие коррупциогенные факторы, подлежат доработке. Доработанные проекты подлежат повторной антикоррупционной экспертизе.

Если при проведении антикоррупционной экспертизы проекта муниципального нормативного правового акта в его тексте не выявлены коррупциогенные факторы, а также отсутствуют другие замечания и предложения, осуществляется согласование проекта, если иное не предусмотрено муниципальными правовыми актами.

Проект муниципального нормативного правового акта, содержащий коррупциогенные факторы, согласованию не подлежит.

В случае несогласия руководителя структурного подразделения мэрии, подготовившего проект муниципального нормативного правового акта, с заключением, к проекту прилагается служебная записка с обоснованием причин невнесения изменений в текст проекта и заключение с изложением разногласий. Разногласия по проекту нормативного правового акта мэрии рассматриваются мэром.

3.

Устав – основной нормативно-правовой акт муниципального образования. Как источник права он имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. Как и конституция, устав муниципального образования обладает рядом особенностей:

• Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования. В соответствии со статьей 44 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устав муниципального образования может приниматься представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно (в поселениях с численностью населения менее 100 чел., обладающих избирательным правом). Это часто находит свое выражение в преамбуле, которую содержит большинство уставов муниципальных образований.

• Учредительный характер. Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества. Учредительная природа устава проявляется и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным сообществом, которая не могла бы быть включенной в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом.

• Всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения. Естественно, устав не может, да и не призван регулировать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.

• Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования означает также и необходимость следования всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования тем правилам, которые заложены в уставе муниципального образования.

• Устав – основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особенностей. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов.

• Как и конституция, устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений и дополнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального образования и может предполагать квалифицированное большинство депутатов представительного органа местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе граждан, что является нехарактерным для принятия обычных нормативно-правовых актов либо голосование непосредственно населением, например, в форме референдума.

• Самодостаточность Устава муниципального образования. Это означает, что, по возможности, он должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в уставе следует конкретизировать основные законодательные нормы, имеющие отношение к самоуправлению, а при необходимости – цитировать и собственно статьи законов, чтобы обращающийся к тексту устава не был вынужден заниматься поиском других нормативных актов.

• Стабильность Устава, т.е. не меняться в течение сравнительно долгого времени, что в значительной мере способствовало бы стабильности взаимодействий на территории. Это должно обеспечиваться соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте устава.

Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. Главное и единственное требование к уставам – их соответствие Конституции и федеральным законам, а также законам субъектов Российской Федерации.

Уставом муниципального образования должны определяться:

1. наименование м.о.;

2. перечень вопросов местного значения;

3. формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов ТОС;

4. структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5. наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6. виды, порядок принятия (издания), официального опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7. срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, а так же основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8. виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц;

9. порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а так же порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;

10. порядок внесения и изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Принятие Устава муниципального образования.

Если в ранее действующем законе «Об общих принципах ….» допускалось принятие устава непосредственно референдумом и представительным органом местного самоуправления, то новый ФЗ №131 претерпел существенные изменения. В ч.3 ст.44 установлено, что устав принимается представительным органом местного самоуправления, а в муниципальном образовании численностью менее 100 человек, обладающих избирательным правом – населением непосредственно.

Проект устава подлежит официальному опубликованию не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования. Одновременно должен быть опубликован порядок учета предложений по проекту устава, а так же порядок участия граждан в его обсуждении. Проект устава должен выноситься на публичные слушания.

Устав муниципального образования принимается большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Эта норма вводится впервые.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации. Если ранее (до 2005 года) порядок государственной регистрации уставов определялся законами субъекта РФ (в НСО в соответствии со ст. 3 Закона Новосибирской области "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Новосибирской области" от 11.12.1996 № 49-ОЗ (в ред. Закона Новосибирской области от 08.05.2002 № 23 - ОЗ) государственная регистрация осуществлялась администрацией Новосибирской области, она же проводила экспертизу уставов муниципальных образований и давала соответствующее заключение), то в ФЗ №131 законодатель закрепил императивную норму – государственная регистрация в органах юстиции. Действует федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21.07.2005 года № 97-ФЗ.

Государственная регистрация муниципальных образований необходима для проверки устава на соответствие Конституции РФ, ФЗ, процедуры принятия устава, предусмотренной действующим законодательством.

Перечень документов для гос. регистрации.

1. заявление в регистрирующий орган, подписанное руководителем представительного органа местного самоуправления либо главой данного муниципального образования;

2. устав муниципального образования в двух экземплярах;

3. решение представительного органа местного самоуправления об утверждении устава муниципального образования. В случае принятия устава муниципального образования на общем собрании (сходе) представляется решение общего собрания (схода);

4. решение представительного органа местного самоуправления об избрании его председателя либо решение представительного органа местного самоуправления или соответствующей избирательной комиссии об избрании главы муниципального образования;

5. документы, подтверждающие границы территории данного муниципального образования.

Документом, удостоверяющим государственную регистрацию устава муниципального образования является свидетельство о государственной регистрации.

Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть:

• противоречие устава Конституции, ФЗ, принимаемым в соответствии с конституциями (уставами) и законами субъектов федерации;

• нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава.

• не предоставление всех документов для гос. регистрации.

Государственная регистрация устава муниципального образования необходима для включения муниципального образования в единый федеральный реестр муниципальных образований, при приобретении соответствующими органами местного самоуправления прав юридических лиц.

В статье 8 закона Новосибирской области «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Новосибирской области» определено, что порядок формирования и ведения Единого государственного Реестра муниципальных образований Новосибирской области устанавливается администрацией Новосибирской области.

В Новосибирской области реестр уставов муниципальных образований ведется в целях формирования единой системы учета уставов муниципальных образований, расположенных на территории Новосибирской области. Реестр включает в себя перечень зарегистрированных уставов муниципальных образований, а также основания, повлекшие исключение из реестра устава конкретного муниципального образования. Держателем реестра является администрация области. В соответствии с п. 4 Положения о порядке регистрации и оформления уставов муниципальных образований в Новосибирской области реестр уставов муниципальных образований состоит из следующих разделов:

• порядковый номер (номер регистрации);

• дата внесения записи в реестр;

• наименование устава муниципального образования (с изменениями к нему);

• кем и когда принят устав (изменения к нему);

• основание внесения в реестр (исключения из реестра) устава;

• подпись лица, ответственного за ведение реестра;

• подпись и должность лица, получившего зарегистрированный устав, либо отметка о направлении документов по почте;

• прочие отметки.

В условиях постоянного увеличения правотворческой нагрузки на органы местного самоуправления, когда в ходе незавершившейся муниципальной реформы постоянно меняется законодательство о местном самоуправлении, увеличивается количество вопросов, решаемых органами местного самоуправления, соответственно возрастает и значение качественной подготовки муниципальных правовых актов и соблюдения правотворческой техники при их разработке.

Уже на стадии разработки муниципального правового акта необходимо определить возможные последствия его действия: экономические, социальные, политические, правовые и другие, а также возможные затраты, необходимые для его реализации. Необходимо определить соизмеримость предлагаемых затрат с ожидаемыми результатами. Для решения обозначенных задач уже на этапе планирования и разработки муниципального правового акта необходимо подготовить все необходимые материалы для уяснения необходимости и актуальности принятия соответствующего муниципального правового акта, четкого обоснования его цели и основного содержания.

Повсеместными в муниципальном правотворчестве стали бессистемность и несогласованность между различными нормативными правовыми актами. В связи с этим приходится часто вносить в данные акты изменения и дополнения, нередко сразу после принятия муниципального правового акта²⁰. Необходимо избавиться от поспешности при принятии муниципальных правовых актов, перешедшей "по наследству" от законотворчества, а для этого повысить внимание к планированию муниципального правотворчества.

Планировать правотворческую работу необходимо таким образом, чтобы на подготовку проектов муниципальных правовых актов отводилось достаточное количество времени для его всесторонней проработки, в необходимых случаях учета мнения населения муниципального образования, привлечения к разработке проекта соответствующих квалифицированных специалистов, сбора необходимой информации для прогнозирования будущей эффективности правового акта.

Слабое внимание в настоящий момент уделяется формулированию четких и однозначных понятий, используемых в муниципальном правовом акте. Различные муниципальные правовые акты готовятся различными разработчиками, из-за чего возникают нестыковки по применяемым понятиям, используемым в положениях нормативных правовых актов.

Кроме этого, необходимо свести к минимуму включение в муниципальный правовой акт норм, отсылающих к положениям других нормативных актов, которые, в свою очередь, соответствующих норм не содержат либо сами эти акты еще не приняты.

Еще одной значимой проблемой является недостаточное внимание, уделяемое привлечению общественности к участию в муниципальном правотворчестве. Все еще практикуется повышенная секретность, "келейность" при подготовке проектов муниципальных правовых актов, когда население просто ставится перед фактом принятия того или иного документа. Необходимо раз и навсегда избавиться от неоправданной непрозрачности муниципального правотворчества путем публикации концепций разрабатываемых проектов муниципальных правовых актов и альтернативных ему проектов в местных печатных изданиях, привлечения инициативных групп населения, органов территориального общественного самоуправления к участию в заседаниях представительного органа, инициирования проведения опросов, собраний и других форм участия населения в решении вопросов местного значения.

По спорным вопросам необходимо использовать имеющийся интеллектуальный потенциал ученых-практиков, экспертов и специалистов, которых можно и нужно привлекать к участию в разработке муниципальных правовых актов. Неоценимую пользу могло бы сыграть опубликование в средствах массовой информации протоколов заседаний представительного органа и его рабочих органов по вопросам обсуждения и принятия нормативных актов. Население должно иметь четкое представление о том, как защищаются их интересы народными избранниками, представляющими интересы граждан в решении вопросов местного значения.

Лекция 3.2. Территориальные основы местного самоуправления

Учебные вопросы:

1. Развитие подходов к территориальной организации местного самоуправления.

2. Муниципальное образование. Факторы, определяющие признаки муниципального образования. Виды муниципальных образований.

3. Территория муниципального образования. Изменение границ и преобразование муниципальных образований.

1.

Территориальные основы местного самоуправления – это совокупность муниципальных правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, его границы, порядок их установления и изменения.

Развитие подходов к территориальной организации местного самоуправления.

Вопросы организации власти тесным образом связаны с территориальным устройством, так как функционирование органов власти (государственной, муниципальной) осуществляется в границах определенных территориальных единиц.

Речь идет об административно-территориальном делении государства (субъекта РФ) – деление территории на части (административно-территориальные единицы) для наиболее оптимальной организации государственной власти и местного самоуправления.

В советский период развития российской государственности административно – территориальными единицами выступали: края, области, районы, города, городские районы, поселки, сельсоветы. Города подразделялись на республиканские (краевые, областные центры, города областного подчинения и города районного подчинения. Все названные административно – территориальные единицы были неравноправны.

Первоначально органы местного самоуправления в нашей стране создавались и функционировали в границах административно-территориальных единиц (с 1990 – 1991 гг. по декабрь 1993 г.).

Второй этап развития территориальных основ местного самоуправления совпал с периодом конституционных реформ 1993 г (октябрь-декабрь 1993 г.).

В Конституции РФ 1993г., а в последствии и в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 авг.1995г. (Далее ФЗ 154) вводится «поселенческий» принцип территориальной организации местного самоуправления. Конституция РФ определяет, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (п.1. ст.132).

ФЗ №154 определил местное самоуправление как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Давая оценку этому положению, Конституционный Суд РФ признал, что федеральное законодательство не делает жесткой привязки территориальной организации местного самоуправления с административно – территориальным устройством субъекта РФ. Перечень территорий муниципальных образований является открытым.

Использование исключительно поселенческого принципа, когда муниципальное образование создается в естественных границах не совсем эффективно: не учитываются демографические показатели, экономическое развитие и т.п. Так, по данным ЦИК РФ самыми распространенными стали муниципальные образования с численностью избирателей (не жителей) от 500 до 1 тысячи человек, а доля городов с численностью свыше 1млн. человек составила всего 0,02%.

Конституция не давала однозначного ответа на вопрос «Где начинается уровень местного самоуправления и где заканчивается уровень государственной власти?».

В результате чего допускалось создание местных органов государственной власти в границах части территорий субъекта РФ (районов). Таким образом, в субъектах РФ сложилась разнообразная практика, разные модели местного самоуправления. На данном этапе наиболее распространена одноуровневая система местного самоуправления – естественные городские и сельские поселения. Однако допускалось и предоставление прав местного самоуправления сельским районам – волостям (в республике Карелия). В ряде субъектов была распространена следующая модель – два уровня местного управления – местное государственное (на уровне сельских районов и городов областного значения) и местное самоуправление (на уровне городских и сельских поселений), например, в Новосибирской обл., Ставропольском крае, Республиках Алтай, Удмуртия.

ФЗ № 154 вслед за Гражданским Кодексом РФ (часть первая) ввел в оборот понятие «муниципальное образование».

По сути ФЗ № 154 закрепил за М.О. те же административным территориальные единицы, оставил перечень открытым и не связал жестко с существующим административным территориальным делением.

Новый этап развития территориальной основы местного самоуправления – 2003 год.

ФЗ №131 от 6 октября 2003г. установил единообразную для всех субъектов РФ территориальную организацию местного самоуправления.

ФЗ №131 ввел многоуровневую структуру муниципального управления – поселение – муниципальный район (городской округ). Поселения являются естественными муниципальными образования, а муниципальный район и городской округ – искусственно созданы сверху для более эффективного управления, решения всего комплекса вопросов местного значения на соответствующей территорией.

Перечень муниципальных образований закрытый, в отличии от своего предшественника ФЗ № 154.

ФЗ № 131 вступал в законную силу постепенно. До 1.01.2009 года был обозначен ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД.

В соответствии с ФЗ №131 до 1 января 2005г. органы государственной власти субъектов РФ обязаны установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. Если границы не будут установлены до 1 января 2005г., границы муниципальных образований утверждаются до 31 марта 2005г. федеральным органом исполнительной власти, уполномоченном правительством РФ. Границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями Градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2007г.

При определении территориальной организации местного самоуправления необходимо учитывать ряд наиболее важных правовых позиций Конституционного Суда РФ:

• «Любое изменение территориальных основ м.с. не может приводить к отказу от него» Постановление КС РФ №15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (основного закона) Курской области.//СЗ РФ 2000 №50. Ст.4943.

• «Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решить весь комплекс вопросов местного значения…» Постановление КС РФ от 24 января 1997г. №1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17 апр. 1996г. «О системе органов государственной власти Удмуртской республики» //СЗ РФ 1997 №5. Ст. 708.

2.Муниципальное образование. Факторы, определяющие признаки муниципального образования. Виды муниципальных образований.

Основные признаки муниципального образования

• население,

• территория,

• наличие муниципальной собственности,

• наличие местного бюджета

• выборный орган местного самоуправления.

Факторы, определяющие основные признаки муниципального образования:

- объем компетенции, которое местное сообщество берется осуществлять;

- уровень потребностей местного сообщества;

- целостность территории, на которой формируется местное сообщество;

- преобладающий тип экономической деятельности местного сообщества;

- условия для устойчивого развития муниципальных образований;

- наличие инфраструктуры или реальных возможностей для ее развития, в том числе для обеспечения коммуникаций и связи между членами местного сообщества.

Объем компетенции охватывает практически все сферы жизнедеятельности населения муниципального образования. Компетенция местного самоуправления может быть увеличена за счет передачи муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий. Это означает отсутствие какой-либо строгой границы, фиксирующей предельный объем компетенции местного самоуправления.

При определении реального объема компетенции работает принцип субсидиарности, согласно которому местное самоуправление берет на себя те полномочия, которые может реализовать эффективнее, чем органы государственной власти. Другими словами, на практике объем компетенции муниципального образования зависит от финансово-экономической базы этого образования и наличия соответствующей инфраструктуры. При прочих равных условиях можно сказать, что объем компетенции возрастает по мере развития муниципального образования.

Исходя из критерия компетенции, однозначное решение проблемы оптимальной территориальной основы муниципального образования может быть получено только по одной конкретной функции или предмету ведения. Иначе говоря, если для обеспечения одного направления жизнедеятельности территория муниципального образования будет оптимальна, не обязательно, что она окажется таковой для другого.

Уровень потребностей населения муниципального образования относится к числу факторов, косвенно влияющих на размеры территории. разница между уровнем (качеством) потребностей и уровнем предоставляемых населению социальных услуг, включая создание необходимых для жизнедеятельности и духовного роста граждан местного сообщества условий, определяет силу и направление миграционных потоков и тем самым способствует развитию или деградации поселений.

Целостность и компактность территории муниципального образования. Наличие географических преград (рек, водоразделов и иных препятствий) создает дополнительные проблемы для местного хозяйства и затрудняет связи между жителями, что мешает эффективному осуществлению местного самоуправления. Не способствует развитию местного самоуправления и малонаселенная территория слабой транспортной инфраструктурой и иными средствами связи.

Тип экономической деятельности местного сообщества. Преобладание промышленного производства, обеспечивающего достаточный уровень финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, делает возможным самоуправление в границах поселения. Там где преобладает сельское хозяйство, требующее большего пространства, чем промышленное производство, территория муниципальных образований должно быть обширнее.

В зарубежных странах типу экономической деятельности населения самоуправляемых территорий не придается такого значения, как в России. Причина заключается в том, что в нашей стране органам местного самоуправления предоставляются весьма обширные права в области хозяйствования. По мнению ряда российских ученых, в сфере социальных услуг муниципальные предприятия, основанные на широком использовании муниципальной собственности, в целом могут быть более эффективными, чем коммерческие организации, работающие по законам рынка. Эффективность муниципальной экономики подтверждена прошлым отечественным опытом.

Виды муниципальных образований в РФ

К 2003 году (до проведения муниципальной реформы) в России насчитывалось 12 215 муниципальных образований. Из них городов - 625, поселков - 516, городских районов и округов- 135, сельских районов - 1 404, сельских округов - 9 314, сельских населенных пунктов - 203.

По данным Министерства регионального развития РФ по состоянию на 2005 год 24 372 муниципальных образования. Из них: 1803 муниципальных районов, 535 – городских округа, 2072 – городских поселения, 19 726 – сельских поселения. Внутригородских территорий городов федерального значения 236 (в Москве – 125, в С-П -111).

Таким образом, произошло увеличение в 2 раза количества муниципальных образований.

Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения

сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; поселение - городское или сельское поселение;

муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

ФЗ №131 сформулировал общие требования к формированию территорий поселений:

• в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а так же сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

• в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый;

• сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек входит в состав городского и сельского поселения;

• размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения;

• границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения;

• границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта;

• территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;

• границы поселения не могут пересекать границ района

Актуальной является проблема выработки критериев формирования разных типов муниципальных образований.

ФЗ №131 сформулировал общие требования к формированию территорий муниципальных районов.

• Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, входят в состав муниципальных районов;

• Границы муниципального района устанавливаются исходя из транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района (может не применяться в труднодоступных и малонаселенных местностях);

• Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а так же для осуществления отдельных государственных полномочий. Следовательно на территории муниципального района необходимо иметь объекты, находящиеся как в муниципальной, так и в государственной собственности, необходимые для обеспечения решения вопросов межпоселенческого характера ( электро - и газо - снабжение, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды и т.д.), а так же отдельных государственных полномочий.

• Границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

ФЗ №131 сформулировал общие требования к формированию территорий городских округов:

• Городские поселения, имеющие на настоящее время статус городов (поселков) регионального (республиканского, областного значения) автоматически становятся городскими округами, если не будут лишены своего статуса.

• В границах городского округа как городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а так же сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

• Наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных гос. полномочий.

Если для поселений (городских и сельских) критерии единые – требования к населению и территории, то для муниципальных районов и городских округов они неопределенные – создание условий для решения вопросов местного значения соответствующего уровня, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры. Следует обратить внимание на то, что органы государственной власти субъекта Федерации в каждом конкретном случае самостоятельно определяют уровень экономического, социально-культурного и иного развития городского поселения для приобретения им статуса муниципального образования в виде городского округа.

Новый ФЗ № 131 не предусматривает возможность объединения городского округа и муниципального района, преобразования городского округа в муниципальный район (или наоборот).

В Новосибирской области действует закон от 2 июня 2004г. №200-ОЗ «О статусе и границе муниципальных образований в НСО»

Установление и изменение границ муниципальных образований, как и прежде, относится к компетенции субъектов РФ, но теперь должно будет осуществляться в соответствии с требованиями, предусмотренными ФЗ №131. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 настоящего Федерального закона.

Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.

Согласно Земельному кодексу РФ землями поселений признаются земельные участки, предназначенные для застройки и развития поселений; земли общего пользования отводятся под улицы, дороги, площади и т.д.(они не подлежат приватизации); в рекреационных зонах располагаются леса, парки, скверы; земли для развития поселений используются в качестве резервных территорий, предназначенных для перспективной застройки.

В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

Территориальные зоны

Порядок использования земель муниципальных образований определяется в соответствии с зонированием их территорий, то есть делением на зоны – жилые, общественно-деловые, производственные, инженерные, транспортные, рекреационные, сельскохозяйственного назначения, военные объекты (ст.85 Земельного кодекса РФ).

Документы зонирования утверждаются и изменяются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Для каждой территориальной зоны муниципальные органы устанавливают градостроительный регламент. Им определяется правовой режим использования земельных участков, а равно всего того, что находится над и под поверхностью земли. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами.

В муниципальном законодательстве, Градостроительном кодексе РФ применяется понятие «межселенная территория». Оно обозначает территорию, находящуюся вне границ поселений (по версии градостроительного кодекса – за пределами поселений).

Межселенная территория – это территория с низкой плотностью населения, находящаяся вне границ поселений, входящая в состав муниципального района (ст.11).

Они могут служить для дальнейшего развития поселения, для создания нового муниципального образования.

Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями на этих территориях, в том числе и по установлению местных налогов и сборов.

ФЗ № 131 выделяет территории с высокой и низкой плотностью населения.

Правительство РФ своим распоряжением N 707-р от 25 мая 2004 г. утвердило:

- перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения;

- перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения.

Согласно этому распоряжению субъекты РФ, относящиеся к территориям с низкой и высокой плотностью населения, сгруппированы по федеральным округам.

Например, в Приволжском федеральном округе к территориям с низкой плотностью населения отнесены: Республика Марий Эл (Килемарский и Юринский районы), Пермская область (Горнозаводский и Красновишерский районы).

В том же Приволжском федеральном округе к территориям с высокой плотностью причислены: в Республике Башкортостан 48 районов, в Республике Марий Эл 12 районов, Республика Мордовия, Республика Татарстан, в Удмуртской Республике 22 района, Чувашская Республика, в Кировской области 7 районов, в Нижегородской области 33 района, Пензенская, Самарская области полностью, в Саратовской области 16 районов и полностью Ульяновская область.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе:

населения,

органов местного самоуправления,

органов государственной власти субъекта Российской Федерации,

федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Вопрос к аудитории: термин «границы муниципального образования» являются составной частью муниципального законодательства. В законодательных актах об административно-территориальном устройстве встречаются и другие понятия: «черта поселения». Что между ними общего? В чем различия?

Ответ: между ними много общего.

Во-первых, они обозначают внешние границы, очерчивая населенный пункт, муниципальное образование, административно-территориальную единицу.

Во- вторых, данные границы устанавливаются законами субъектов РФ. Исключение составляет черта городов федерального значения, которая утверждается и изменяется ФЗ по согласованному представлению законодательных органов Москвы и Московской обл., Санкт-Петербурга, Ленинградской обл. соответственно. Утверждение и изменение черты поселений, входящих в состав закрытых административно-территориальных образований, осуществляется Правительством РФ (п.4,5 ст. 84 Земельного кодекса РФ).

В-третьих, возможно совпадение (например, г. Екатеринбург). В-четвертых, установление, изменение, упразднение границ муниципальных образований не влечет изменений административных границ и черт поселений.

Производство об изменении границ муниципального образования.

1. Выдвижение инициативы;

2. Выявление мнения населения.

Следует различать, влечет ли изменение границ муниципального образования отнесение территорий отдельных входящих в него поселений к территориям других муниципальных образований или нет. Если такое изменение влечет … , то необходимо согласие населения данных населенных пунктов, выраженное путем голосования или на сходах граждан с учетом мнения представительного органа.

Если не влечет…, то осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом местного самоуправления.

3. Проведение голосования в необходимых случаях.

Ст.24 ФЗ №131 подробно регулирует эту процедуру. Голосование считается состоявшимся если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или его части, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования считается полученным, если за указанные изменения проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

4. Принятие закона субъекта РФ об изменении границ муниципального образования.

5. Внесение изменений в устав, реестр муниципальных образований.

Порядок формирования и ведения Федерального реестра муниципальных образований регламентируется Положением «о Федеральном реестре муниципальных образований в РФ» от 19 января 1998г. В новосибирской области регистрация населенных пунктов возложена на администрацию области.

Преобразование муниципальных образований.

В соответствии со ст. 13 ФЗ «Об общих …» преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Новый ФЗ по-прежнему избегает норм – определений, предоставляя субъектам право самостоятельно их формулировать. Так, закон Свердловской обл. под образованием понимает процесс создания нового муниципального образования, не сопряженное с преобразованием или упразднением других самоуправляющихся единиц. Преобразование – процесс существенного изменения статуса муниципального образования (объединение, разделение, выделение, слияние, присоединение). Упразднение – прекращение муниципального образования без передачи его территории, прав и обязанностей другим муниципальным образованиям в порядке правопреемства. Закон же Краснодарского края понимает под упразднением прекращение деятельности муниципального образования в результате слияния, присоединения и разделения муниципальных территорий.

Процедура преобразования муниципальных образований.

1. Выдвижение инициативы о преобразовании муниципального образования.

2. Выявление мнения населения.

• Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан.

• Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

• Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан.

• Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

• Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

3. Проведение голосования.

Ст.24 ФЗ №131 подробно регулирует эту процедуру. Голосование считается состоявшимся если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или его части, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования считается полученным, если за указанные изменения проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

4. Принятие закона субъекта о преобразовании муниципального образования.

5. Внесение изменений в устав муниципального образования.

6. Внесение изменений в реестр муниципальных образований.

Лекция 3.3. Организационные основы местного самоуправления

Учебные вопросы:

1. Понятие организационных основ местного самоуправления.

2. Система органов местного самоуправления

1.

В теории муниципального права, как правило, выделяют понятие «основы местного самоуправления» - совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические основы деятельности населения муниципального образования по решению вопросов местного значения.

В. И. Фадеев определил основы местного самоуправления как совокупность определенных предпосылок и условий, лишь при наличии которых возможно реальное и эффективное местное самоуправление. При этом он выделяет правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические основы. Каждую из основ ученый характеризует как институт муниципального права и совокупность муниципально - правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в соответствующей сфере местного самоуправления.

Организационные основы местного самоуправления – это совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.

Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.

2.

Органы местного самоуправления играют ведущую роль в организации и осуществлении деятельности муниципальных образований. Органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в системе управления обществом и государством. Это место определяется тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему более пригодной к обеспечению интересов населения на местах. Мировая практика предлагает большое разнообразие организационно-правовых форм местного самоуправления, которые можно использовать.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ( с последующими изменениями и дополнениями) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» характеризует органы местного самоуправления следующими признаками:

1. наделены полномочиями по решению вопросов местного значения;

2. не входят в систему органов государственной власти;

3. формируются населением или его представителями;

4. обладают правом издания локальных правовых актов.

Органы местного самоуправления можно классифицировать по нескольким видам в зависимости от положенного в основу критерия.

В зависимости от способа формирования: Выборные – образуемые в результате муниципальных выборов и на основе всеобщего равного, прямого избирательного права при тайном голосовании (представительный орган, глава муниципального образования); Иные органы – образуемы по средством назначения представительным органом местного самоуправления (глава местной администрации) или избрания (контрольный орган муниципального образования).

В некоторых субъектах РФ начинает складываться интересная судебная практика. Например, гражданин М. обратился в суд с заявлением об оспаривании бездействия орган местного самоуправления, выразившегося в неформировании Счетной палаты муниципального образования города Ноябрьска (Ямало-Ненецкий автономный округ), предусмотренной уставом года, что нарушает его право на осуществление местного самоуправления, гарантированного Конституцией РФ (Дело 2007 года). В решении суда указано, что суд признает незаконными бездействия администрации города, выражающиеся в уклонении по предоставлению бюджетных средств для финансирования Счетной палаты города.

Структурные же подразделения органов местного самоуправления не являются органами местного самоуправления. Они действуют как часть органа местного самоуправления (чаще всего местной администрации).

В зависимости от способа функционирования и принятия решений:

Коллегиальные органы (представительные, администрация, контрольные) осуществляют деятельность в коллегиальном порядке. Способ принятия решении обусловлен как природой органа, так и характером принимаемого решения. Самый очевидный пример - представитель­ный орган местного самоуправления. Его основное назначение - представление интересов населения. Коллективный интерес выражается здесь посредством решений выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает в коллегиальном порядке.

Единоличные органы местного самоуправления представлены главой муниципального образования и местной администрацией (вопрос о наделении главы муниципального образования статусом органа местного самоуправления рассматривался Конституционным Судом РФ, и суд признал это возможным). Глава муниципального образования одновременно является и должностным лицом и органом местного самоуправления.

Принцип единоначалия в деятельности главы администрации предполагает, что он может непосредственно руководить органами и структурными подразделениями местной администрации либо назначает руководителей данных подразделений; издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации; (п. 6 ст. 43); определяет структуру местной администрации (хотя она и утверждается представительным органом, см. ч. 8 настоящей статьи). Вместе с тем глава администрации несет персональную ответственность за деятельность данного органа. Контракт, предусматривающий исполнение обязанностей главы местной администрации, подлежит утверждению представительным органом муниципального образования. Такой контракт имеет все черты трудового договора и предусматривает особенности, обусловленные статусом главы администрации муниципального образования. Комментируемый закон предусматривает, что законами субъектов РФ будут устанавливаться обязательные положения контракта для глав муниципальных районов и городских округов, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

В отечественной правовой науке (уголовного права, административного права и др.) нет единства относительно понятие «должностное лицо». Такая многозначность в понимании должностного лица создает проблемы в правоприменении.

Термины «должностное лицо» и «выборное должностное лицо» не тождественны.

Отличие должностного лица и выборного должностного лица в том, что должностное лицо выполняет отдельные функции в органах местного самоуправления, а выборное должностное лицо наделяется законом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, то есть обладает собственной компетенцией, которая уставом муниципального образования может быть уточнена и расширена.

В зависимости от степени необходимости существования:

ФЗ № 131 исходит из обязательности разделения власти на представительную и исполнительную и на местном уровне. В силу этого устанавливается, что в структуре органов местного самоуправления обязательно наличие представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации. Исключения из этого правила установлены ч. 3 ст. 35 и ч. 3 ст. 36.

Обязательные. Согласно закону 2003г. к обязательным органам местного самоуправления относят: представительный орган, местная администрация, глава муниципального образования (в отличии от закона 1995г, который называл в качестве обязательного органа только представительный орган местного самоуправления).

Факультативные. В ряд таких органов попадают: глава местной администрации, контрольный орган местного самоуправления.

По данным Министерства регионального развития РФ на 1 марта 2009 года, контрольный орган создан в 8052 муниципальных образованиях, что составляет всего 33,5 % от их общего числа. Только в 4 м.о. он сформирован на муниципальных выборах.

В зависимости от характера компетенции:

Органы общей компетенции. Под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправ­ления (или их большую часть). К ним относятся представительные органы местного самоуправления, исполнительные органы, местные администрации так как в их ведении находятся все вопросы местного значения.

Органы специальной компетенции. Под органами специального назначения — «отраслевые» органы, то есть занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной из его сфер (возможно несколькими). К ним относят контрольные органы, избирательные комиссии муниципальных образований.

Классификация взаимоотношений между органами местного самоуправления по следующим основаниям:

1. По способу образования органов.

Глава местного самоуправления избирается всем населением; избира­ется представительным органом местного самоуправления из числа депутатов; назначается представительным органом местного само­управления по результатам конкурса. Если представительный орган муниципального района формируется из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав данного района (в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 комментируемого закона), глава муниципального района избирается из состава сформированного представительного органа и является его председателем.

Представительный орган муниципального образования: избирается на основе мажоритарной системы; избирается на основе пропорциональной системы, в том числе по единому много мандатному округу; избирается на основе смешанной системы (имеются особенности формирования представительного органа муниципального образования в муниципальном районе). 2 способа формирования представительного органа муниципального района:

1) он может состоять из глав поселений, входящих в его состав, и депутатов представительных органов таких поселений;

2) он может избираться на муниципальных выборах. Представляется, что число депутатов, избираемых во втором случае от каждого поселения, должно устанавливаться пропорционально численности жителей данного поселения, в то же время не превышая 2/5 от общего числа депутатов. Другие особенности формирования представительного органа муниципального района изложены в ч. 5 ст. 35.

Исполнительный орган формируется главой местного самоуправления самостоятельно: формируется главой местного самоуправления с согласия представительного органа местного самоуправления; в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия пред­ставительного органа, в остальной части - главой местного само­управления самостоятельно.

2. По месту главы местного самоуправления в структуре органов мест­ного самоуправления:

Глава местного самоуправления возглавляет местную администрацию;

Глава местного самоуправления возглавляет представительный орган местного самоуправления;

Глава местного самоуправления возглавляет и представительный и исполнительный орган(по новому ФЗ не допустимо). В поселениях с численностью менее 1000 человек допускается совмещение полномочий главы представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации, если это предусмотрено уставом данного муниципального образования. Очевидно, что в небольшом поселении нецелесообразно содержать крупный аппарат органов местного самоуправления хотя бы из экономии средств местного бюджета. Однако в таких поселениях гораздо проще реализовать процедуру отзыва главы муниципального образования, так как население, как правило, хорошо проинформировано о том, каким образом решаются вопросы местного значения. Глава муниципального образования в таких поселениях реально отвечает за все вопросы, решаемые на местном уровне, поэтому отсутствует также необходимость наделять правами юридического лица представительные органы.

3. По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и представительным органом.

Участие главы местного самоуправления в работе представительного органа муниципального образования: глава местного самоуправления ор­ганизует работу представительного органа местного самоуправления без права решающего голоса; глава местного самоуправления участ­вует в работе представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса (возможно не по всему кругу вопросов, отнесенному к компетенции представительного органа).

Право отлагательного вето: глава местного самоуправления имеет право отлагательного вето на решения представительного органа ме­стного самоуправления (подтверждается новым законом 2003г.),

Глава местного самоуправления не имеет права отлагательного вета на решения представительного органа ме­стного самоуправления (ранее вводилось по усмотрению населения).

3. По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и исполнительным органом:

Глава местного самоуправления лично руководит деятельность исполнительного органа; Глава местного самоуправления осуществляет общее руководство, а оперативное управление осуществляет назначенный (нанятый на контрактной основе) руководитель (управляющий) администрации;

Глава местного самоуправления не участвует в деятельности исполнительного органа, а местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем (управляющим) администрации.

Новый закон подходит к вопросу о наименованиях органов местного самоуправления: если в соответствии с действующим законодательством о местном самоуправлении они (наименования) определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ, то в соответствии с комментируемым законом наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ. Вероятно, данное изменение связано с желанием избежать возможной путаницы при определении наименований важнейших органов местного самоуправления хотя бы в пределах субъектов РФ. Наименования иных органов местного самоуправления устанавливаются на местном уровне с учетом местных традиций.

Система органов местного самоуправления – это взаимосвязанное единство органов местного самоуправления, которое исходя из разграничения функций и полномочий по осуществлению местного самоуправления обеспечивает баланс и взаимодействие между этими органами, совместное решение ими вопросов местного значения в интересах местного населения.

Главное из свойств органов местного самоуправления – наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения. Все элементы системы (органы) находятся во взаимосвязи.

Структура органов местного самоуправления – конкретный перечень органов местного самоуправления в системе данных органов, а также их внутреннее устройство.

Под структурой местной администрации в данном случае понимается ее внутреннее подразделение на отраслевые, функциональные или территориальные органы, которые могут носить различные наименования - отделы, комиссии, комитеты, управления и т.п. Также в структуре администрации обязательно отражаются порядок назначения и полномочия руководителей таких подразделений. Понятно, что развитая структура администрации имеется в крупных муниципальных образованиях, где существует необходимая финансовая база для решения вопросов местного значения. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства, например здравоохранением, образованием и т.д. Под функциональными подразделениями подразумевают подразделения, отвечающие за определенные направления муниципальной деятельности, например за управление финансовыми средствами, муниципальной собственностью, решение экологических проблем. В то же время деление подразделений на отраслевые и функциональные достаточно условно, в отдельных сферах управления также осуществляются такие функции, как планирование, учет ресурсов и т.п. Территориальные органы создаются для более эффективного решения вопросов местного значения в городах, имеющих районное деление, или в поселениях, входящих в состав муниципального образования, и могут в свою очередь иметь отраслевые и функциональные отделы.

Структура органов местного самоуправления должна быть симметрична вопросам местного значения для данного муниципального образования. Соответствовать количественно и качественно.

Ст. 34 ФЗ № 131 устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования. Комментируемый закон определяет две возможности определения структуры органов местного самоуправления: 1) населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан; 2) представительным органом муниципального образования.

Именно здесь предел регулирующего вмешательства государства в определении е структуры органов местного самоуправления. Излишне вмешательство государства было бы уроном самостоятельности органов местного самоуправления. В любом случае установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться и любые изменения в структуре органов местного самоуправления.

Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводятся при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом численностью не менее 3% от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом. Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляются органами государственной власти субъекта РФ. При этом избирательная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан.

Определенные сложности вызывает вариант, при котором от граждан вновь образуемого муниципального образования не поступило инициативы о проведении референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления и, соответственно, такой референдум или сход граждан не проводился. В таком случае комментируемый закон предусматривает, что "структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания". Однако возникает закономерный вопрос: кем должна определяться структура этого представительного органа, в частности численность депутатов, ведь сам представительный орган еще только предстоит избрать? Необходимо отметить, что схожие проблемы возникали и после принятия закона о местном самоуправлении 1995 г. Решение их осуществлялось по разным вариантам. Например, в Саратовской области в областном законе о местном самоуправлении устанавливалось, что выборы депутатов местного самоуправления первого созыва назначаются Саратовской областной думой. При этом количество депутатов представительного органа первого созыва определялось данным законом в зависимости от числа жителей муниципального образования. Представляется, что такой подход возможен и по отношению к вновь образуемым муниципальным образованиям.

Вывод: структура органов местного самоуправления должна быть оптимизирована таким образом, чтобы она способствовала достижению целей и задач муниципального образования (получения результатов деятельности) с наименьшими затратами ресурсов.

Лекция 3.4. Экономические основы местного самоуправления

Учебные вопросы:

1. Понятие экономической основы местного самоуправления. Значение.

2. Муниципальная собственность. Состав.

3. Местный бюджет

1.

Экономические основы местного самоуправления – это совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов.

Они обеспечивают хозяйственную самостоятельность местного самоуправления. Именно наличие прочных экономических основ местного самоуправления, являющихся одновременно и средством улучшения качества жизни населения муниципальных образований, и источником повышения эффективности самой муниципальной экономики, делает местное самоуправление по-настоящему действенным инструментом разрешения муниципальных проблем.

Увеличение доходной базы местных бюджетов, рост отчислений от федеральных и региональных налогов, обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных образований стали основными задачами реформы местного самоуправления.

Для выполнения своих задач муниципальные образования должны обладать необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, иметь право самостоятельного управления и распоряжения ими. Согласно Федеральному закону 2003г.: «Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований».

Таким образом, к объектам местного самоуправления можно отнести:

Имущество и финансовые ресурсы муниципального образования

Во всем мире финансовая автономия является существенной составной частью местного самоуправления. В статье 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении записано, что органы местного самоуправления имеют право «на обладание средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций», при этом финансовые средства «должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиями». Требования соразмерности объема материальных и финансовых средств объему полномочий является ключевым условием эффективного осуществления органами местного самоуправления своих функций.

Государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий, предпосылок для развития местного самоуправления

При формировании экономических основ используют следующие принципы:

1. Принцип достаточности ресурсов, т.е. при разграничении полномочий ресурсы, передаваемые муниципальным органам, должны быть соразмерны тем задачам, которые выполняют эти органы.

2. Принцип использования ресурсов, подведомственной органу власти территории. При распределении ресурсов необходимо использовать те их них, которые имеются на территории, подведомственной органу власти, за которым они закреплены.

3. Принцип разнообразия финансово-экономических ресурсов муниципального образования.

4. Принцип инфраструктурной целостности, который требует комплексного подхода к вопросу наделения органов власти ресурсами, исходя из их предметов ведения.

2.

В 1991г. было принято постановление Верховного Совета РСФСР «О разграничении собственности в РСФСР на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27.12.91г. №3020 в ред. от 10.09.93г. В Приложении №3 этого постановления содержался перечень объектов, относящихся к мун. собственности.

1. жилищный и нежилой фонд;

2. жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия;

3. объекты инженерной инфраструктуры городов, городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), а также предприятия, осуществляющие экс­плуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объ­ектов;

4. предприятия розничной торговли, общественного пита­ния и бытового обслуживания населения;

5. оптово-складские мощности, предприятия и подразделе­ния производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятии;

6. учреждения объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спец­школ для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.

7. предприятия и объекты общественного питания, учреж­дения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта;

Состав муниципальной собственности все время ее существования постоянно корректировался, вносились изменения в законодательство.

ФЗ № 131 воспроизводит попытку классификации объектов муниципальной собственности.

В зависимости от назначения объекты муниципальной собственности подразделяются:

• предназначенные для решения вопросов местного значения;

• выполнения отдельных государственных полномочий;

• обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должн. лиц.

В зависимости от принадлежности объектов собственности к различным самоуправляющимся территориям подразделяют:

• собственность городских и сельских поселений;

• собственность муниципальных районов;

• собственность городских округов.

Муниципальное имущество в зависимости от его назначения может быть разделено на 2 группы: имущество, при помощи которого осуществляется хозяйственная деятельность, и имущество, обеспечивающее выполнение управленческих и иных нехозяйственных функций местного самоуправления. Имущество, обеспечивающее производство продукции и оказание муниципальных услуг, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения (это право подлежит отмене) или оперативного управления. Другая часть имущества, т.е. средства местного бюджета и муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет казну муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с законом они вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать, совершать с ними иные сделки.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно, при этом доходы от приватизации муниципального имущества поступают в полном объеме в местный бюджет.

Ораны местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы. Муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной или иными формами собственности.

Природные ресурсы и, в первую очередь земля, являются важнейшей предпосылкой комплексного развития территории. Платежи за землю являются одним из основных источников доходов местных бюджетов. Земля имеет двойственную природу. С одной стороны, это природный ресурс и физическая подоснова городской (сельской) планировки. С другой стороны, это стоимость.

В России отношение к земле, как к стоимости, только формируется, а доля доходов от использования земли (земельный налог и арендная плата) не превышает 4-5 % доходов местных бюджетов. Федеральный закон 2003г. относит к вопросам местного значения поселений и городских округов в сфере землепользования планирование застройки территории, территориальное зонирование земель, установление правил землепользования и застройки территории, изъятие земельных участков в соответствующих границах для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использование земель. На муниципальные районы аналогичные функции возложены в отношении земель межселенных территорий. Кроме того, на городские округа и муниципальные районы возложены функции ведения кадастра землеустроительной и градостроительной документации. Однако распоряжение земельными участками осуществляется органами местного самоуправления только в отношении участков, находящихся в муниципальной собственности.

Формирование муниципальной собственности на землю к настоящему времени еще не завершено. Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», принятый в 2001г., относит к муниципальной собственности:

• Земли особо охраняемых природных территорий местного значения, земли водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности

• Земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов и иные земли, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности

• Земельные участки, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в частной собственности, не приобретенные собственником имущества в установленном порядке

• Земельные участки, которые были предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления

• Земельные участки, под поверхностью которых находятся участки недр местного значения.

Земли населенных пунктов классифицируются (зонируются) по трем признакам: функциональному, правовому и ценовому.

В постоянное бессрочно пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Наиболее распространенной формой землепользования является аренда. Для муниципальных земель орган местного самоуправления выполняет функции арендодателя. Арендатором может быть любое физическое и юридическое лицо.

Право пожизненного наследуемого владения Земельным кодексом РФ не предусматривается. Граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении, имеют право бесплатно приобрести их в собственность.

Использование земли в России является платным и регулируется Федеральным законом «О плате за землю». Формами платы за использование земли являются: земельный налог и арендная плата.

Для целей налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земли. Порядок ее определения утверждается Правительством РФ. Рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с федеральным законом об оценочной деятельности. Кадастровая стоимость земельного участка может устанавливаться в процентах от рыночной.

В соответствии с Федеральном законом 2003г. из прочих природных ресурсов в муниципальной собственности могут находиться обособленные водные объекты и леса, расположенные в границах населенных пунктах. Органы местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования. Какой-либо системы оплаты за пользование водой из закрытых водоемов, находящихся в муниципальной собственности, законом не установлено.

В соответствии с Федеральным законом «О недрах» порядок предоставления недр в пользование для создания объектов местного значения устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ.

К таким объектам относятся:

• Линии коммуникаций для водоснабжения, канализации, энергоснабжения, связи и другие объекты, предназначенные для жизнеобеспечения населенных пунктов и предприятий местного значения,

• Транспортные сооружения местного значения – путепроводы, подземные переходы и т.д.

• Подземные сооружения глубиной до 5м – погреба, подвалы и другие виды хранилищ, используемые гражданами для своих нужд (хранение продуктов питания, личного имущества, продукции сельского хозяйства и т.д.), но не предназначенные для использования в производственных и технологических целях.

В соответствии с Федеральным законом 2003г. органы местного самоуправления в праве создавать муниципальные предприятия и учреждения для осуществления хозяйственной деятельности. Муниципальные предприятия создаются, как правило, в производственной сфере (водоснабжение, городской транспорт и др.), где возможно (но не обязательно) получение прибыли, а муниципальные учреждения – в сферах, требующих бюджетного финансирования (образование, здравоохранение, культура и т.п.).

Органы местного самоуправления:

• Определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений

• Осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги)

• Утверждают их уставом

• Назначают и увольняют руководителей

• Заслушивают отчеты об их деятельности

Отношения между органами местного самоуправления и руководителями муниципальных предприятий и учреждений строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством. Принимая решения о создании муниципального предприятия или учреждения, органы местного самоуправления должны сопоставлять эффективность данного решения с другими вариантами, например, с привлечением для производства соответствующей продукции или оказания услуг частного сектора.

Юридическое оформление местного хозяйства требует постоянного учета объектов муниципальной собственности, их регистрации и учета. Для достижения этих целей создается и ведется Реестр муниципальной собственности, утверждаемый представительным или иным выборным органом муниципального образования. На его основе создается единая система учета и управления объектами муниципальной собственности. Реестр, предназначен для учета объектов муниципальной собственности (зданий, сооружений, имущественных комплек­сов и финансовых вложений).

Ответственным за ведение Реестра, его полноту, правильность и сохранность информации является держатель Реестра. Как правило, это комитет по управлению имуществом, который своим приказом имеет право назначить ответственных за веде­ние отдельных его разделов. Ведение Реестра состоит в следующем: включение в него объекта, изменения объекта, исключение объекта.

Решение о включении объекта собственности в Реестр или его исключение оформляется приказом председателя комитета по управлению имуществом. Необходимая информация предос­тавляется структурными подразделениями мэрии, муниципаль­ными предприятиями и учреждениями, иными юридическими и физическими лицами, которым передано право владения и пользования муниципальным имуществом в соответствии с за­конодательством РФ, нормативно-правовыми актами субъекта РФ. Комитет по управлению имуществом имеет право получать информацию, необходимую для ведения Реестра, от всех регио­нальных статистических, налоговых и регистрирующих учреж­дений и ведомств.

На формирование муниципальной собственности существенное влияние оказал процесс приватизации. Собственно, приватизация - это переход из публичной собственности в частную.

Приватизация осуществляется согласно ФЗ № 178 от 21 декабря 2001 года «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Большое влияние на процесс приватизации объектов муниципальной собственности оказывают местные программы приватизации. В муниципальном образовании разрабатываются местные программы приватизации, которые принимаются соответствующими органами местного самоуправления.

Конкретный способ приватизации предприятия определяется рабочей комиссией по приватизации или комиссией по привати­зации соответствующего комитета по управлению имуществом.

Средства, поступающие от приватизации в местные бюджеты, направляются исключительно: на содержание объектов социально-культурного и коммуналь­но-бытового назначения, не вошедших в имущественный ком­плекс приватизируемых предприятий и переданных в ведение соответствующих органов местного самоуправления; на финансирование мероприятий по социальной защите насе­ления; на реализацию соответствующих инвестиционных программ.

Орган местного самоуправления (продавец объекта приватизации) обязан:

1. осуществлять контроль за полнотой и своевременностью поступления средств от покупателей объектов приватизации в соответствии с договорами купли- продажи, а также выполнением ими условий по отношению к объекту приватизации;

2. обеспечивать учет поступающих средств от приватизации по каждому объекту приватизации;

3. представлять налоговому органу по месту своего нахождения сведения, необходимые для контроля за поступлением в соответствующие бюджеты средств от приватизации.

Покупатели объектов приватизации несут ответственность за полноту и своевременность оплаты объектов приватизации в соответствии с действующим законодательством, а также за выполнение других условий по отношению к объекту приватизации, предусмотренных планом приватизации и договором купли-продажи указанного объекта

Процесс приватизации состоит из следующих этапов:

- подача заявки на проведение приватизации,

- регистрация заявки комитетом,

- принятие решения о приватизации (при этом решение может носить как положительный, так и отрицательный характер; в первом случае принимается решение о приватизации, во втором – решение об отказе в регистрации),

- создание постоянно действующих комиссий по приватизации (таких комиссий программа предусматривает две – комиссия по приватизации нежилых помещений, объектов незавершенного строительства и комиссия по приватизации муниципальных предприятий, муниципального имущества, оставшегося после ликвидации муниципальных предприятий, акций акционерных обществ),

- разработка комиссиями плана приватизации, в котором указываются способ, сроки и условия приватизации, начальная цена объекта и форма платежа,

- оценка приватизируемого имущества,

• подготовка и разработка договора купли – продажи приватизируемого объекта.

Способы приватизации муниципального имущества

1. преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

2. продажа муниципального имущества на аукционе;

3. продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

4. продажа муниципального имущества на конкурсе;

5. продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;

6. продажа муниципального имущества посредством публичного предложения;

7. продажа муниципального имущества без объявления цены;

8. внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

9. продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

В случае, если аукцион, специализированный аукцион или конкурс по продаже такого имущества был признан не состоявшимся в силу отсутствия заявок либо участия в нем одного покупателя, приватизация может быть осуществлена другим установленным законодательством способом.

3.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.

В соответствии с нормами Бюджетного Кодекса РФ местный бюджет (бюджет муниципального образования) – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Местный бюджет следует рассматривать в двух аспектах: как нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования и как основной финансовый документ (документ финансового планирования).

Местный бюджет – составная часть бюджетной системы РФ.

Важно подчеркнуть, что бюджетное законодательство РФ состоит из Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов на соответствующий год, законов субъектов РФ, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах.

На каких принципах основываются межбюджетные отношения органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ?

Во-первых, на принципе взаимной ответственности;

во-вторых, на принципе применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;

в-третьих, на принципе выравнивания доходов муниципальных образований;

в-четвертых, на принципе максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;

в-пятых, компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

в-шестых, на принципе повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов.

И, наконец, на принципе гласности межбюджетных отношений. К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся:

— нормативные отчисления от регулирующих доходов;

— дотации и субвенции местным бюджетам;

— средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

— средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Отмечая основные принципы бюджетной системы РФ, Бюджетный кодекс РФ обращает внимание на единство бюджетной системы Российской Федерации (единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушение бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведение бухгалтерского учета бюджетов разных уровней, в том числе и местных бюджетов).

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ предусматривает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов относительно местной власти означает право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; наличие собственных источников доходов бюджетов.

Структура местных бюджетов включает 2 части доходная и расходная части.

Доходная часть местного бюджета

Доходная часть местного бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном порядке в распоряжение органов местного самоуправления.

• собственные;

• отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов;

• бюджетные ссуды;

• межбюджетные средства (дотации, субвенции и субсидии);

• заемные средства.

Собственные доходы - налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, а также вводимые на своей территории представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и направляемые в местные бюджеты (являются источником финансирования дефицита бюджета).

Основное требование, предъявляемое к структуре местного бюджета, - его сбалансированность, т.е. соответствие доходов местного бюджета производимым из него расходов.

Расходная часть местного бюджета

В зависимости от экономического содержания расходы бюджета делятся на текущие и капитальные.

Текущие обеспечивают повседневное функционирование органов местного самоуправления и бюджетных учреждений, направлены так же на оказание поддержки другим бюджетам (муниципальных районов).

Капитальные расходы обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность.

К сожалению, между ними в настоящее время наблюдается определенная диспропорция, доля капитальных расходов составляет примерно 11,2%.

Виды расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов:

- расходы на содержание органов местного самоуправления;

- расходы на формирование и управление муниципальной собственностью ;

- расходы на организацию, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

- расходы на содержание муниципальных органов общественного порядка;

- расходы на организацию, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

- расходы на муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; расходы на благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

- расходы на организацию утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

- расходы на содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

- расходы на организацию транспортного обслуживания населения и учреждений, находящегося в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

- расходы на обеспечение противопожарной безопасности;

- расходы на охрану окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

- расходы на реализацию целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

- расходы на обслуживание и погашение муниципального долга; расходы на целевое датирование населения; расходы на содержание муниципальных архивов;

- расходы на проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

- расходы на финансирование и реализацию иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

- трансферты населению – это бюджетные средства, отпущенные для финансирования обязательных выплат населению (пенсий, стипендий, пособий, компенсаций) установленных федеральными и региональными законами, а так же актами органов местного самоуправления.

- бюджетные кредиты унитарным муниципальным предприятиям (процентные и беспроцентные).

Расходные статьи местного бюджета определены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» следующим образом: «Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов». Это означает, что органы местного самоуправления имеют право самостоятельно определять статьи расходов, которые могут включать любые направления финансирования промышленности, социальной инфраструктуры, системы транспорта и коммуникаций в муниципальном образовании и т. д.

После утверждения такие сметы включаются в статьи расходов бюджета, становясь составной частью бюджета муниципального образования. Смета расходов муниципального образования составляется выборным должностным лицом в соответствии с бюджетом муниципального образования и утверждается собранием жителей. Органы местного самоуправления муниципального образования осуществляют контроль за использованием отдельными населенными пунктами средств в соответствии с их сметами расходов.

Расходная часть минимального бюджета определяется: суммой затрат на текущие расходы, принятые в расчетах к бюджету прошлого года (в сопоставимых условиях) с учетом увеличения (снижения) этих расходов, вызванного: согласованным с органами государственной власти субъектов РФ изменением состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию; решениями органов государственной власти, включая решения по изменению финансовых норм и нормативов; изменением индекса цен и тарифов по прогнозным расчетам Правительства РФ; минимально необходимой суммой затрат на расходы развития данной территории.

Одним из главных требований при определении статей расходов местного бюджета является необходимость соблюдения минимальных государственных стандартов обеспечения основных жизненных потребностей населения в соответствии с п. 4 ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». При этом органам местного самоуправления рекомендовано при разработке соответствующих проектов бюджетов предусматривать повышение расходов на социальную сферу, а также ежегодно определять финансовые нормативы формирования указанных бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов

Минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы – соответственно в натуральном или денежном выражении единые или групповые удельные показатели минимально необходимой обеспеченности важнейшими жилищно – бытовыми, социально – культурными и другими услугами.

Лекция 3.5. Компетенционные основы местного самоуправления

Учебные вопросы:

1. Исторический очерк становления компетенции местного самоуправления в отечественном законодательстве

2. Понятие компетенции и состав.

3. Отдельные государственные полномочия.

1.

Конституция Российской Федерации устанавливает только самые общие рамки модели местного самоуправления. По сути, из нее следует последовательное организационное обособление государственной и муниципальной сфер, исключение возможности формирования совместных «государственно-муниципальных» органов и предметов ведения. Однако выбор конкретных характеристик муниципальной организации, позволяющих говорить о формировании той или иной модели, Конституция России оставила законодателю.

Важным шагом в поиске оптимальных форм местного самоуправления стал Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, являлся первым актом в истории Советской власти, которым в государственную систему вводилось местное самоуправление. С этого закона началось практическое реформирование системы власти в России.

21 июля 1991 г. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1551-1 был введен в действие Закон РСФСР от 6 июля 1 991 г. No 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». Данный закон впервые в истории современной России закрепил разграничение государственной власти и местного самоуправления, установил общие правила компетенции государственного и муниципального управления, соотношение сфер их деятельности.

Принятие Конституции 1993 г. потребовало приведения в соответствие с ней федерального законодательства. В связи с этим был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ), который действовал до 1 января 2009 г.

По определению ряда авторов, принятие специализированного Федерального закона о местном самоуправлении «дало новый импульс развитию регионального законодательства о местном самоуправлении. Во-первых, он определил сферу соответствующего нормотворчества субъектов Федерации, назвал те законы, которые им надлежало принять. Во-вторых, он оставил субъектам Федерации возможность в ряде вопросов развивать и дополнять федеральное регулирование». Таким образом, был заложен законодательный фундамент местного самоуправления, на котором выстраиваются другие уровни правового регулирования в данной сфере.

В развитие Закона 1995 г. были приняты федеральные законы, регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе федеральные законы: от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу); от 29 июля 1998 г. № 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»; от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (утратил силу); от 14 ноября 2002 г. N° 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»; от 21 декабря 2001 г. № 1 78-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Продолжал действовать Закон Российской Федерации от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».

Закрепив систему гарантий независимости местного самоуправления, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ в целом оказал положительное влияние на становление института местного самоуправления. Однако данный нормативный правовой акт не решил ряда актуальных проблем: создание территориальных и финансовых основ местного самоуправления, которые бы обеспечили его самостоятельность; неэффективность форм взаимодействия с органами государственной власти, отсутствие механизмов государственного контроля за местным самоуправлением и ряд других.

Практика применения Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ показала, что субъекты Федерации не воспользовались предоставленным им правом законодательной регламентации местного самоуправления (многие субъекты не приняли в срок законы по вопросам местного самоуправления), а если и воспользовались, то крайне неудачно: либо с нарушением федерального законодательства, либо вторгаясь в пределы ведения муниципальных образований.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ изменяется сложившееся муниципальное законодательство, соответствующая правоприменительная практика. С одной стороны, муниципальная реформа направлена на конкретизацию финансовой основы местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, уточнение правового статуса, прежде всего полномочий, видов муниципальных образований, развитие форм территориального общественного -самоуправления. С другой стороны, принятие нового закона характеризуется изменением модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, усилением государственных основ муниципальной власти.

В отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, который имел ряд дефектов, связанных с регламентацией организационно-правовых основ местного самоуправления (в том числе с проблемой формирования одних муниципальных образований внутри других), а также с вопросами, касающимися финансов и собственности муниципальных образований, новый закон существенно усиливает воздействие государственной власти на местное самоуправление. Анализ Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 показывает, что законодатель избрал путь концентрации правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне и, по сути, вышел за пределы установления «общих принципов», обосновывая это необходимостью обеспечения гарантий на федеральном уровне права населения на местное самоуправление.

Одним из существенных отличий нового федерального закона от прежнего является ограничение возможностей законодательного регулирования вопросов местного самоуправления субъектами Федерации.

Статьей 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ предусматривалось, что вопросы местного значения могут определяться и законами субъектов РФ. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. No 131-ФЗ перечень вопросов местного значения может быть изменен лишь федеральным законом о внесении изменений и дополнений в данный законодательный акт. В соответствии с частью 2 статей 14.1, 15.1, 16.1 субъекты РФ могут лишь изымать те или иные вопросы, не отнесенные к числу вопросов местного значения, из числа вопросов, которые могут осуществляться органами местного самоуправления в добровольном порядке. Но не могут устанавливаться для них дополнительные права или обязанности по осуществлению каких-либо полномочий.

Федеральный закон от28 августа 1995 г. № 154-ФЗ на основании положений о необходимости детализации федерального законодательства предопределил объем и направления регионального законодательства в сфере местного самоуправления. В нем устанавливалось общее право органов государственной власти принимать законы о местном самоуправлении (ст. 5), которые должны соответствовать Конституции РФ и данному федеральному закону. Таким образом, субъекты Федерации могли развивать и конкретизировать нормы федерального закона, не вступая с ним в противоречие. Кроме того, Федеральный закон прямо определял необходимость издания законов субъектов Федерации по широкому кругу вопросов, в том числе по вопросам организации местного самоуправления.

Новый федеральный закон содержит немало отсылок к законам субъектов Федерации по вопросам организации местного самоуправления, бюджетно- финансовым вопросам. Законами субъектов Федерации в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются требования по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ч. 3 ст. 52) и др. Однако по некоторым вопросам, регулирование которых полностью или частично относилось к полномочиям субъектов Федерации, теперь предусмотрено только федеральное законодательное регулирование. Это касается определения перечня вопросов местного значения, установления порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований. Так, например, устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом (п. 6 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ). Ранее право определения порядка государственной регистрации принадлежало субъектам РФ.

Субъекты Федерации не вправе теперь устанавливать порядок образования и преобразования муниципальных единиц. Они определяют границы муниципальных образований в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом. По сути дела, законы субъекта Федерации об установлении границ муниципальных образований являются правоприменительными актами по отношению к Федеральному закону.

При этом изучение закона показывает, что в нем очень мало места осталось для законодательного регулирования вопросов организации местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации. В частности, он ограничивает возможность контроля субъектов РФ над органами местного самоуправления определенным перечнем вопросов. Прямо устанавливается, что в случаях, где предусмотрено совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, в частности при возникновении разногласий, приоритетное значение имеет федеральный закон.

Если нормы Федерального закона от 28 августа 1995 г. No 154-ФЗ позволяли каждому муниципальному образованию самостоятельно определять свою систему местного самоуправления, то теперь все основные ее элементы закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ.

Сравнительный анализ законов 1995 г. и 2003 г. о местном самоуправлении показывает, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 -ФЗ затрагивает гораздо более широкий круг отношений в сфере местного самоуправления и регулирует их конкретнее и полнее, чем прежний Закон 1995 г. Таким образом, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131 -ФЗ усилена позиция федерального законодателя и сокращены возможности вмешательства в данный процесс со стороны субъектов Федерации.

2.

Под компетенцией местного самоуправления понимается круг предметов его ведения, выделенных и удостоверенных федеральными законами, правовыми актами субъектов РФ и местного самоуправления, а также права и обязанности органов местного самоуправления.

Сущность компетенции как правовой категории заключается в том, что она выступает в качестве правового средства, позволяющего определить роль и место конкретного субъекта в управленческом процессе путем законодательного закрепления за ним определенного объема публичных дел. Посредством определения компетенции местного самоуправления государство устанавливает его роль в решении особой группы общегосударственных публичных дел, а также его взаимоотношения с органами государственной власти.

Элементами компетенции как категории публичного права являются предметы ведения, позволяющие определить сферу управленческой деятельности субъектов публичной власти, а также полномочия, выступающие в качестве меры возможного и должного поведения указанных субъектов в данных сферах.

Элементами компетенции являются: предметы ведения, полномочия.

Под предметом ведения следует понимать те сферы (области) жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция; вопросы местного значения в основных сферах публичного управления.

Таким образом, содержание категории «предметы ведения муниципального образования» шире чем категория «вопросы местного значения». Конституция РФ закрепляет возможным наделить органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления и затрагивает интересы каждого гражданина.

На практике важно четкое разграничение полномочий всех субъектов публичной власти в конкретных сферах общественной жизни.

Определение вопросов местного значения, содержащееся в ФЗ № 131 носит расплывчатый характер и не содержит четких критериев их отличия от вопросов государственного значения, что доказывает условность отграничения вопросов местного и государственного значения. Большинство сфер государственной и общественной жизни составляют предметы ведения различных уровней публичной власти. Поэтому задача определения их компетенции заключается в выделении групп общественных отношений, которые подведомственны федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, а также органам местного самоуправления. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законами (федеральными и субъектов РФ) отдельными государственными полномочиями.

Полномочия местного самоуправления - это строго очерченный и закреплённый нормами муниципального права перечень прав и обязанностей, необходимых для реализации задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.

Полномочие – это правовое средство реализации основных функций местного самоуправления.

Действующее законодательство о местном самоуправлении (ФЗ № 131) определяет компетенцию местного самоуправления посредством использования такой дефиниции как «вопросы местного значения», что нарушает единство подходов к определению компетенции институтов публичной власти в государстве.

Компетенция органов местного самоуправления устанавливается органами власти трёх уровней: федеральным, субъектов федерации и местным. Согласно ст.12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, реализуют свои полномочия самостоятельно, непосредственно населением или через органы местного самоуправления.

Полномочия местного самоуправления можно подразделить на две группы:

1) «собственные» полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признают за муниципальными образованиями государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

2) «делегированные» полномочия – это отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

3.

Отдельные государственные полномочия, осуществляемые ныне органами местного самоуправления, оказались в ведении последних в результате следующих обстоятельств.

Во-первых, ряд из них оказался в ведении органов местного самоуправления как бы «де-факто». Или, иначе говоря, путем их механической инкорпорации в компетенцию последних в результате известной трансформации советских местных государственных органов в муниципальные органы.

Во-вторых, в результате реализации указанных выше положений Конституции РФ 1993 г. и действующего законодательства о передаче отдельных государственных полномочий федеральным законом или законом субъекта РФ в ведение органов местного самоуправления.

В России передача большинства соответствующих государственных полномочий органам местного самоуправления произошла «де-факто». В результате замены системы местных государственных органов в лице городских, районных, районных в городах, сельских и поселковых Советов народных депутатов и их исполкомов на соответствующие органы местного самоуправления, в компетенции последних остался от прежних органов ряд полномочий, которые являлись государственными полномочиями, но государственными органами не осуществлялись, а продолжали осуществляться, как бы по инерции, органами местного самоуправления по праву преемственности. Произошла своего рода автоматическая «инкорпорация» включения этого вида государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления. После того, как государственные полномочия инкорпорированы в компетенцию органов местного самоуправления государственные органы уже не могут осуществлять управленческую деятельность в этой области, однако контролировать их реализацию они обязаны.

Инкорпорация государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления может иметь различные основания в зависимости от наличия или отсутствия на это воли законодателя.

Включение государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления может возникнуть как результат действия устаревшего законодательства, которое либо полностью ориентировалось на прежнюю советскую систему местной государственной власти, либо на систему местного самоуправления, которая имела место до принятия ФЗ № 154 от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Так, например, в соответствии с законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. право осуществлять назначение и выплату пенсий было предоставлено районным (городским) администрациям (п. 1 ст. 64, и п. 1 ст. 75). ФЗ 1995 г. такого полномочия у органов местного самоуправления не предусматривал. Однако по инерции, и в силу отсутствия определенности в действующем законодательстве, исполнительные органы местного самоуправления отдельных субъектов РФ продолжали осуществлять эти государственные полномочия (например в Свердловской области они были изъяты у органов местного самоуправления и переданы государственным органам социальной защиты; в Челябинской области – остались за органами местного самоуправления). Как показывает практика, освобождение органов местного самоуправления от несвойственных их назначению полномочий происходит в ситуациях, когда на эти полномочия претендуют компетентные государственные органы в силу возникшего противоречия в действующем законодательстве. Характерным, в этом отношении, является изъятие из компетенции органов местного самоуправления инспекций Госархстройнадзора, после того как был принят новый Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Имеет место и другой подход, когда законодатель, несмотря на конституционное разграничение системы государственных органов и органов местного самоуправления, определяет правопреемниками полномочий бывших местных государственных органов соответствующие органы местного самоуправления. Примером подобного рода можно считать полномочия органов местного самоуправления, закрепленные за ними ст. 7 ФЗ «Об обороне» (1995 г.), согласно которой, органы местного самоуправления вместе с органами государственной власти субъектов РФ организуют и обеспечивают воинский учет и подготовку граждан РФ к воинской службе, их призыв на военную службу, военные сборы и призыв по мобилизации; обеспечивают учет и мобилизационную подготовку транспортных и других технических средств в целях обороны и т. п.

В настоящее время, в компетенции органов местного самоуправления находятся такие государственные полномочия как:

– вопросы государственного социального обеспечения, социальной защиты граждан;

– вопросы военно-мобилизационного характера;

– вопросы ЗАГСа;

– вопросы гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций;

– вопросы деятельности административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних, наблюдательных комиссий; и др.

По сравнению с действующим законодательством, новая редакция ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» более детально регулирует вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Во-первых, устанавливается, что полномочия местного самоуправления, которые не отнесены законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Тем самым, на наш взгляд, законодатель как бы «уравнивает в правах» обе группы указанных свыше государственных полномочий, находящихся ныне в компетенции органов местного самоуправления – те, которые они осуществляют «де-факто» и те, которые им переданы законом в качестве делегированных.

Во-вторых, жестко определена правовая форма делегирования этих полномочий – либо федеральным законом, либо законом субъекта РФ. Никакими иными нормативными правовыми актами делать это нельзя.

В-третьих, достаточно определенно и жестко регламентируется вопрос финансового обеспечения переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий: только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих статей федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ, при обязательном включении их ежегодно в соответствующий бюджет на очередной финансовый год.

Лекция 3.6. Гарантии и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Учебные вопросы:

1. Гарантии местного самоуправления.

2. Ответственность в муниципальном праве. Виды

1.

Российская Федерация, признав местное самоуправление как одну из форм осуществление власти народа на местах, обязано обеспечить гарантированность прав местного самоуправления.

Важнейшим и необходимым условием полного и эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления является гарантированность его прав.

Среди правоведов существуют различные подходы к определению понятия «гарантии местного самоуправления». Рассмотрим основные из них.

О.Е. Кутафин и В.И.Фадеев под гарантиями местного самоуправления понимают всю совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и правовую защиту местного самоуправления²¹. С их точки зрения, гарантии подразделяются на общие и специальные (юридические).

В качестве общих гарантий они рассматривают экономические, политические отношения, духовные устои общества, в качестве специальных – определенные правовые средства. Они говорят о гарантиях, как о реально существующих и действующих явлениях реальной жизни, которые, так или иначе, стимулируют развитие местного самоуправления, обеспечивают устойчивость и стабильность в деятельности его органов, создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.

Другой точки зрения придерживается такой представитель юридической науки как Ю.А.Дмитриев. Под гарантированностью он понимает обязательство государства в лице региональных и федеральных органов не только не препятствовать законной деятельности различных управленческих структур, но и благоприятствовать ей (вовремя принимать нужные законы), способствовать защите интересов местного самоуправления²².

Ю.А.Дмитриев также выделяет общие и юридические гарантии. Под общими понимаются экономические, политические, социальные условия, оказывающие влияние (как позитивное, так и негативное) на процесс самоуправления.

Н.В.Постовой говорит лишь о классификации гарантий, выделяя экономические, организационные и правовые²³. Он указывает на источники закрепления гарантий:

- Конституцию РФ,

-Федеральные законы («Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»²⁴, «О муниципальной службе в РФ»²⁵ и др.),

- законы субъектов РФ,

- уставы муниципальных образований,

и иные нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

Некоторые авторы указывают на то, что согласно законодательству, гарантии определяются и обеспечиваются государством. При этом поддерживая традиционную классификацию на общие и специальные (правовые) гарантии, но рассматривая их по иному основанию - с точки зрения субъектов гарантированности: гарантии населения муниципального образования, гарантии прав отдельных граждан, гарантии прав органов и должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, в муниципальном праве сложились различные понимания гарантий местного самоуправления:

1. Гарантии понимаются как реально существующие условия и средства, обеспечивающие реализацию местного самоуправления.

2. Как совокупность правовых норм, гарантирующих осуществление местного самоуправления.

3. Гарантии местного самоуправления рассматриваются в первых двух смыслах сообща, это точка зрения большинства.

В отношении классификации можно сказать, что практически все авторы базируются на предметном критерии и выделяют: политические, экономические, социальные, правовые и т.д.

Считаем, что понятие «гарантии местного самоуправления» в первом значение, носит наиболее оптимальный вариант. Поскольку отражает всю сущность данного правового явления. Таким образом, под гарантиями местного самоуправления предлагается понимать совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и защиту прав населения муниципального образования на осуществление местного самоуправления.

Различают два вида гарантий: общие и специально-юридические. Общие гарантии делятся на:

а) экономические:

- признание и равная защита государством муниципальной собственности наряду с иными формами собственности (ст. 8 Конституции РФ);

- возможность нахождения в муниципальной собственности земли и других природных ресурсов (ст. 9 Конституции РФ);

- самостоятельное решение населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. ст. 130, 132 Конституции РФ);

- передача необходимых материальных и финансовых средств при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ);

- самостоятельность местных бюджетов (ст. 132 Конституции РФ);

- право установления местных налогов и сборов (ст. 132 Конституции РФ);

- право на дотации и субвенции;

- право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133 Конституции РФ);

б) политические:

- принцип разделения властей по вертикали, как составная часть политико-правового режима государства, частью которого можно считать наличие муниципальной власти (ст. ст. 10, 12 Конституции РФ);

- принцип разграничения полномочий между федерацией, органами государственной власти регионов и органами местного самоуправления, наличие законодательно определенных вопросов местного значения, а, следовательно, определение исключительной компетенции местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

- природа местного самоуправления, заключающаяся в признании за местным самоуправлением одинакового с государственной властью источника - народа РФ, следовательно, признание публичного характера муниципальной власти;

в) организационные:

- исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ);

- принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ);

- принцип учета мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ);

г) духовные:

- система духовных ценностей и ориентаций человека в обществе и общества в целом;

- правосознание и правовая культура населения;

- учет национальных, исторических, культурных особенностей, традиций и обычаев конкретных территорий.

Специально-юридические гарантии делятся на:

а) формально-юридические, представляющие собой закрепление местного самоуправления, его прав и гарантий в нормативно - правовых актах, в т.ч. в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ;

б) судебные, представляющие собой:

- возможность судебной защиты прав муниципальных образований;

-судебный порядок отмены решений, принятых населением или органами местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ);

в) ограничительные, представляющие собой:

- запрет на ограничение прав муниципальных образований, предоставленных Конституцией РФ и Федеральными Законами (ст. 133 Конституции РФ);

- устанавливающие пределы государственного контроля за деятельностью местного самоуправления;

г) принудительные, представляющие собой закрепление обязательности правовых актов, принятых населением и органами местного самоуправления в пределах их компетенции, для предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан, находящихся на территории соответствующего муниципального образования.

Таким образом, деятельность органов местного самоуправления, реализация их прав осуществляется в определенных социально-экономических и политических условиях, которые оказывают влияние на процесс самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассматривать те экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые стимулируют развитие местного самоуправления, обеспечивают устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления, создают реальные возможности для наиболее полной реализации полномочий органов местного самоуправления.

Специально-юридические гарантии местного самоуправления представляют собой правовые средства обеспечения осуществления местного самоуправления, защиты его прав и создания благоприятных условий для наиболее полной реализации функций.

Местное самоуправление является основой конституционного строя и неотъемлемым институтом гражданского общества и демократического, правового государства. Признание и гарантирование местного самоуправления на конституционном уровне предполагает обязанность государства по обеспечению его функционирования. Одной из гарантий, закрепленных в Конституции Российской Федерации, является судебная защита, которая занимает особое место в системе гарантий прав граждан, в том числе и права на местное самоуправление.

Сама по себе деятельность суда не обеспечивает восстановления и реализации права. Поэтому гарантией местного самоуправления является не право на судебную защиту, не судебная защита как деятельность, направленная на устранение препятствий на пути осуществления субъективных прав, а судебная защита, в результате которой происходит реальное восстановление нарушенного права.

Гарантией реализации местного самоуправления является судебная защита как способ реального обеспечения конституционного права граждан на местное самоуправление, состоящий из предусмотренной законом совокупности процессуальных действий, осуществляемых органами судебной власти и направленных на восстановление нарушенного или оспариваемого права.

Нарушения прав местного самоуправления классифицируются по различным основаниям. Наибольший интерес представляют нарушения по содержанию права.

На раннем этапе становления местного самоуправления в Российской Федерации одним из распространенных нарушений являлось нарушение территориальных основ.

Конституциями, уставами и законами субъектов Федерации не предусматривалось создание органов местного самоуправления на территориях городов, районов, других видов поселений. Вместо них действовали органы государственного управления, глава которого назначался главой исполнительной власти субъектов Федерации²⁶. Установление такой модели управления исключало население данной территории из сферы действия местного самоуправления. Суды при вынесении решений исходили из того, что население ни одного населенного пункта не может быть лишено права в той или иной форме реализовать свое право на участие в местном самоуправлении. В соответствии со ст. 12 и ст. 131 Конституции РФ каждому гарантировано право на участие в осуществлении местного самоуправления на всей территории. Органы государственной власти не могут осуществлять функции местного самоуправления.

После принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обеспечение реальных гарантий права на местное самоуправление, в особенности его территориальных основ, является особенно актуальным, поскольку новеллой данного Федерального закона являются требования к территориальной организации местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ обязал субъектов Федерации установить границы муниципальных образований, при этом обязательным условием является соблюдение требований Федерального закона. В Воронежской области был принят блок законов, устанавливающих границы муниципальных образований Воронежской области. Среди них Закон Воронежской области от 7 октября 2004 г. № 44-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Воронеж и наделении его статусом городского округа". Указанным Законом в целях соблюдения требований ст. 1 и ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ поселок городского типа Краснолесный, находящийся в административном подчинении городу Воронежу, но при этом не имеющий с ним общих границ, был отнесен к территории другого муниципального образования, на территории которого он находился. В результате оказались нарушенными права жителей данного поселка на осуществление местного самоуправления. Этот спор явился предметом рассмотрения в суде. Граждане защищали право на местное самоуправление, ссылаясь на статью 131 Конституции Российской Федерации, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Представители органов государственной власти, принявших Областной закон, обосновывали свою позицию тем, что при установлении границ они учитывали требования Федерального закона.

Требования для установления границ территорий муниципальных образований предусмотрены статьями 11 - 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с пунктом 14 части 1 статьи 11 вышеуказанного Федерального закона территория городского округа не должна входить в состав территории муниципального района; согласно пункту 16 этой же статьи границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения. В соответствии с этими требованиями Законом Воронежской области № 44-ОЗ от 7 октября 2004 г. "Об установлении границ муниципального образования город Воронеж и наделении его статусом городского округа" были установлены границы муниципального образования города Воронеж. Включение поселка Краснолесный в границы городского округа город Воронеж привело бы к нарушению требований, установленных Федеральным законом № 131-Ф3, поскольку между поселком Краснолесный и городом Воронеж находится территория иного муниципального образования. Кроме того, Законом Воронежской области № 44-ОЗ от 7 октября 2004 г. "Об установлении границ муниципального образования город Воронеж и наделении его статусом городского округа" границы муниципального образования устанавливаются впервые, поскольку ранее границы муниципального образования город Воронеж не были закреплены нормативным правовым актом. Для установления границ согласия населения не требуется, поскольку оно обусловлено требованиями Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Учет мнения населения, согласно статьям 12 и 13 указанного Федерального закона, необходим при изменении границ и преобразовании муниципального образования.

Несовершенство Федерального закона налицо. Во-первых, в нем не предусмотрены особенности установления границ муниципальных образований, в составе которых имеются населенные пункты, находящиеся в административном подчинении одних органов местного самоуправления, а территориально относящихся к другим муниципальным образованиям. Во-вторых, отсутствует четкое разграничение понятий "установление" и "изменение" границ. В связи с этим возникают спорные вопросы: означает ли, что установление границ - это закрепление границ в Законе впервые; требуется ли учет мнения населения при установлении границ впервые или же следует соблюдать требования Федерального закона?

Сущность судебной защиты как гарантии местного самоуправления проявляется в ее функциях, и одной из функций является информативная, то есть решения суда позволяют выявить неполноту и пробелы правового регулирования в сфере местного самоуправления²⁷. В связи с этим ответы на эти вопросы можно найти в решении суда.

Областной суд установил, что при принятии Закона действительно не были учтены гарантии конституционных прав населения на участие в местном самоуправлении. Несмотря на то, что законодательно в Воронежской области вопрос о границах разрешен не был, суд пришел к выводу, что граница муниципального образования была изменена, а не установлена впервые, и как следствие - необходим учет мнения населения.

Следующий тип нарушений - это нарушение организационной основы местного самоуправления.

Конституция РФ в ч. 1 статьи 131 закрепляет самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением. Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", регламентируя структуру органов, предусматривал обязательное наличие выборного представительного органа и не содержал понятия "исполнительные органы местного самоуправления". В Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П такое положение рассматривалось как оставление законодателем создания других органов "на усмотрение самих местных сообществ"²⁸.

Особенностью Федерального закона от 6 октября 2003 года является то, что в статье 34 детально определяется структура органов местного самоуправления, что нарушает принцип самостоятельности, закрепленный Конституцией РФ.

Распространенным является нарушение, связанное с назначением главы местного самоуправления или его освобождением с занимаемой должности высшим должностным лицом субъекта Федерации. Данное нарушение посягает на самостоятельность территории и на принцип формирования органов местного самоуправления непосредственно населением²⁹.

Нарушением права самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления является установление законом субъекта Федерации порядка выборов главы муниципального образования и его компетенции³⁰. В соответствии со статьей 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 года, глава муниципального образования наделяется полномочиями уставом муниципального образования.

Законодательные органы государственной власти субъектов Федерации, превышая свои полномочия, устанавливают структуру органов муниципального образования. В соответствии с федеральным законодательством вопрос о структуре отнесен к компетенции самого муниципального образования.

В ряде случаев вмешательство органов государственной власти в компетенцию муниципальных образований связано с назначением на должность. Городская Дума и администрация г. Иркутска обжаловали в суд положение Областного закона в части назначения и подотчетности руководителей финансовых органов на местах областному финансовому управлению. Решением суда требования заявителей удовлетворены, так как нарушалось право органов местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения³¹.

Нарушение компетенции органов местного самоуправления проявляется в ограничении органами государственной власти субъекта РФ права законодательной инициативы представительного органа местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"³² право законодательной инициативы имеют и представительные органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 6). В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ органы государственной власти не вправе ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции³³.

Наиболее многочисленная категория дел связана с финансово-экономической основой (самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти). Это обусловлено тем, что межбюджетные отношения в наименьшей степени урегулированы в законодательстве. суды сталкиваются с отсутствием необходимого правового регулирования этих вопросов на федеральном уровне.

2.

С принятием в 2003г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года № 131 был начат новый этап реформирования местного самоуправления в России. Новый закон ввел двухуровневую систему муниципальных образований во всех субъектах РФ. Это привело к изменению подходов к взаимодействию органов местного самоуправления с населением, а также с органами государственной власти. Расширение полномочий органов местного самоуправления муниципального района и городского округа, в том числе за счет передачи отдельных государственных полномочий, (по сравнению с периодом становления системы местного самоуправления в начале 90-х гг.) потребовало разработку и внедрение новых оснований и мер конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством за ненадлежащее выполнение своих обязанностей.

Во-первых, основанием конституционно-правовой ответственности Главы муниципального образования предлагается рассматривать не только правонарушение, но и неудовлетворительную оценку результатов его деятельности представительным органом местного самоуправления и Высшим должностным лицом субъекта РФ.

Во-вторых, тенденции к централизации в сфере публичного управления заметны при применении таких конституционно-правовых санкций как отрешение от должности главы муниципального образования, роспуск представительного органа местного самоуправления, удаление главы муниципального образования в отставку.

Стоит отметить, что, при всех положительных моментах в современном конституционном законодательстве России, механизм применения конституционно-правовых санкций недостаточно конкретизирован в нормативных правовых актах.

Не все исследователи признают конституционно-правовую ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Е.С. Шугрина считает, что органы местного самоуправления и выборные должностные лица несут муниципально-правовую ответственность. С.Д. Князев рассматривает ответственность органов и выборных должностных лиц местного самоуправления исключительно в качестве конституционно-правовой ответственности.

Большинство ученых признают два вида публичной ответственности в местном самоуправлении (конституционно-правовая и муниципально-правовая). Анализ действующего законодательства, правовых позиций Конституционного Суда РФ и правоприменительной практики позволяет прийти к выводу о том, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед государством является по своей природе конституционно-правовой:

- основание ответственности – совершение публичным субъектом конституционного правонарушения, выразившегося в ненадлежащем осуществлении своих полномочий (по решению вопросов местного значения) или отдельных государственных полномочий;

- санкции разнообразны (роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования, увольнение в отставку главы муниципального образования) и соответствуют цели конституционно-правовой ответственности, а именно обеспечению верховенства и прямого действия Конституции РФ, соблюдению режима конституционной законности и правопорядка, поддержанию нормального функционирования органов местного самоуправления;

- основания и порядок привлечения органов местного самоуправления и должностных лиц к конституционно-правовой ответственности перед государством закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года № 131 –ФЗ (в ред. Федерального закона от 07.05.2009 г. № 90 –ФЗ).

- органы государственной власти участвуют как в процедуре установления обстоятельств конституционного правонарушения, так и при применении конституционно-правовых санкций (Президент РФ, судебные органы, Высшее должностное лицо субъекта РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ).

Ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением (главы муниципального образования, депутата представительного органа местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления) имеет муниципально-правовую природу, что также подтверждается правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Можно выделить следующие основные черты данного вида юридической ответственности:

- закрепление оснований и процедуры отзыва устанавливается уставами муниципальных образований в соответствии с общими подходами, изложенными в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также принятом в соответствии с ним законе субъекта Российской Федерации;

- население участвует в установлении правового закрепления в уставе муниципального образования оснований и мер муниципально-правовой отвественности непосредственно (на сходе граждан) и опосредованно (через избрание депутатов в представительный орган местного самоуправления);

- особая процедура применения мер ответственности - голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (отличная от порядка проведения местного референдума).

Правовые позиции Конституционного Суда РФ оказали большое влияние на формирование юридической основы конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, особенно на начальном этапе (с 1995 по 2003 гг.). Конституционный Суд РФ из-за недостаточной правовой регламентации оснований, мер, процедур конституционно-правовой ответственности устанавливал общие подходы к правовому регулированию в сфере местного самоуправления:

- меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц должны быть адекватными, т.е. соразмерными степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов;

- законодательная процедура досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления является существенной гарантией защиты от необоснованного вмешательства в его деятельность.

Изменения в правовом регулировании, внесенные с 2000 по 2009 гг., существенно скорректировали процедуру применения мер ответственности к представительному органу местного самоуправления и главе муниципального образования перед государством.

Федеральным законом от 04.08.2000 г. были внесены изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154 [10]. Так, судебная процедура, в ходе которой подтверждалось невыполнение субъектом права обязанности (в соответствии с вынесенным решением суда), была заменена на меру правового воздействия «вынесение предупреждения». Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ получил возможность воздействовать в форме письменного предупреждения на представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта РФ - на главу муниципального образования. Если в течение одного месяца представительный орган местного самоуправления и (или) глава муниципального образования не выполняли судебное решение, то Президент РФ был вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления либо отрешить главу муниципального образования от должности.

Принятый 06.10.2003 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 (далее ФЗ № 131) не является еще одной редакцией одноименного Федерального закона № 154. Данный закон, не нарушив конституционных принципов местного самоуправления, внес изменения во все основы местного самоуправления (правовая, территориальная, организационная, финансовая).

Положительным моментом ФЗ № 131 стало признание главы местной администрации субъектом конституционно-правовой ответственности. Включение данного дополнения считаем целесообразным, так как по действующему законодательству о местном самоуправлении допустимы три варианта структуры органов местного самоуправления, которые закрепляются в уставе муниципального образования. Первый вариант устанавливает, что глава муниципального образования входит в состав представительного органа местного самоуправления в качестве председателя, а также возглавляет местную администрацию. Второй вариант подходит для сельских поселений с численностью жителей, обладающих активным избирательным правом, менее 100 человек. В них глава муниципального образования осуществляет всю полноту исполнительной власти, а функции представительного органа местного самоуправления осуществляет сход граждан. Третья модель предпочтительна для крупных муниципальных образований (муниципальный район, городской округ), имеющих большую численность населения и сложное административно-территориальное устройство (сельские поселения, населенные пункты, районы в городе). Данные обстоятельства обусловили создание исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, возглавляемого должностным лицом, принятым по контракту. Глава местной администрации осуществляет руководство коллегиальным органом местного самоуправления, который, судя по объему его компетенции, осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в различных сферах общественных отношений (экономическая, финансовая, социальная и т.д.).

В 2007 г. появилась новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8]. Статья 73 данного закона была дополнена частями 2.1 и 2.2, устанавливающими новое основание роспуска представительного органа местного самоуправления (не проведение в течение трех месяцев подряд правомочного заседания избранным (вновь избранным) в правомочном составе представительным органом местного самоуправления). Поправки стимулируют повышение качества работы представительного органа местного самоуправления. Действительно, выборный орган местного самоуправления, бездействуя, не выполняет свою функцию – представительство интересов населения муниципального образования. Необходимо повышать авторитет органов местного самоуправления, даже путем усиления мер конституционно-правовой ответственности.

1 Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии. М. Норма, 2009. С. 42.

2 Невинский В.В. Централизация правового регулирования местного самоуправления в России: природа, значение // Российский юридический журнал. 2005. № 1. С. 64.

1. 3 Шакирова М.Е. Правовое положение органов местного самоуправления – проблемы и особенности.//Вестник Нижегородского университета им. Лобачевского. 2004. №2.

4 Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: 2008 С.256..

5 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: 2008 С.128.

6 Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: 2006 С. 231.

7 Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М.: 2006 С.387.

8 Постовой Н.В. Муниципальное право России. – М.: Новый Юрист, 2008. – С.143.

9 Прудников А.С., Кудин В.А., Лимонов А.М., Лимонова Н.А. Муниципальное право России: Курс лекций. – М.: ЮИ МВД РФ, 2003 - С.43.

10 Ковешников Е.М. Муниципальное право.– М.: Норма, 2002. - С. 62.

11 Собрание законодательства РФ. – 2003. – №40. – Ст.3822.

12 Шевердяев С.Н. Формирование основ правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных актов и вопросы совершенствования официальной методики ее проведения // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 20. С. 5 - 11.

13 См., например: Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М.: Городец, 2000; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М.: Юриспруденция, 2000.

14 Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. от 10 марта 2009 г.) "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах"// СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

15 Российская газета. N 164. 2008. 5 августа.

16 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"// СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

17 Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"//СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.

18 Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции"// СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1240.

19 Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 196 "Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции"// СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1241.

20 Щепачев В.А. Совершенствование правовой работы в представительном органе местного самоуправления//"Конституционное и муниципальное право", 2008, N 21.

21 Кутафин О.Е. и Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2010. –С.124.

22Дмитриев Ю.А. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2010. -С.115.

23 Постовой Н. В. Муниципальное право России. - М.: Юриспруденция, 2010. -С.211.

24 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010) // Рос.газ. – 2003. – 8 окт. - № 202.

25 О муниципальной службе в Российской Федерации: Федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // СЗ РФ. – 2007. - № 10. - Ст. 1152.

26 См.: Постановления Президиума, решения и определения Судебных коллегий Верховного Суда Российской Федерации по гражданским делам (извлечение) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации (далее - БВС РФ). 1999. № 6. С. 2 - 3; Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам // БВС РФ. 2000. № 1. С. 17 - 18.

27 Новикова И.В. Судебная защита права на местное самоуправление в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004.

28 Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

29 Постановления Президиума, решения и определения Судебных коллегий Верховного Суда Российской Федерации по гражданским делам (извлечение) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1995. № 9. С. 1 - 3; Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам Верховного Суда РФ // БВС РФ. 2002. № 6. С. 23; ПКС РФ от 15 января 1998 г. № 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" // СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.

30 Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации. Вопросы местного самоуправления // БВС РФ. 1996. № 12. С. 12; Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам. Применение законодательства о местном самоуправлении // БВС. 1998. № 8. С. 19 - 21.

31 Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации. Вопросы местного самоуправления // БВС РФ. - 1996. - № 12. - С. 13.

32 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

33 Постановление Конституционного суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708; ПКС РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области" // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.

98