Глава 1 муниципальное право ак отрасль российского права, наука и учебная дисциплина § 1. Понятие муниципального права

Муниципальное право – относительно новое понятие для российской правовой системы. Возникновение муниципального права как отрасли права датируется началом 90‑х гг. XX в. В этот период в Российской Федерации шел процесс формирования правовой базы местного самоуправления. Количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление в нашей стране, стало важным фактором становления муниципального права как самостоятельной отрасли российского права.

В теории права под отраслью права понимается обособившаяся внутри системы права совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную область (сферу) общественных отношений.¹ Муниципальное право направлено на регулирование общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования местного самоуправления.

Изначально муниципальное право возникло как подотрасль конституционного права. В силу этого некоторые ученые и в настоящее время не рассматривают его в качестве самостоятельной отрасли. Мнение о муниципальном праве как о подотрасли конституционного права обычно основывается на том, что местное самоуправление является одной из форм народовластия, в силу чего Конституция РФ содержит отдельную главу, в которой приводятся нормы, регулирующие основы местного самоуправления. Кроме того, особенностью подотрасли, как известно, является наличие в ее составе общего института, закрепленного, как правило, в особой главе кодифицированного нормативного акта.² В качестве такого кодифицированного акта применительно к муниципальному праву рассматривается Конституция РФ. Однако Конституция РФ является особым актом, носящим нормативно‑учредительный характер и содержащим в себе основы всех отраслей российского права. Поэтому, придерживаясь данной точки зрения, с тем же успехом к подотраслям конституционного права можно отнести административное, гражданское, трудовое право и иные отрасли.

Правовое регулирование местного самоуправления отнюдь не исчерпывается конституционными нормами. А.Н. Костюков совершенно верно указывает, что общественные отношения, регулируемые конституционным и муниципальным правом, различаются. Конституционное право регулирует отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества. Муниципальным правом регулируются отношения, возникающие при реализации права населения на местное самоуправление. Муниципальное право конкретизирует положения конституционного права в области местного самоуправления.³

В юридической науке также высказывается точка зрения, что муниципальное право является подотраслью административного права. Например, Ю.Н. Старилов наряду с милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным правом относит муниципальное право к Особенной части административного права.⁴ B.C. Четвериков, называя муниципальное право комплексной отраслью в силу отсутствия специфических норм права и использования правовых норм конституционного, гражданского, административного права, фактически говорит о муниципальном праве как о подотрасли административного права.⁵

Безусловно, муниципальное право имеет очень много точек пересечения с административным. Во‑первых, само муниципальное управление достаточно схоже с государственным, так как осуществляется преимущественно с использованием метода власти‑подчинения. Во‑вторых, муниципальная служба принципиально не отличается от государственной гражданской службы. В‑третьих, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, выполняя при этом функции государственного управления. В‑четвертых, в круг вопросов местного значения включается правоохранительная деятельность, органы местного самоуправления могут являться органами административной юрисдикции.

Тем не менее все это еще не позволяет включать муниципальное право в административное в качестве подотрасли. Значительный объем в муниципальном праве норм конституционного, гражданского, финансового и некоторых других отраслей права позволяет считать его самостоятельной комплексной отраслью российского права. В пользу его отраслевого характера говорит и тот факт, что муниципальное право обладает присущим только ему предметом регулирования, специфическими правовыми конструкциями, своеобразной структурированностью норм, сочетанием различных методов юридического воздействия, т. е. совокупностью факторов внутреннего свойства.¹ А.Н. Костюков полагает, что в юридической науке самостоятельность муниципального права как отрасли права доказана и не вызывает сомнений.²

Само слово «муниципальный» происходит от латинского «municipium», обозначающего буквально «самоуправляющаяся община».³ О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев уточняют, что munus по латыни значит «тяжесть», «тягота», «бремя», а capio – «беру», «принимаю». Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами.⁴

В процессе становления отрасли российского права, регулирующей организацию и функционирование местного самоуправления, за ней утвердилось наименование «муниципальное право», несмотря на наличие в русском языке близкого в данном случае по значению термина «местное право». Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает, что слова «местный» и «муниципальный» и словосочетания с ними должны пониматься как тождественные. В различных нормативных актах, затрагивающих данную сферу, чаще используется термин «местный». Так, Конституция РФ и другие нормативные акты упоминают о местном самоуправлении, органах местного самоуправления, местном бюджете и т. п. Вместе с тем в законодательстве предусматривается существование муниципальной собственности, муниципальных образований. Поэтому наименование отрасли права, направленной на регулирование местного самоуправления, в качестве «муниципального права» представляется вполне допустимым.

Термин «муниципальное право» понимается не только как отрасль права, но и еще в двух значениях: как научная дисциплина и как учебная дисциплина. Все эти понятия взаимосвязаны между собой, так как имеют один источник – сферу общественных отношений, возникающих при организации и деятельности местного самоуправления. Однако каждое из этих понятий имеет свое специфическое содержание.