§ 2. Система местного самоуправления

Одним из важнейших условий выделения муниципального права в самостоятельную отрасль права является наличие элементов системы местного самоуправления, организация и деятельность которых регулируется нормами муниципального права.²

Термин «система» (от греческого systema) может трактоваться как «план, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего‑либо в последовательном связном порядке».³ В толковом словаре термин «система» понимается и как «форма организации чего‑либо, совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое».⁴

В правовой науке понятие системы не выходит за рамки его философского содержания, однако имеет определенную специфику. Как полагает К.С. Бельский, «под системой понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого‑нибудь явления. Понятие системы применяется там, где речь идет о совокупности элементов, образующих нечто целое, о раскрытии единого во множестве».⁵

Таким образом, система местного самоуправления включает основные входящие в него элементы. Существует несколько точек зрения ученых на толкование термина «система местного самоуправления». С.И. Кулиева под системой местного самоуправления предлагает понимать «совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей».⁶ По‑другому подходят к определению системы местного самоуправления И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов. По их мнению, система местного самоуправления – это совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций.¹ В.Г. Стрекозов и Ю.Д. Казанчев видят в системе местного самоуправления законодательную регламентацию и практическое осуществление территориальных пределов местного самоуправления, его разновидностей, механизма местного самоуправления, основных принципов местного самоуправления, полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантий местного самоуправления.²

Наиболее верной представляется точка зрения О.Е. Кута‑фина и В.И. Фадеева, в соответствии с которой под системой местного самоуправления следует понимать совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.³

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, на конституционном уровне закрепляются две основные формы народовластия: непосредственно (прямая демократия) и через системы органов государственной и муниципальной власти (опосредованная демократия). Соответственно в рамках системы местного самоуправления можно выделить формы прямого волеизъявления граждан (непосредственной демократии) на местном уровне и формы опосредованного участия населения в местном самоуправлении через систему органов местного самоуправления.

Многие авторы также выделяют в системе местного самоуправления отдельную группу, связанную с территориальным общественным самоуправлением.⁴ Однако территориальное общественное самоуправление при всей своей специфике является все же одной из форм прямого волеизъявления граждан на местном уровне, что следует из содержания гл. 5 «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления» Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Таким образом, под системой местного самоуправления следует понимать совокупность форм прямого волеизъявления граждан на местном уровне и органов местного самоуправления, существующих в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что она основывается на демократических принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных местных традиций и определяется населением соответствующих муниципальных образований самостоятельно.

Вместе с тем следует иметь в виду, что в отличие, например, от государственных органов РФ, образующих единую систему в рамках государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, совершенно не зависит от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании.¹

Контрольные вопросы

Дайте определение местного самоуправления. Каковы основные признаки местного самоуправления?

Назовите принципы местного самоуправления. В каких нормативных актах они закрепляются?

По каким критериям можно классифицировать принципы местного самоуправления?

Что понимается под системой местного самоуправления?

Глава 3

МУНИЦИПАЛЬНО‑ПРАВОВЫЕ НОРМЫ И МУНИЦИПАЛЬНО‑ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ

§ 1. Понятие и виды муниципально‑правовых норм

Муниципально‑правовые нормы – это нормы права, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Нормам муниципального права свойственны все общие черты, характерные для норм других отраслей права. Вместе с тем нормы муниципального права имеют свои особенности.

Во‑первых, многие муниципально‑правовые нормы одновременно принадлежат к различным отраслям права. Например, нормы конституционного права, закрепляющие основные организационно‑правовые формы осуществления местного самоуправления, являются также и нормами муниципального права. Нормами административного права устанавливается статус муниципальных служащих.

Во‑вторых, они складываются, с одной стороны, из норм, установленных государственными органами в результате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, а с другой – из общеобязательных правил поведения, определенных самими органами местного самоуправления, которые не входят в систему органов местного самоуправления.²

В‑третьих, муниципально‑правовые нормы охватывают своим регулятивным воздействием широкий круг общественных отношений во всех сферах местной жизни.

Как и любые другие правовые нормы, нормы муниципального права имеют свою внутреннюю структуру. Понятие «структура» заимствовано правом прежде всего из социологии. Оно характеризует устройство, сложение объекта («структура» в переводе с латинского и означает «строение», «расположение», «порядок», «связь»).

Норма муниципального права состоит из трех элементов: гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза – это та часть муниципально‑правовой нормы, которая указывает на условия ее действия. Так, например, ч. 5 ст. 22 Закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает, что, «если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора». Условием назначения факта местного референдума судом является факт неназначения его представительным органом муниципального образования в установленные сроки.

Гипотеза муниципальной нормы может быть простой, сложной или альтернативной. Простой является та гипотеза, которая указывает на одно необходимое условие действия нормы. Приведенная выше гипотеза является простой. В случае наличия сложной гипотезы для начала действия нормы необходимо сочетание сразу нескольких условий. Так, например, ч. 1 ст. 73 Закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает, что представительный орган муниципального образования может быть распущен, если «соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт…».

При альтернативной гипотезе норма начинает действовать в том случае, если существует хотя бы одно из перечисленных в законе условий.

Диспозиция – основная часть муниципально‑правовой нормы. Именно в ней устанавливаются собственно правила поведения субъектов. Без диспозиции норма бессмысленна. Диспозиция предполагает тесную взаимосвязь прав и обязанностей, как бы она ни была сформулирована.

В зависимости от того, как излагается правило поведения, диспозиция может быть простой, сложной и альтернативной.

Простая диспозиция только указывает один возможный вариант поведения субъекта, не раскрывая его. Сложная диспозиция дает несколько моделей поведения субъекта, причем он может одновременно использовать все.

Альтернативная диспозиция указывает несколько вариантов поведения, а субъекты правоотношений могут сами выбрать один из них.

Например, в соответствии с ч. 1 ст. 36 Закона о местном самоуправлении 2003 г. глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Данная диспозиция является альтернативной, так как закрепляет два возможных способа избрания главы муниципального образования.

Санкция – часть правовой нормы, указывающая на меры воздействия, применяемые к лицу, которое не исполняет муни‑ципально‑правовую норму.

Существуют самые различные виды санкций. По отраслевой принадлежности выделяют дисциплинарно‑правовые, административные, уголовные, гражданско‑правовые, конституционно‑правовые и иные санкции,¹ по характеру неблагоприятных последствий – карательные и правовосстанови‑тельные. Кроме того, в зависимости от степени определенности выделяют абсолютно‑определенные санкции, относительно‑определенные и альтернативные.

Абсолютно‑определенной санкцией является та, где размер неблагоприятных последствий точно указан.

Относительно‑определенной санкцией является та, где установлены верхний и низший пределы неблагоприятных последствий. Например, в соответствии со ст. 5.47 КоАП РФ участие органов местного самоуправления в сборе подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, в сборе подписей участников референдума в поддержку инициативы проведения референдума влечет наложение административного штрафа на должностных лиц местного самоуправления в размере от 20 до 30 минимальных размеров оплаты труда. Выбор конкретного размера штрафа возложен на правоприменителя.

При использовании альтернативной санкции законодатель указывает сразу несколько вариантов неблагоприятных последствий, из которых может быть выбран один.

В целях более глубокого уяснения сущности и правовой природы рассматриваемых норм их можно классифицировать по различным критериям.

По юридической силе они подразделяются на нормы конституционные, имеющие высшую юридическую силу, и неконституционные, содержащиеся в иных правовых актах.

По объекту правового регулирования выделяют нормы, регулирующие местное самоуправление как форму народовластия; правовые, территориальные и финансово‑экономические основы местного самоуправления; формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в решении вопросов местного значения; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

По территории действия нормы муниципального права могут быть международными (т. е. действующими на территории государств – членов Совета Европы¹), федеральными (субъектов РФ), а также местными (действующими на территории муниципального образования).

По характеру содержащихся в них предписаний нормы делятся на управомочивающие, обязывающие и запрещающие.

Нормы муниципального права, регулирующие однородные, взаимосвязанные и относительно обособленные отношения, образуют правовые институты. К муниципально‑право‑вым институтам относятся институт муниципальной службы, институт главы администрации, институт наделения отдельными государственными полномочиями и т. д.