4.3 Методология и технология разработки национальных и федеральных целевых программ
Национальное программирование (как и стратегическое планирование) – управленческая деятельность высшего уровня, требующая от ее участников глубоких научных знаний, междисциплинарного подхода, искусства предвидения, стратегического мышления и способа действий, умения преодолевать силу инерции, убеждать в необходимости и эффективности избранного пути, который не сразу даст отдачу. Поэтому национальное программирование должно опираться на научную методологию и эффективную технологию, чтобы достичь желаемого результата, а не затратить крупные ресурсы впустую, обманув ожидания. Основы методологии разработки и реализации национальных целевых программ вкратце можно свести к следующим положениям.
Национальные программы и проекты – это особый, чрезвычайный метод государственного воздействия на процессы социально-экономического, инновационно-технологического, энергоэкологического, территориального развития, опирающийся на прямое участие государства в этих процессах с целью изменить траекторию их развития. Этот метод должен применяться там, где процессы рыночного саморегулирования не способны решать вновь возникшие проблемы, где выявляются опасные тенденции и где без прямого вмешательства государства преодолеть эти тенденции, прежде всего в критических ситуациях, нельзя.
Национальные программы охватывают далеко не всю экономику и социальную сферу, а лишь четко обозначенное направление стратегического прорыва. Сфера действия национальной программы должна быть достаточно узкой, чтобы обеспечить концентрацию и перевес сил для стратегического прорыва, и в то же время достаточно широкой, чтобы распространить успех на другие отрасли, достичь общего подъема экономики, иметь долговременный успех, изменить траекторию динамики объекта в желательном направлении.
Для реализации стратегического прорыва необходимы концентрация сил, перераспределение ресурсов в пользу программного сектора, в противном случае прорыв не может быть обеспечен. Однако при этом нужно сохранить динамическую сбалансированность в масштабе всей экономики, чтобы не возникли новые диспропорции и «точки провала». Эта сбалансированность должна соблюдаться в рамках как среднесрочного, так и текущего индикативного плана.
Отдельные составляющие системы национальных программ и проектов должны быть взаимно увязаны, тогда возникнет дополнительный, синергетический народнохозяйственный эффект. Если это правило будет нарушено, то система может стать, согласно А.А. Богданову, дезорганизованной, ее общий эффект окажется меньше суммы эффектов составляющих ее элементов (отрицательный синергетический эффект).
Управление реализацией национальных программ и проектов должно быть четко организовано и упорядочено, опираться на единую управляющую компанию и инновационное партнерство государства, бизнеса, науки, образования и гражданского общества. Отторжение или ослабление любой из этих сил приведет к неуспеху, провалу программы, пустой трате ресурсов, разочарованию в обществе, потере авторитета государства.
Разработку и реализацию национальных программ и проектов необходимо строить на профессиональной основе, на системе подготовки, переподготовки, повышения квалификации, непрерывного дополнительного профессионального образования и дистанционного обучения всех участников этой деятельности – от госслужащих, топ-менеджеров, исследователей, инструкторов до инженеров, техников, квалифицированных рабочих. Это будет способствовать общему повышению образовательного уровня и востребованности квалифицированных кадров.
В управлении разработкой и реализацией национальных программ и проектов инновационного характера следует соблюдать принцип «разделения и кооперации властей» применительно к трем необходимым составляющим системы программного управления:
заказчикам – тем, кто определяет содержание программы (проекта), обеспечивает ее ресурсами, осуществляет государственную приемку и использование полученных результатов;
научным руководителям (генеральным и главным конструкторам), которые выражают основную идею, существо программы (проекта), обеспечивают научное сопровождение и авторский надзор за практическим воплощением этой идеи;
исполнительным органам – управляющей компании, исполнительной дирекции программ и проектов, организующим их выполнение, использующим выделенные ресурсы и отвечающим за полученные результаты.
Эти основные методологические принципы реализуются с помощью современной технологии национального программирования. Ее принципиальная блок-схема представлена на рисунке 16 и включает 10 элементов.
Рассмотрим основные элементы представленной блок-схемы.
1. Выбор объекта программы. Обычно этому элементу уделяют недостаточно внимания. Действуют интуиция или текущие интересы лица, принимающего решение, поэтому и программ часто оказывается больше, чем может быть обеспечено ресурсами, так что не приходится рассчитывать на их эффективное выполнение. Чтобы избежать этого, необходимо опираться на долгосрочный прогноз с выявлением критических проблем, разрешение которых позволит обеспечить оптимальную общую траекторию.
2. «Дерево целей». Для каждой программы необходимо построить «дерево целей»: определить генеральную цель, цели 1-го уровня, цели 2-го уровня и т.д. (рисунок 17). Причем каждая цель должна быть определена не в общих, неконтролируемых понятиях («повысить», «усилить» и т.д.), а в конкретных показателях, имеющих количественные измерения и сроки, чтобы каждый год можно было оценить степень достижения (или недостижения) поставленных целей и вовремя скорректировать либо прекратить работы, если цель окажется недостижимой.
Рисунок 16. Принципиальная блок-схема технологии разработки и реализации национальных и целевых программ
Рисунок 17. «Дерево целей» программы
Главная задача (и трудность) при построении «дерева целей» – не допустить пропуска одной или нескольких целей, поскольку это резко снизит конечный эффект всех программных работ, а также не включить ложных целей, которые уведут в сторону от логики движения по заданному пути.
3. Система мероприятий. Следующий этап – принятие по каждому элементу дерева целей последовательно или параллельно выполняемых мероприятий (работ), которые в полном объеме и в нужные сроки обеспечат достижение каждой цели каждого уровня и, в конечном счете, – генеральной цели. Требования здесь те же, что и в предыдущем пункте – не допустить пропуска необходимых мероприятий и включения деталей, обременяющих программу.
4. Структуризация программы. Полученный набор мероприятий необходимо структурировать, привести в удобный для дальнейшей работы и управления вид. Первичным звеном каждой программы является конкретный проект – исследовательский, инвестиционный, организационно-управленческий и т.д. Группы взаимосвязанных проектов объединяются в блоки, те – в подпрограммы, и все вместе они образуют сложную матричную ткань программы. Примерная схема структуры национальной программы приведена на рисунке 18. Она включает 5 контуров: исследовательско-конструкторский, инновационно-инвестиционный, организационно-управленческий, кадровый, контур межрегионального и международного сотрудничества (впрочем, последний контур может быть объединен с организационно-управленческим). Каждый контур включает определенный набор подпрограмм, блоков и проектов и имеет свою систему управления.
Рисунок 18. Структура национальной программы
Другой разрез структуризации программы – временной: определение и сопряжение (взаимная увязка) сроков выполнения отдельных проектов, их блоков, подпрограмм и построение этапов, очередей выполнения программы. Это предпосылка для создания, в конечном счете, своего рода дорожной карты выполнения программы на основе прошедших отбор проектов и подпрограмм. Подпрограммы могут строиться по матричной системе – объединяя исследовательские, инновационные и организационные проекты для достижения общей конечной цели.
5. Бизнес-планы. После прохождения указанных выше процедур наступает решающий этап: формирование бизнес-планов по каждому проекту и сводных бизнес-планов по блокам проектов, подпрограммам и программе в целом.
Бизнес-планы по конкретным проектам исследовательского и управленческого контуров, как правило, включают следующие разделы:
содержание, конкурентоспособность конечных результатов (продуктов) проекта;
исполнители и соисполнители проекта;
необходимые для выполнения проекта ресурсы;
технология выполнения проекта;
источники финансирования и финансовые потоки; риски и их минимизация;
• эффективность реализации проекта (для коммерческих проектов – срок окупаемости с учетом фактора времени).
Сводные бизнес-планы представляют суммарные расчеты по проектам определенного блока, подпрограммы, контура.
Интегральный бизнес-план дает итоговую оценку по национальной или целевой программе в целом.
6. Отбор проектов и корректировка программ. На основе информации бизнес-планов осуществляются общая оценка и отбор проектов для включения в национальную программу (национальный проект). Основными критериями являются:
технологический уровень и конкурентоспособность программных продуктов с учетом ритма смены поколений техники и технологических укладов;
наличие перспективных рыночных ниш (для коммерческих проектов) и насущных потребностей общества (для некоммерческих проектов);
обеспеченность ресурсами, прежде всего отечественными (интеллектуальными, трудовыми, материальными, природными, финансовыми);
• уровень эффективности – экономической (для коммерческих проектов), социальной, экологической, оборонной, управленческой (для некоммерческих проектов).
Осуществляется инновационно-технологическая, экономическая и экологическая экспертиза проектов. По ее результатам производятся рейтинговая оценка сравнительной интегральной эффективности и ранжирование набора проектов по национальной (целевой) программе.
Проекты, получившие отрицательную оценку по одному из критериев, исключаются либо принимаются меры по их оптимизации, достижению положительной оценки или комплексированию с эффективными проектами. Могут оказаться неэффективными блоки проектов и отдельные подпрограммы. В результате осуществляются окончательный отбор проектов и группировка по очередям. Может оказаться, что в итоге оценки будет сделан вывод о неэффективности программы в целом. В таком случае заказчику вносится предложение о прекращении работы над ней.
7. Финансирование программы. Перед утверждением программы необходимо определить источники ее финансирования. Как правило, национальные и целевые программы, исследовательские, инновационные и управленческие проекты финансируются на многоканальной основе, включающей следующие основные источники:
бюджетное финансирование (федеральный, региональные, муниципальные бюджеты) для программ некоммерческого характера, а также для крупных проектов коммерческого характера в стартовый период;
вложения внебюджетных инвестиционных, венчурных, инновационных, экологических, социальных фондов (в том числе международных);
инвестиции заинтересованных частных отечественных инвесторов, корпораций, банков;
инвестиции заинтересованных иностранных инвесторов (с ограничениями исходя из национальных интересов);
самофинансирование участников реализации проектов (особенно на стадии диффузии) создания нового поколения техники за счет полученной инновационной сверхприбыли (технологической квазиренты).
Соотношения указанных источников меняются в зависимости от характера проекта, его эффективности, а также во времени.
8. Управление программой. Успех реализации программы зависит от четко выстроенной, целенаправленной и ориентированной на конечный результат системы управления программой и ее элементами. Общая схема управления включает следующие элементы:
генеральный совет, включающий ведущих представителей власти, науки и бизнеса, координирующий всю деятельность по выполнению программы и несущий ответственность за ее результаты;
совет заказчиков, включающий генерального заказчика и заказчиков по отдельным подпрограммам, блокам и проектам, обеспечивает финансирование, приемку, оценку и использование полученных результатов;
научно-технический совет, объединяющий научного руководителя (генерального конструктора) программы в целом, научных руководителей (главных конструкторов) подпрограмм, блоков и проектов; совет отвечает за научно-технологический уровень и научное обеспечение программы и ее элементов, осуществляет авторский надзор в процессе их выполнения;
• совет директоров (управляющая компания), объединяющий исполнительные органы по программе, ее элементам, обеспечивающий выполнение программы, эффективное использование выделяемых ресурсов, координирующий деятельность всех участников выполнения программы, привлекающий информационные и кадровые ресурсы, устанавливающий связь с общественностью и создающий благоприятный имидж программы.
Управляющая компания может быть как государственно-частная (смешанная), так и частная.
Для координации международного сотрудничества в реализации национальных программ и выхода на мировые рынки потребуется формирование международных инновационно-технологических стратегических альянсов при лидирующей роли входящих в их состав российских компаний.
9. Обеспечение программы. Для успешного выполнения программы необходимо нормативно-правовое, информационное и кадровое ее обеспечение (по сути дела, это обеспечивающие подпрограммы национальной программы).
Нормативно-правовое обеспечение состоит в формировании необходимой законодательной базы, стандартов, регламентов, обеспечивающих создание и функционирование национальной программы и ее элементов. Наряду с базовым Федеральным законом «О государственном прогнозировании, стратегическом планировании и программировании социально-экономического развития» потребуются федеральные законодательные акты по отдельным национальным программам, учитывающие их особенности, а также подзаконные нормативные акты по важнейшим проблемам реализации национальных программ и проектов. Необходима полная система нормативов и стандартов, обеспечивающая эффективное и безопасное функционирование полученных результатов программы и ее проектов.
Информационное обеспечение состоит в сборе, обработке и предоставлении исполнителям статистической, аналитической, прогнозной, научно-технической и нормативно-правовой информации в необходимом объеме и в сжатые сроки, в размещении в Интернете программы, ее элементов, организации их обсуждения, дистанционного обучения. По каждой национальной программе целесообразно формировать портал Интернета с сайтами как по содержанию и структуре программы, так и по подпрограммам и основным проектам.
Кадровое обеспечение состоит в организации подготовки, переподготовки, повышения квалификации и дистанционного обучения исследователей, конструкторов, инженеров, квалифицированных рабочих, менеджеров, госслужащих по программе и ее элементам, в издании и распространении учебников и учебно-методической литературы, в организации консультационной службы, повышении квалификации преподавателей и т.п.
10. Мониторинг, приемка и использование программы. Необходим постоянный внешний по отношению к исполнителям программы мониторинг выполнения программы и полученных результатов. Этот мониторинг целесообразно возложить на статистические органы, разработав для этого специальные формы отчетности и программы периодических обследований. Время от времени аудит по каждой национальной программе может осуществлять Счетная палата, докладывать Государственной думе и публиковать полученные результаты. Мониторинг будет повышать ответственность органов управления программой за ее выполнение и эффективность.
По каждому выполненному проекту, очередным подпрограммам и программам необходимо проводить государственную приемку государственной комиссией, организованной заказчиками с участием представителей государственных органов и гражданского общества. Комиссия оценивает полученные результаты, их соответствие проекту и вырабатывает рекомендации относительно их использования.
Специальным постановлением правительства определяется государственный орган, ответственный за использование полученных результатов, постоянную их эксплуатацию, а также порядок мониторинга использования и полученных эффектов.
Ныне применяемые методологии и технология разработки и реализации национальных проектов и федеральных целевых программ далеко не в полной мере используют рассмотренные выше принципы и методы, что снижает эффективность государственного регулирования экономики. Применение научной методологии разработки национальных программ и проектов, последовательное соблюдение технологии их включения существенно повысит эффективность государственного регулирования рыночной экономики, обеспечит ее устойчивое развитие и своевременную сбалансированную трансформацию применительно к требованиям XXI в.