1.4 Стратегически-инновационная функция государства и механизм ее реализации
Разработка и осуществление социально-экономической стратегии государства опираются на предвидение долгосрочных тенденций социально-экономического, инновационно-технологического, экологического и территориального развития, выбор стратегических приоритетов и их реализацию с помощью стратегических и индикативных планов, национальных проектов и целевых программ.
В России была разработана и методология перспективного планирования и программно-целевого управления. Это помогло преодолеть тяжелые последствия гражданской и Великой Отечественной войн, осуществить радикальную трансформацию экономики и войти в состав лидеров мирового научно-технического и экономического развития в 50–60-е годы XX в. Однако в системе государственного планирования и управления нарастали элементы бюрократизма, увеличивалось технологическое отставание СССР от авангардных стран, недостаточно использовались рыночные механизмы и стимулы, падали темпы экономического роста.
В результате рыночных реформ 1990-х годов прежняя система государственного прогнозирования и перспективного планирования социально-экономического развития страны была демонтирована. Основные контуры новой системы, адаптированной к условиям рыночной экономики, определены Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Однако в этом законе отсутствуют положения о стратегическом и индикативном планировании. К государственному долгосрочному прогнозированию практически не привлечены Российская академия наук и другие научные организации, документы по отдельным направлениям перспективного развития экономики и социальной сферы не увязаны с общей стратегией, не сбалансированы по ресурсам. На макроуровне стратегическое и индикативное планирование практически отсутствует, что ослабляет ответственность государственных органов за выработку и реализацию стратегии социально-экономического развития страны, приводит к крупным ошибкам и просчетам, особенно в кризисных ситуациях.
Преодоление последствий кризиса 1990-х годов, выход на траекторию устойчивых темпов экономического роста в условиях повышения неустойчивости мировой экономики поставили страну перед необходимостью перейти к стратегическому планированию. С 2006 г. начали осуществляться национальные проекты социального характера. С 2007 г. федеральный бюджет разрабатывается на трехлетний период. В 2008 г. высшим руководством страны поставлена задача разработки долгосрочного стратегического плана социально-экономического развития страны на период до 2020 г., определены направляющие ориентиры этого плана. Однако стратегический план так и не был разработан и был заменен концепцией социально-экономического развития, а экономический кризис 2008–2009 гг. вынудил принять экстренные антикризисные меры. В 2009 г. Российская академия наук приступила к разработке прогноза научно-технологического и социально-экономического развития страны на период до 2030 г. Создан Координационный совет РАН по прогнозированию. Тем самым складываются предпосылки для нового этапа в развитии системы государственного регулирования рыночной экономики, в реализации стратегически-инновационной функции государства, что потребует создания современной законодательной базы.
Новый подход к методологии прогнозирования, стратегического и индикативного планирования и программирования включает:
определение системы национальных целей, отвечающих долгосрочным национальным интересам на данном этапе социально-экономического развития страны;
выявление на основе долгосрочного прогноза тенденций цикличной динамики экономики, социальной сферы, инновационно-технологического, территориального развития, внешнеэкономических связей;
выбор стратегических приоритетов и их реализацию на основе стратегических планов, национальных проектов и программ, федеральных целевых программ;
гибкую реализацию стратегического плана на основе индикативных планов и бюджетов, сочетающих интересы государства и бизнеса, обоснованных государственных и корпоративных стратегий; принцип партнерства науки и образования, государственных структур и предпринимательства в разработке и выполнении стратегических планов и программ, обеспечивающих социальную ориентацию национальной экономики, ее модернизацию и инновационный характер и конкурентоспособность в условиях глобализации.
Такой подход способствует реализации одной из ключевых функций государства – стратегически-инновационной. Государство сформировано гражданским обществом и содержится им, прежде всего, для того, чтобы в сложных, изменчивых условиях социодемографического, научно-технологического, экономического, территориального и экологического развития, в бушующем море мировой экономической конъюнктуры правильно определять стратегические ориентиры, последовательно отстаивая национальные интересы, своевременно осуществлять назревшие инновации и поддерживать конкурентоспособность экономики на основе ее радикальной модернизации. Значение этой функции существенно возрастает в современную эпоху, когда в мире осуществляется переход к постиндустриальному обществу, развертывается очередной научно-технологический переворот, набирают темп противоречивые процессы глобализации, мир потрясают глобальные кризисы.
В 1990-е годы Россия пережила рекордный по глубине и длительности для мирного времени экономический и социально-политический кризис, усугубленный распадом СССР, обвальной демилитаризацией и неолиберальной установкой на уход государства из экономики и развязывание рыночной стихии. Технологическая и структурная деградация отбросила экономику на десятилетия назад. И хотя с 1999 г. экономический кризис сменился оживлением, докризисные рубежи еще не достигнуты, внутренние интенсивно-инновационные факторы экономического роста в малой степени приведены в действие, система государственного долгосрочного прогнозирования, стратегического и индикативного планирования лишь начинает развертываться, а с 2008 г. страна вновь оказалась в тисках глобального и национального экономического кризиса.
Общую систему стратегического регулирования рыночной экономики иллюстрирует структурная схема, представленная на рисунке 2.
В числе важнейших принципов построения этой системы можно выделить следующие.
1. Исходным пунктом разработки перспективной стратегии государства служит сверхдолгосрочное и долгосрочное прогнозирование социодемографического, экономического, инновационно-технологического, экологического, территориального и внешнеэкономического развития страны с учетом мировых тенденций. Разработка таких прогнозов – дело ученых и экспертов-профессионалов, но финансирование разработки прогнозов и использование полученных результатов – обязанность центральных государственных структур. Долгосрочные прогнозы необходимо публиковать и подвергать обсуждению, отбирая со временем те методологии и те коллективы, которые дают прогнозные траектории, наиболее близкие к реальной динамике.
Рисунок 2. Система стратегического регулирования социально-экономического развития
Долгосрочный прогноз служит основой для выбора стратегических приоритетов, обеспечивающих приближение траектории будущей динамики к оптимальной, в наибольшей мере отвечающей перспективным национальным интересам, потребностям настоящего и будущих поколений. Приоритеты охватывают лишь ключевые направления, которые обеспечивают перелом сложившейся траектории, стратегический прорыв. Выбор стратегических приоритетов осуществляют государственные лидеры совместно с учеными, представителями бизнес-сообщества и гражданского общества после тщательного обсуждения. Набор приоритетов публикуется, мобилизуя активные силы общества на их реализацию.
Выбранные приоритеты воплощаются в жизнь на основе национальных программ и проектов, получающих весомую государственную поддержку и находящихся под прямым контролем высшего руководства страны. Таких программ и проектов должно быть немного, чтобы не распылять силы и средства.
4. Следующей итерацией в государственном стратегическом регулировании является разработка (с периодической корректировкой и продлением) стратегического плана с горизонтом в 10–15 лет. Его задача – не только привести выбранные приоритеты и национальные проекты в единую систему, но и сбалансировать приоритетные цели с остальным полем социально-экономического развития, с ресурсами развития страны, учитывая цикличные колебания национальной и мировой экономики, рассматривая альтернативные сценарии будущего развития. Стратегический план следует рассматривать и утверждать на высшем государственном уровне, публиковать, чтобы он служил директивой для правительства и государственного сектора и стратегическим ориентиром для частного сектора и для населения.
Конкретным механизмом реализации стратегических приоритетов в рамках стратегического плана служат федеральные целевые программы на среднесрочную перспективу, утверждаемые правительством. Программы – важнейший инструмент стратегического управления, впервые эффективно использованный в нашей стране, но в последние десятилетия накопленный опыт в этой области во многом дискредитирован и выхолощен. Утверждались десятки слабо увязанных между собой целевых программ, они не в полной мере обеспечивались ресурсами, отсутствовал реальный спрос с ответственных лиц за достижение конечных целей программы.
Реализация стратегического плана и программ и их взаимная увязка осуществляются с помощью индикативных планов – среднесрочных (на 3–5 лет) и краткосрочных (на год). Основные индикаторы этих планов являются ориентирующими для частного и смешанного секторов, но обязательными для исполнительных органов и государственного сектора экономики. Основы индикативного планирования в условиях рыночной экономики еще в 1922–1925 гг. были разработаны Н.Д. Кондратьевым, но его методология практически мало используется. Без индикативных планов основные показатели стратегических планов и программ повисают в воздухе, не реализуются в текущей практической деятельности.
Выполнение стратегических и индикативных планов и программ осуществляется с помощью среднесрочных и годовых финансовых планов и бюджетов. Рекомендуется выделять средства на весь срок выполнения программы (проекта) в пределах среднесрочного горизонта (стратегического плана), жестко спрашивая за конечный результат. А главное – необходимо значительно увеличить государственное финансирование базисных инноваций и инноваций в нерыночном секторе экономики. Это будет способствовать привлечению к таким проектам частных инвестиций.
При обосновании долгосрочных и среднесрочных прогнозов, стратегических и индикативных планов используются макромодели, которые помогают сбалансировать намечаемые структурные сдвиги и учитывать их экономические последствия. Межотраслевой баланс, основы которого разработаны нобелевским лауреатом по экономике В.В. Леонтьевым, широко использовался в советской практике народнохозяйственного планирования. Сейчас межотраслевой баланс (таблицы «затраты-выпуск») разрабатывается и публикуется Росстатом, а прогнозные балансы используются научными организациями для обоснования долгосрочных прогнозов. Воспроизводственно-цикличная макромодель, построенная на базе межотраслевого баланса, позволяет оценивать структурную динамику по четырем воспроизводственным секторам (потребительскому, инновационно-инвестиционному, энергосырьевому, инфраструктурному). Макромодель цикличной экономической динамики позволяет выявить и оценить влияние восьми факторов экономического роста на тенденции изменения ВВП в ретроспективе и долгосрочной перспективе.
Весь этот научно обоснованный и испытанный на практике арсенал инструментов необходимо использовать при разработке и реализации долгосрочного прогноза и обоснования социально-экономической стратегии государства.
Для эффективного функционирования перечисленных элементов системы государственного регулирования социально-экономического развития необходимы глубокие профессиональные знания лиц, принимающих стратегические и тактические решения на федеральном, региональном, муниципальном и корпоративном уровнях. Овладение кадрами методологией и технологией разработки долгосрочных и среднесрочных прогнозов, стратегических и индикативных планов, национальных и целевых программ становится ключевой задачей системы обучения и переподготовки кадров государственного и муниципального управления.