§ 3. Состав и структура властных органов

Комитета членов Учредительного собрания

Важнейшей характеристикой Комитета членов Учредительного собрания является строение его властных органов, созданных в соответствии с основными задачами, определенными его политической программой. Для анализа строения властных органов Комуча необходимо выделить этапы развития Комуча как системы властных органов, рассмотреть строение законодательных и исполнительных органов власти в центре и на местах, проследить процесс развития органов самоуправления, формирования правоохранительных, карательных органов и армии. Отдельным, но не менее значимым аспектом выступает вопрос о месте и роли чехословацкого корпуса в системе властных органов Комитета.

Выделяя этапы развития системы властных органов Комуча, следует отметить, что в течение всего периода существования Комитета, с 5 июня 1918 по 22 января 1919 гг., его властные органы претерпели ряд существенных изменений и прошли путь от Комуча как органа восстания и «коллективного самодержавия», включавшего в себя пять членов Учредительного собрания, до разветвленной системы властных органов и последующей ликвидации самого Комитета и его органов власти. Этот период включает, на наш взгляд, четыре этапа:

– с 5 июня до середины августа 1918 г. – этап формирования системы властных органов Комуча, в начале которого возникает Комуч как орган антисоветского восстания. С 8 июня он осуществляет все властные функции, формирует свои органы, а именно: отделы, ставшие в последствии ведомствами; Совет управляющих ведомствами, институт губернских и уездных уполномоченных; губернские, уездные и волостные Земства, Городские Думы; прокуратуру, адвокатуру, нотариат; милицию, Народную Армию;

– с сентября по 3 октября 1918 г. – этап функционирования системы властных органов в сложившейся форме, на протяжении которого деятельность Комитета была наиболее разносторонней и эффективной;

– с 3 октября до 2 декабря 1918 г. – этап разложения системы властных органов Комуча. На этом этапе Комуч как правительство фактически передает свою власть Директории, после чего происходит постепенная ликвидация созданных органов власти в результате наступления Красной Армии и Омского государственного переворота радикальных антисоциалистических сил во главе с Колчаком 18 ноября 1918 г. Заканчивается данный этап 2 декабря ликвидацией Съезда членов Учредительного собрания и Совета управляющих ведомствами;

– со 2 декабря 1918 до 22 января 1919 гг. – период ликвидации последних органов власти, созданных Комучем: Народной Армии, местных органов власти и передачи остатков власти Комуча Уфимскому ревкому и Красной Армии.

Территория, на которую распространялась власть Комуча, за период его существования также существенно изменялась. В этом процессе можно выделить следующие этапы: с 8 июня по 8 августа – период расширения «территории Учредительного собрания», начиная с территории города Самары, и заканчивая территориями Самарской, Симбирской, Уфимской, Оренбургской, части Саратовской, Казанской, Пензенской губерний и Ижевско-Воткинского района; с 8 августа по 8 сентября – период максимального расширения территории, на которую распространялась власть Комуча; с 8 сентября по 2 декабря – период постепенного уменьшения территории, находящейся под властью Комуча, в результате наступления Красной Армии с запада. От территории Комуча к началу декабря 1918 г. незавоеванными Красной Армией остались восточная часть Оренбургской губернии, а также часть Ижевско-Воткинского района; со 2 декабря 1918 до 22 января 1919 гг. – период ликвидации остатков территории Комуча в результате ее завоевания Красной Армией.

Состав и структура законодательных и исполнительных органов Комуча являются важнейшими его характеристиками. В момент прихода к власти 8 июня 1918 г. Комитет членов Учредительного собрания представлял собой не систему органов государственной власти, а лишь непосредственно Комитет, состоявший из пяти человек – депутатов Учредительного собрания, членов партии эсеров, которые и представляли все ветви власти – законодательную, исполнительную, судебную и военную. Как отмечал позднее, на IX Совете ПСР, М.А.Веденяпин, возглавлявший в Комуче ведомство иностранных дел, первоначально предполагалось, что «Комитет сконструируется из членов Учредительного Собрания и представителей от местного самоуправления», однако на практике они не вошли в его состав, поскольку органы местного самоуправления – земства и думы было необходимо первоначально восстановить. Как отмечает М.А.Веденяпин, «колоссальная работа по воссозданию органов самоуправления помешала войти в Комитет их представителям. В дальнейшем же было постановлено, что в Комитет входят только члены Учредительного Собрания (кроме большевиков и левых эсеров)»¹.

В течение всего периода существования Комуча его количественный и персональный состав изменялся. Он лишь расширялся по мере приезда в Самару других депутатов Учредительного собрания – членов ЦК партии эсеров. Источники содержат сведения об увеличении состава Комуча: 29 членов – на 8 августа 1918 г.; 48 членов – на 26 августа 1918 г.; 71 член – на 5 сентября 1918 г.²

В связи с увеличением численного состава Комуча, формированием системы властных органов и увеличением объема текущих дел в середине августа было принято решение о создании в рамках Комуча как высшего законодательного органа Президиума Комуча в составе 3 членов: председателя – В.К.Вольского, двух «товарищей председателя» (заместителей) – М.Я.Гендельмана и В.Г.Архангельского, а также двух секретарей – технических работников – Н.Шмелева и С.Николаева, не являвшихся членами Комуча¹.

Органом законодательной власти являлся непосредственно сам Комитет до 3 октября 1918 г., когда Комуч принял решение о самоликвидации и передаче своих высших функций Съезду членов Учредительного собрания, который их еще и, что парадоксально, уже не мог перенять. Законодательные функции, по воспоминаниям И.М.Майского, осуществлялись не только Комучем, но и созданными им впоследствии исполнительными органами. Это было, по его мнению, «законодательствование малого масштаба»².

Комуч формировался прежде всего как орган, воссоздающий общероссийскую власть. Его деятельность в этом направлении основывалась на содержании Положения от 13 августа 1918 г., выработанного ЦК ПСР, в котором отмечалось: «...До возобновления работ Всероссийского Учредительного собрания должна быть безотлагательно образована временно Всероссийская власть на следующих условиях: до возобновления работ Всероссийского Учредительного собрания все члены его... образуют постоянно действующий съезд членов Учредительного собрания, который создает ответственный перед ним орган...»¹.

Законодательные акты Комуча имели форму приказов. Известно более 200 приказов Комуча. Для проживающих на территории Комуча они официально публиковались в «Вестнике Комитета членов Учредительного собрания», после чего и принимали законную силу, а также распространялись в виде плакатов и листовок. Особо следует отметить, что несмотря на относительно краткий период существования Комуча, им был опубликован специальный сборник своих официальных документов – приказов².

Следует обратить внимание на важную деталь, которая, на наш взгляд, дает объяснение многим процессам и событиям в судьбе высших властных полномочий Комуча. Комуч, вслед за ЦК партии эсеров, осознавал невозможность созыва в Самаре в ближайшие месяцы Всероссийского Учредительного собрания, ввиду того, что территория страны оказалась разрезанной фронтами гражданской войны. Поэтому, чтобы как можно быстрее воссоздать представительный и легитимный органы высший власти, в стране было решено созвать в качестве временного высшего органа Съезд членов Учредительного собрания, который позднее, при создании благоприятных условий, и должен созвать Всероссийское Учредительное собрание в полном составе, передав ему всю полноту власти. Именно поэтому с момента возникновения Комитета партия эсеров задалась целью собрать в Самаре возможно большее количество депутатов Учредительного Собрания от различных партий. По воспоминаниям И.М.Майского, число членов Учредительного Собрания, прибывших в Самару, к началу августа достигло нескольких десятков, а к концу сентября – приблизительно 100 человек³. С конца августа – начала сентября 1918 г. прибывшие депутаты стали проводить совещания и принимать решения по вопросам подготовки Съезда членов Учредительного собрания. Однако Съезд так и не начал работу, поскольку, во-первых, подавляющее большинство прибывших в Самару членов Учредительного собрания вынуждено было занять должности в исполнительных органах Комуча ввиду острой нехватки квалифицированных кадров, во-вторых – отсутствовало необходимое число депутатов Учредительного собрания для того, чтобы съезд был достаточно представительным, в-третьих – признание Съезда членов Учредительного собрания в качестве высшего временного органа государственной власти России стало ставиться под сомнение влиятельными антисоциалистическими политическими силами, захватившими власть в Сибири и представленными к этому времени рядом несоветских правительств.

Процесс дифференциации властных функций начался с отделения исполнительной власти Комуча путем создания функциональных отделов (См. приложение 5). Первым, 8 июня, в связи с напряженной военной обстановкой вокруг Самары, был создан «военный отдел», а именно, Главный штаб для создания воинских формирований Комуча и управления всеми военными делами. В штаб были включены начальник штаба подполковник артиллерии Н.А.Галкин и два члена штаба – Б.К.Фортунатов и В.П.Боголюбов¹. К концу июня при Комитете были образованы отделы, в основных чертах соответствовавшие министерствам: отделы финансов, продовольствия, труда, торговли и промышленности². Приказом № 72 от 3 июля 1918 г. был создан так называемый иностранный отдел, в задачи которого входили «сношения с правительствами внутри России, признающими Учредительное Собрание, и с представителями дружественных и нейтральных держав»³.

На начало июля 1918 г. в составе Комитета кроме секретариата и нескольких отделов существовало 9 различных отделов со своими канцеляриями, а общий штат служащих управления Комитета составлял 75 человек⁴.

Юридический отдел обеспечивал составление проектов восстановления различных учреждений, действовавших при Временном правительстве; вырабатывал проекты положений о различных отделах, о выборах гласных городских дум и т.д.¹

Информационный отдел ведал сбором подробной информации по вопросам политической и экономической жизни со всех мест, находившихся под властью Комуча².

Финансовый Совет занимался финансовыми вопросами, установлением цен, системой налогового обложения, акцизными и прочими сборами³.

Агитационный культурно-просветительский отдел с 10 сентября 1918 г. издавал ежедневную газету «Народ». В некоторых уездах – Бугульминском, Стерлитамакском, Бугурусланском, Хвалынском – издавались свои небольшие газеты. В Самаре выпускалась также татарская газета «Холк», в Уфе – чувашская «Хыпар». Отдел издавал листовки, воззвания и брошюры, устраивал лекции, доклады, проводил митинги. Местные отделения агитационно-просветительского отдела посылали в деревню своих агитаторов, главная задача которых состояла в вербовке в Народную армию, а позднее – в проведении мобилизации⁴.

Отдел труда осуществлял надзор за охраной труда и выполнением правительственных распоряжений в этой области, проводил мероприятия по урегулированию взаимоотношений между рабочими и предпринимателями, ведал учреждением примирительных камер и бирж труда, устройством местных органов по охране труда и руководства ими. Отдел вел статистику труда и был обязан «производить исследования и опыты о заработной плате и положении рабочего класса»⁵, а также представительствовать в различных хозяйственных органах. Отдел разделялся на подотделы охраны труда, социального страхования, конфликтов и рынка труда.

Помимо этих отделов при Комуче, по данным В.В.Гармизы, существовали отдел по делам национальностей, казачий отдел, а также верховная контрольная комиссия, ведавшая распределением денежных ассигнований между различными ведомствами и учреждениями, составлением смет и осуществлением повседневного надзора за действиями распорядителей кредитов¹.

Из-за отсутствия квалифицированных кадров руководство различными отделами первоначально распределялось между членам Комуча независимо от их специального опыта и знаний². Однако впоследствии, когда число отделов значительно возросло, их стали возглавлять назначенные Комучем руководители, некоторые из которых не являлись членами Учредительного собрания.

В середине августа 1918 г., в связи с увеличением объема работы и разрастанием отделов, они были переименованы в «ведомства», а для руководства ими создан орган, получивший название Совета управляющих ведомствами. Совет нес ответственность непосредственно перед Комитетом и действовал от его имени. К занятию постов управляющих ведомствами были допущены и лица, не являвшиеся членами Учредительного собрания³. Совет управляющих ведомствами являлся коллегиальным высшим исполнительным органом при Комуче – Правительством Комуча (См. приложение 6).

В состав Совета управляющих с правом решающего голоса был введен Президиум Комитета (председатель и два товарища председателя), который имел право приостановить и передать на рассмотрение Комитета членов Учредительного собрания всякое предложение Совета⁴. Председатель Совета избирался самим Советом. Высшую контрольную функцию по отношению к правительству выполнял Комуч в полном составе и в лице Президиума. В августе–сентябре 1918 г. состав правительства был следующим: Е.Ф.Роговский (председатель и управляющий ведомством государственной охраны), П.Г.Маслов (ведомство земледелия), В.И.Алмазов (ведомство продовольствия), В.Н.Филипповский (ведомство торговли и промышленности), И.М.Майский (ведомство труда), Д.Ф.Раков (ведомство финансов), И.П.Нестеров (ведомство путей сообщения), П.Г.Белозеров (ведомство почт и телеграфов), В.С.Абрамов (ведомство государственных имуществ и госконтроль), Н.А.Галкин (военное ведомство), П.Д.Климушкин (ведомство внутренних дел), М.А.Веденяпин (ведомство иностранных дел), А.С.Былинкин (ведомство юстиции), Е.Е.Лазарев (ведомство просвещения)¹.

Завершающим этапом в процессе формирования исполнительных органов власти Комуча было создание многочисленных комиссий, отделов и подотделов, действовавших как органы ведомств. Подобная практика позволяла, по мнению лидеров Комитета, сохранять коллегиальность в качестве основного «внутреннего и ведомственного» принципа его деятельности и «способа избежания бюрократизма сверху донизу»².

Заседания правительства проходили 3 раза в неделю и посвящались обсуждению широкого круга вопросов военного, административного, финансового и экономического характера. Заседания же Комуча происходили реже, на них обычно рассматривались вопросы более общего или принципиального порядка. Из вопросов, занимавших внимание Совета управляющих ведомствами, на рассмотрение Комитета выносились только наиболее значимые. Вся текущая государственная работа проходила помимо Комитета, либо запрашивалось мнение Президиума Комитета³.

Официальным печатным органом Комуча и образованного им правительства стала первоначально ежедневная газета «Самарские ведомости», переименованная «Приказом № 8» от 10 июня 1918 г. в «Вестник Комитета Учредительного Собрания»¹.

Кроме формирования центральных исполнительных органов власти Комитетом решалась задача создания административных органов в губерниях и уездах. Свое управление в провинции Комуч осуществлял через губернских и уездных уполномоченных. 6 июля был введен институт Губернских Уполномоченных на основании Приказа № 85 «О губернских уполномоченных» и «Временных правил о губернских уполномоченных», которые регламентировали деятельность этих представителей власти на местах. В соответствии с «Временными правилам...» «Губернский Уполномоченный Комуча является высшим в пределах губернии представителем названного Комитета, как орган центральной власти. Ему присваивается вся полнота административной власти в губернии. Назначение и увольнение его принадлежит Комитету»².

Следует особо выделить содержание 4-го параграфа «Временных правил...», в котором говорилось, что «временно впредь до установления нормальной деятельности органов управления и должностных лиц, а равно и судебных установлений, Губернскому Уполномоченному представляется право: давать руководящее указание всем органам местного управления; приостанавливать своей властью проведение в исполнение всех распоряжений и постановлений указанных органов управления, которые будут представлять опасность в военном отношении или в отношении общественного порядка и спокойствия, отстраняя от должности всех лиц, служащих в административных и общественных учреждениях в случае явного несоответствия их своему назначению»³. Таким образом, Губернскому Уполномоченному давалось право «вето» по отношению к постановлениям и распоряжениям городских дум и земских управ.

Ближайшие задачи Губернского Уполномоченного определялись следующим образом: укрепление власти Комуча, всемерное содействие формированию Народной армии, поддержка общественного порядка и безопасности, в частности незамедлительное пресечение всякого рода агитации, например, к противодействию и свержению власти Комуча, осуществление надзора за точным и повсеместным в губернии соблюдением местными органами управления и самоуправления действующих законов, а также постановлений Комуча¹.

Для обсуждения и решения общих вопросов Губернскому уполномоченному поручалось создавать «совещательные органы» с привлечением туда «сведущих лиц независимо от их партийной принадлежности». Каждый Губернский уполномоченный имел свою канцелярию. При нем состоял также штаб охраны или комендатура, непосредственно ему подчиненная².

Институт Уездных Уполномоченных был введен 25 июня Приказом № 50 «Об уездных уполномоченных Комитета Членов Всероссийского Учредительного Собрания». Уездные Уполномоченные, как и губернские, пользовались соответствующими правами на уездном уровне³. В волости уполномоченные Комуча не назначались. Управление на этом уровне шло через органы самоуправления – волостные земства.

21 июня 1918 г. была утверждена для южных уездов территории Комуча – Вольского, Хвалынского, Сердобского и Кузнецкого – должность Окружного Уполномоченного, а в городах с наиболее сложной для Комуча обстановкой – в Казани, Оренбурге, Симбирске – должность Особо- или Чрезвычайно Уполномоченного⁴, с правами даже более широкими, чем права Губернских Уполномоченных.

Комитет членов Учредительного собрания, сознавая, что наделение уполномоченных практически неограниченной административной и судебной властью несет в себе известную опасность не только для дела местного самоуправления, но и может нанести ощутимый удар по самой идее Учредительного собрания, был вынужден потребовать от представителей власти на местах «быть особенно осторожными в применении вышеназванных § 4 Приказа № 85 и соответствующих пунктов 1 и 2 Приказа № 50»¹. Из приведенных документов видно, что, в отличие от практики коллективного руководства при организации работы центральных органов власти, на местах Комуч осуществлял политику довольно жесткого администрирования, наделяя для этого своих представителей фактически неограниченной властью.

Таким образом, к середине августа 1918 г. сформировалась система центральных и местных органов власти Комуча, включавшая сам Комитет, наделенный высшей законодательной и контрольными функциями; Совет управляющих ведомствами как высший орган исполнительной власти; сами ведомства, включавшие отделы, комитеты и комиссии; в губерниях и уездах – Губернские и Уездные Уполномоченные, Окружные Уполномоченные, Особо- и Чрезвычайно Уполномоченные.

Большое внимание Комуч уделял созданию органов местного самоуправления – земств и городских дум. В Циркулярном письме Комитета членов Учредительного собрания всем уполномоченным, губернским, уездным и волостным земствам от 23 июля 1918 г. отмечалось, что «наряду с территориальным расширением и укреплением власти Учредительного собрания первоочередной задачей является восстановление местных, в частности уездных и волостных, земских самоуправлений...»². С этой целью Комуч приказывал везде, где это представляется возможным, восстановить городские думы, земские собрания и управы, считая для этого достаточным хотя бы и неполное число гласных собраний. Вместе с тем, в согласии с желаниями местного населения, рекомендовалось назначить перевыборы в уездные и волостные земства в срок до 1 января 1920 г. по законам Временного правительства 1917 г.

Губернским и Уездным Уполномоченным предписывалось «перенести центр тяжести их работы на дело восстановления работ органов местного самоуправления, к которым постепенно и должны переходить функции управления», а особое внимание уделить «скорейшему восстановлению волостного земства»³.

Компетенция городских дум и земств на подвластной Комучу территории мало отличалась от той, которая была определена дореволюционными положениями о земствах и городских самоуправлениях (1864, 1870, 1890 и 1892 гг.). В сферу их деятельности попадали вопросы финансовые, промышленные, торговые, земельные, жилищные. Они решали проблемы городского благоустройства, народного образования, курировали работу правоохранительных органов¹.

Волостные земства и земельные комитеты, в ведение которых на основании Приказа № 51 от 25 июня 1918 г. поступила земля, осуществляли на местах аграрную политику Комитета, готовили в соответствии с местными условиями временные правила пользования землей и разбирали земельные тяжбы². В их компетенции находилась также деятельность уездной милиции.

Низшей ступенью местного самоуправления при Комуче были: в деревнях – сход во главе с сельским старостой, который являлся носителем исполнительной власти и был равно ответственен как перед волостным земством и управой, так и перед сельским сходом³; в городах – квартальные советы, которые занимались жилищно-санитарными и продовольственными делами, ведали самоохраной и культурно-просветительными мероприятиями⁴.

Таким образом, усилиями Комуча была восстановлена система местных органов самоуправления: губернские, уездные и волостные земства, губернские и городские Думы и их исполнительные органы. Однако степень их воссоздания на всей территории, подвластной Комитету требует более глубокого изучения.

Правоохранительные органы Комуча первоначально были представлены так называемым Штабом охраны⁵, который был учрежден сразу же после захвата Самары чехословаками, вероятно 8 июня, хотя источники не сохранили точной даты. Штаб охраны являлся, по сути, министерством государственной безопасности. Он считался учреждением временным и должен был существовать до тех пор, пока власть Учредительного собрания окончательно не утвердится в стране. Штаб решал задачи по поддержанию общего порядка в городе, защите личной и имущественной безопасности граждан и укреплению идеи и власти Учредительного собрания¹. Не смотря на то, что он выполнял прежде всего функции контрразведки, ему также присваивались и все права комендатуры города: в его подчинении были воинские караулы, дежурные воинские части гарнизона, воинские патрули, посты и дозоры, а также специальные караульные части и команды. Кроме того, Штаб охраны вел общее наблюдение и контроль за деятельностью городской милиции и квартальной самоохраны, поскольку она частично совпадала с деятельностью Штаба, но при этом не имел права вмешиваться «в их текущую, чисто гражданскую работу, внутреннюю организацию и хозяйственную часть»².

Исходя из поставленных перед ним задач, Штаб охраны включал в себя три отдела: военно-гражданский (комендатура), который признавался главным, политический (контрразведка) и хозяйственный³.

Первоначально штат Штаба охраны состоял из начальника, двух его помощников, 30 офицеров и агентов и 40 охранников, всего из 73 человек⁴. Специальная Караульная команда при Штабе охраны насчитывала 145 человек⁵. Комплектование Штаба осуществлялось на основе принципа добровольности, но при наличии обязательной рекомендации «доверенного» лица из ранее работавших в правоохранительных органах или в соответствующих органах земства. При зачислении в штат контрразведки безусловная поддержка программы Учредительного собрания считалась необязательной⁶.

11 июня 1918 г. начальником Штаба охраны на основании Приказа № 12 Комитета членов Учредительного собрания был назначен капитан Шереметинский¹.

Как и большинство других отделов, по мере увеличения территории Комитета, Штаб охраны постепенно расширялся, образовывая губернские и уездные штабы охраны и к концу августа – началу сентября 1918 г. трансформировался в ведомство охраны государственного порядка. 9 августа 1918 г. Комитет членов Учредительного собрания издал приказ о создании Министерства охраны государственного порядка. На основании «Положения о министерстве охраны государственного порядка», утвержденного Советом управляющих ведомствами 29 августа – 4 сентября², новое ведомство, кроме руководящих органов в лице министра, его заместителей и Совета министра, включало два департамента: департамент милиции и департамент государственной охраны.

Министр охраны государственного порядка назначался по особому приказу Совета управляющих ведомствами. Ему вменялось в обязанности «верховное наблюдение за поддержанием общественного порядка и безопасности и верховное направление мер по предупреждению и пресечению всякого рода государственных преступлений на территории Российской Федеративной Демократической Республики»³. 8 августа 1918 г. управляющим Ведомством охраны государственного порядка был назначен Е.Ф.Роговский⁴.

Департамент милиции вел дела по предупреждению и пресечению преступлений, по охране общественной безопасности и порядка, а также контролировал деятельность губернских, городских и уездных органов милиции.

По докладу начальника городской и уездной милиции при Комуче, правоохранительные органы к 14 сентября представляли собой организационно оформленную, штатно укомплектованную и действующую систему губернских, уездных и городских отделов милиции. На указанный срок функционировали 4 губернских отдела милиции (Самарский, Уфимский, Казанский, Симбирский), 6 городских отделов (Самара, Бугуруслан, Мелекесс, Ставрополь, Бузулук, Бугульма) и 5 уездных отделов (Самарский, Бугульминский, Бузулукский, Ставропольский, Бугурусланский)¹.

Департамент государственной охраны, а также подведомственные ему органы – губернские и уездные Штабы охраны, выполняли функции контрразведки, для чего им были даны довольно широкие полномочия. Так, центральному и губернским Штабам охраны предоставлялось право на предварительное задержание всех лиц, «внушающих основательное подозрение в совершении государственных преступлений или причастности к ним, а равно в принадлежности к противозаконным обществам; на производство обысков во всех без исключения помещениях и наложение ареста на всякого рода имущество, указывающее преступность действий или намерений заподозренного лица»².

Наличие широких полномочий у органов контрразведки отнюдь не создавало возможности произвола в их действиях. «Положение...» предусматривало довольно жесткую систему контроля за их деятельностью не только со стороны непосредственно руководящих ими органов департамента, но также и со стороны Губернских Уполномоченных. Кроме того, текст «Положения...» предписывал всем Штабам охраны «...по делам лиц, задержанных Штабом охраны, испрашивать беззамедлительное заключение прокурорского надзора» и «в случае отсутствия достаточных причин к задержанию, арестованный должен быть освобожден не позднее трех суток со дня ареста...»³. Таким образом, к сентябрю 1918 г. правоохранительные органы при Комуче в основных чертах были сформированы.

Ведомство государственной охраны, губернские, городские и уездные отделы милиции тесно сотрудничали с чехословацкими комендатурами, находившимися в крупных городах, а в военном отношении были подчинены Главному штабу Народной Армии (позднее – Военному ведомству)¹.

Судебные органы Комитета, опираясь на деятельность Юридического отдела, выполняли функцию восстановления на «территории Учредительного собрания» судопроизводства в формах, имевших место при Временном правительстве. Приказом № 1 от 8 июня 1918 г. был восстановлен Окружной Народный суд вместо упраздненного «не отвечающего истинным народно-демократическим принципам» Ревтрибунала². В процессе восстановления судебных органов Юридический отдел Комуча был вынужден существенно упростить их организационное строение. Поэтому первоначально в губернских и уездных центрах по распоряжению Комитета создавались судебно-следственные комиссии, представляющие, наряду с окружными судами, высшие судебные инстанции на местах и сочетающие в себе все функции судебно-правового делопроизводства (прокуратуры, адвокатуры, нотариата и т.д.)³.

25 июля 1918 г. в Самаре была образована «Объединенная судебная комиссия» из представителей магистратуры, прокуратуры, адвокатуры, нотариата, судебных следователей и мировых судей. Комиссия имела своей задачей координацию деятельности судебно-следственных комиссий, а также «объединение деятельности всех органов Судебных установлений и разработку таких вопросов законодательного характера и регулирующих их норм, временная переработка коих настоятельно диктуется условиями оторванности местностей, подчиненных Комитету Членов Учредительного Собрания, от остальной России»⁴. С образованием «Объединенной судебной комиссии» и началом ее деятельности практически было завершено восстановление функций гражданского суда на территории Комитета членов Учредительного собрания. Поскольку «все дела гражданского отделения окружного суда, при приемке их от революционного трибунала, оказались сравнительно в порядке»¹, то уже с конца июня – начала июля 1918 г. судопроизводство отправлялось в полном соответствии с законами Временного правительства. Отличием являлось лишь то, что в первые дни пребывания Комуча у власти разрешение дел на сессиях суда осуществлялось без участия присяжных заседателей и аппеляционного производства².

Параллельно с гражданским судом происходил процесс становления военного суда. 9 июля 1918 г. Приказом № 95 Комуч утвердил Военный суд Народной Армии в составе В.Н.Аристова (председатель), А.М.Алашеева и С.Н.Эдельмана (военные судьи), А.А.Хвастунова (следователь) и М.С.Сувалова (секретарь)³. На основании этого же приказа для осуществления контроля за деятельностью Военного суда была сформирована Военная прокуратура во главе с поручиком П.А.Воробьевым⁴. Организационное оформление военного судопроизводства потребовало разграничения функций гражданского и военного суда. К компетенции военных судов были отнесены воинские преступления (мятеж, неповиновение, дезертирство), преступления, совершенные в условиях военного положения (шпионаж, подстрекательство к восстанию, вредительство и т.д.). В ведении гражданских судов находились общеуголовные и гражданско-административные дела.

Расширение функций судебно-следственных и юридических органов, необходимость централизации управления их деятельностью привели к образованию в августе 1918 г. Ведомства юстиции. В компетенцию ведомства кроме функций управления судебными органами на местах входили также вопросы юридического и правового консультирования Комуча, оказание ему помощи в реализации права законодательной инициативы, заведование местами заключения. Ведомство юстиции имело следующее организационное строение: руководил его работой управляющий ведомством, входивший в Совет управляющих ведомствами; ведомство включало в себя 3 департамента (департамент личного состава, юридический департамент и департамент по заведованию местами заключения); общее количество служащих составляло 68 человек¹.

Департаменты ведомства вели переписку с военным ведомством, губернскими тюремными инспекциями, осуществляли распределение участков мировых судей. Деятельность ведомства юстиции имела большое значение для функционирования всей системы властных органов Комуча. Достаточно сказать, что высший орган исполнительной власти Комитета – Совет управляющих ведомствами, был сформирован по проекту этого ведомства.

Особое значение для процесса формирования органов власти Комитета членов Учредительного собрания имел вопрос о месте и роли чехословацкого корпуса в структуре Комуча. С этой точки зрения, проблема взаимодействия Комитета с Национальным советом чехословаков и подчиненными ему войсками предполагала необходимость решения по меньшей мере двух основных задач: во-первых, обеспечения максимально длительного пребывания последних в Самаре в связи с необходимостью ведения боевых действий против большевиков, во-вторых – реализацию возможного участия представителей командования корпуса в работе органов власти Комуча.

Но если решение второй задачи было отчасти лишь тактическим маневром, то от выполнения первой судьба Комитета зависела, фактически, напрямую: не имея собственной армии Комуч, в случае ухода чехословаков, неизбежно был бы разгромлен Красной армией.

Лидеры Комуча пустили в ход все свое дипломатическое искусство для достижения этой цели, а также прибегли к помощи оказавшихся в этот момент в Самаре французских консулов Гине, Жано и Комо. Эти комбинированные эсеро-французские усилия имели вполне определенный результат: чехи согласились временно задержаться на Волге с тем, чтобы дать Комитету членов Учредительного собрания время и возможность сформировать собственную армию, а впоследствии они получили от своих и союзнических центров уже вполне определенные директивы о вооруженной поддержке антибольшевистского движения в России¹.

Чехословаки признали власть Комитета и с ними была установлена «политически дружественная связь, при полной независимости чешского войска»². Спустя несколько месяцев в одной из докладных записок Чехословацкого Национального Совета ситуация, возникшая в результате принятия решения о задержке продвижения корпуса и его участии в боевых действиях на Восточном фронте, была охарактеризована следующим образом: «чехословацкое войско, выступая... против большевистского насилия, в первый момент должно было защищать свою свободу, но начиная со второго дня нашего выступления, мы поставили себе задачу не продолжать свой прерванный путь через Владивосток во Францию, а оказать содействие братскому Русскому народу»³.

Цели и задачи, преследуемые чехословаками, получили тезисное изложение в некотором подобии политической программы, опубликованной в «Вестнике Комитета Членов Учредительного Собрания» 13 августа 1918 г.: «Автономная Сибирь, соединенная с федеративной демократической Российской Республикой. Созыв Учредительного Собрания. Непризнание Брест-Литовского мира. Вооруженная борьба против германского империализма. Защита гражданских свобод. Охрана труда и защита профессиональных союзов. Передача всей земли народу. Недопущение военной диктатуры»⁴.»

Чехословаки являлись не только наиболее боеспособными и организованными частями, защищавшими Комуч. Военная комендатура и органы контрразведки подразделений чехословацкого корпуса, действовавших в Поволжье, оказывали ему весьма ощутимое содействие в вопросах пресечения деятельности, направленной на дестабилизацию ситуации в Самаре и других городах, саботажа, злостного неповиновения властям. Дело сыска, обыска, арестов также находилось в руках чешской комендатуры и контрразведки¹.

Разрешив, таким образом, «чешский» вопрос, лидеры Комитета членов Учредительного собрания вплотную приступили формированию Народной армии.

Народная Армия в системе органов власти Комуча играла важнейшую роль в условиях гражданской войны. В процессе создания Народной армии выделяется два этапа. Первый, «добровольческий», охватывал период с 8 по 30 июня 1918 г., то есть с момента прихода Комуча к власти и обнародования Приказа № 2 «Об организации Народной армии»² до начала так называемого «призыва 2-х годов» – призыва в Народную Армию мужчин 1897–1898 гг. рождения. Этот период характеризовался, с одной стороны, притоком офицеров в Народную армию Комуча, общее количество которых в течение двух недель достигло 2-х тысяч человек, а с другой – тем, что армия «пополнялась главным образом крестьянством и до взятия Самары, ведшим отчаянную повстанческую борьбу против комбедов и прочих бед большевистской власти»³.

«Временные правила об организации Народной армии», на основании которых комплектовалась армия, устанавливали принцип добровольного привлечения людей в войска. Доступ в них был открыт для всех граждан не моложе 17 лет; минимальный срок службы – 3 месяца. Все добровольцы зачислялись на полное довольствие и получали жалованье – 15 рублей в месяц. Кроме того, каждый доброволец, имеющий на своем иждивении семью, независимо от занимаемой им должности, получал дополнительное пособие в размере 100 рублей, которое, в случае если семья была многодетной, значительно увеличивалось. За служащими сохранялись должности до окончания срока службы¹.

Из добровольцев, изъявивших желание сражаться против большевиков, первоначально формировались роты, которые затем сводились в батальоны. Со 2 июля 1918 г. эти батальоны были переименованы в пехотные полки². Кроме этого, организовались также 2 кавалерийских полка, артиллерийские, технические и запасные части, авиаотряды и т.д. Параллельно с созданием сухопутных частей проходил процесс формирования речной боевой флотилии Народной Армии³. (См. приложение 7).

К концу июня – началу июля 1918 г. Народная Армия, формировавшаяся в Самаре, уже состояла из 4 пехотных полков, 2 офицерских батальонов, 20 сотен казаков и 43 орудий различных систем⁴. Также в Народную Армию вошли мобилизованные ранее атаманом Дутовым части Оренбургского и Уральского казачьего войска.

Однако, не смотря на то, что к июлю 1918 г. в Народную Армию влилось около 10–15 тысяч солдат и офицеров, говорить об успехе «добровольчества» как главного принципа формирования армии Комитета членов Учредительного собрания не приходилось. Кроме того, «события и быстрое расширение фронта в линию, превысившую 500 верст, привели к тому, что Комитету пришлось принять введение мобилизованных в гражданскую войну»⁵ и тем самым перейти к следующему этапу формирования армии.

Вторым этапом формирования Народной армии был «мобилизационный», начавшийся 30 июня 1918 г. объявлением «О призыве родившихся в 1897–1898 гг.» (Приказ № 64)⁶ и продлившийся вплоть до самороспуска Комитета 3 октября. Призыв на службу в Народную Армию регламентировался рядом приказов (№ 71 «Об условиях призыва», № 103 «О призыве инородцев»), а также отдельными распоряжениями по Военному ведомству Комуча¹.

Приказ № 71 Комитета членов Учредительного собрания от 3 июля 1918 г. предписывал Главному штабу Народной Армии отказывать в предоставлении отсрочек от призыва по семейному положению, по образованию и по другим мотивам. Служба в правительственных и общественных учреждениях, от призыва также не освобождала². 9 июля Комуч объявил гражданам всех национальностей, проживающих на территории Учредительного собрания, «что так как они, проживая в России, пользовались всеми правами граждан Российской республики: избирательным правом, пайковым довольствием, пособиями и проч., то наравне с российскими гражданами привлекаются к несению обязанностей воинской повинности»³.

Ужесточение процедуры призыва в Народную Армию отчасти компенсировалось рядом льгот, предусматривавшихся для мобилизованных, главной из которых было почти троекратное увеличение жалования. Особенностью порядка назначения содержания в Народной Армии являлось и то, что жалование выдавалось «не по чинам, а по должностям»⁴.

В результате на территориях, находящихся под властью Комитета, мобилизация дала возможность поставить «под ружье» около 60-ти тысяч человек⁵.

Увеличение численности войск и, как следствие, усложнение оперативного управления ими, вынудило Военное ведомство произвести очередную реорганизацию армейских и тыловых соединений Народной Армии. 23 июля 1918 г. все пехотные и отдельные полки и батальоны Народной армии переименовываются в стрелковые. 25 июля одна из наиболее боеспособных частей войск Комуча – отряд полковника Генерального штаба В.О.Каппеля, был развернут в Отдельную стрелковую бригаду (Стрелковую бригаду особого назначения) 2-полкового состава с соответствующей артиллерией¹. Остальные части к середине августа 1918 г. вошли в состав 3-х стрелковых дивизий. Еще 3 стрелковых дивизии было сформировано к концу августа, а число кавалерийских полков увеличилось до пяти. Однако большинство частей все еще находилось в стадии формирования².

Процесс реорганизации затронул не только строение армии Комуча, но и внес ряд существенных изменений в сферу управления войсками. 19 июля на основании постановления Комуча территория Учредительного собрания была разделена на три военных округа: Уфимская и Самарская губернии (1 округ), Уральская область (2 округ) и Оренбургская губерния (3 округ). В силу особого военно-политического статуса последних, командующие войсками Уральского и Оренбургского военного округа назначались непосредственно соответствующими войсковыми правительствами³.

Произошли персональные назначения на главные командные должности: 23 июля 1918 г. полковник В.О.Каппель был назначен командующим всеми действующими войсками Народной Армии, а незадолго до этого – 17 июля, Комитет членов Учредительного собрания приказом № 114 назначил начальника 1-й Чехословацкой Гуситской стрелковой дивизии полковника С.Чечека командующим всеми войсками Народной Армии и мобилизованными частями Оренбургского и Уральского казачьих войск, то есть фактически командующим всем фронтом Учредительного собрания⁴.

Это назначение свидетельствовало не только о признании «первенства» чехословаков в вооруженной борьбе Комуча против Советской власти, но и о практическом завершении формирования армии Учредительного собрания и окончательном создании антибольшевистского фронта во второй половине июля 1918 г.

Подводя итоги, следует отметить, что властные органы Комитета членов Учредительного собрания как по своему строению, так и по составу, активно эволюционировали в течение всего периода пребывания Комуча у власти.

Разделение власти, сосредоточенной первоначально в руках членов Комитета, на исполнительную и законодательную ветви, сохранило за Комучем функции законотворчества. Создание Совета управляющих ведомствами и начало подготовки к открытию Съезда членов Учредительного собрания фактически означало завершение процесса формирования центральных властных органов Комуча.

Параллельно осуществляемое формирование местных органов власти, выразившееся в появлении института губернских и уездных уполномоченных Комитета и воссоздании земств и Дум, позволило последнему представить и распространить исполнительную власть на местах.

Процесс развития правоохранительных и карательных органов, осуществляемый при активном содействии чехословаков, привел к практическому завершению конструкции всей системы властных органов Комитета членов Учредительного собрания к августу–сентябрю 1918 г.

Характеризуя строение властных органов Комитета членов Учредительного собрания в целом, можно сделать общий вывод о том, что они представляли собой достаточно стройную, разветвленную систему законодательных и исполнительных центральных и местных органов власти, основывающих свою деятельность на принципе разделения властей при сохранении руководящей роли собственно Комуча (позднее – Съезда членов Учредительного собрания).

Подводя итоги главы, необходимо отметить, что в цепи событий, предшествовавших гражданской войне и предопределивших ее начало, решающее значение имел роспуск Всероссийского Учредительного собрания в январе 1918 г., фактически отстранивший от власти две крупнейшие политические партии России – партию социалистов-революционеров и меньшевиков. В результате отношения сотрудничества и относительной лояльности между эсерами и меньшевиками с одной стороны, и большевиками – с другой, были полностью утрачены, что привело к выходу на повестку дня в качестве главного тактического элемента вооруженного противостояния.

В отличие от меньшевиков, избравших тактику нейтралитета в отношении большевиков, курс на вооруженное противостояние советской власти был подтвержден решениями VIII Совета партии эсеров. Отсутствие реальных сил для свержения советской власти в центральных районах, Петрограде и Москве, побудило ЦК ПСР перенести центр тяжести борьбы с большевизмом на места, в регионы в которых позиции партии оставались довольно прочными.

Поволжье в 1918 г. представляло из себя район преимущественно сельскохозяйственный с высоким удельным весом крестьянства, активно проявлявшего недовольство введением советской властью твердых цен и монополии хлебной торговли. Лидеры партии социалистов-революционеров рассчитывали на возможность организации этих стихийных выступлений в широкое движение против большевиков.

Решающим фактором, позволившим эсерам захватить власть, стало выступление чехословацкого корпуса. Именно в результате вооруженного вмешательства последних, лидерам самарской организации ПСР удалось установить власть Комитета членов Учредительного собрания в Самаре.

Пришедший к власти Комуч первоначально представлял собой организацию из пяти человек, практически лишенную какой бы то ни было военной силы, авторитета и политической перспективы. Однако благодаря активной и тактически грамотной деятельности своих лидеров в отношении чехословаков Комучу удалось не только удержаться у власти, но и создать антибольшевистский фронт в Поволжье.

Своевременное решение этой главной и насущно необходимой задачи позволило Комитету вплотную приступить к реализации политической программы и конструкции органов власти.

Идейную основу политической программы Комуча составляли программные документы партии социалистов-революционеров, принятые на VIII Совете ПСР в мае 1918 г., а в содержательном плане программа представляла собой совокупность стратегических и тактических задач, нацеленных на восстановление власти Учредительного собрания, создания преимущественно эсеровского правительства в стране и развитие капитализма социальной ориентации.

На достижение программных целей была направлена и деятельность Комитета по формированию органов власти: исполнительной в лице Совета управляющих ведомствами и законодательной в лице Комуча, с разветвленной структурой отделов и подотделов, комиссий и подкомиссий. К августу–сентябрю 1918 г. процесс создания аппарата управления был в целом завершен.

К концу лета 1918 г. политико-государственное образование, возникшее в результате деятельности Комитета членов Учредительного собрания, имело все признаки государственности, в том числе название – Российская Демократическая Федеративная Республика (РДФР) (См. приложение 8).

Таким образом, Комуч представлял собой политическую организацию, способную, опираясь на имеющиеся достаточные идейно-организационные предпосылки, реализовать поставленные перед ней задачи борьбы с большевизмом, задачи восстановления демократии и власти Учредительного собрания.