Глава 1. Законотворчество – основная функция парламента

1. Понятие и содержание законодательного процесса

В Российской Федерации сложилось множество подходов к понятию законодательного процесса, при этом отсутствует его легальное определение, что приводит к неопределенности в теории и практике конституционного права.

В настоящее время в России сложилось несколько подходов к содержанию законодательного процесса, а также к термину, определяющему указанное явление. Так, ряд авторов сводят понятие процесса к деятельности законодательных органов государственной власти по рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов, внесению в них изменений и отмене законов¹. Другие исходят из определения законодательного процесса как совокупности стадий, следующих одна за другой, а именно принятия, одобрения и обнародования законов Российской Федерации Государственной Думой РФ, Советом Федерации РФ². Эти подходы в любом случае сводятся только к деятельности законодательных органов государственной власти по созданию закона. Объяснением данного подхода, вероятно, может служить историческая традиция подобного понятия, а именно непризнание советским государственным правом принципа разделения властей³. Представляется, что подобная позиция не отвечает современным реалиям, а потому необходимо выработать новый подход⁴.

Отдельной проблемой является множественность терминов в определении законодательного процесса в литературе. Приведем самые распространенные варианты: «правотворческий процесс»; «законотворческий процесс»; «законопроектный процесс»; «конструирование закона»; «законодательная деятельность»; «законодательная процедура».

При этом, используя понятия «правотворческий процесс» и «законодательный процесс», следует полагать, что они соотносятся как часть и целое. По определению А.С. Пиголкина, правотворческий процесс представляет собой «порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию, опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер»¹. Возможно согласиться с данным определением, однако законодательный процесс отличается от правотворческого видом нормативного акта - продукта процесса, которым в законодательном становится нормативный акт в форме закона. То есть можно говорить о том, что результатом процесса законодательного являются следующие виды законов, принимаемых в Российской Федерации: закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, федеральный конституционный закон, федеральный закон, конституция или устав субъекта РФ, закон субъекта РФ.

Круг продуктов правотворческого процесса при этом гораздо шире: помимо законов к ним можно отнести подзаконные акты, муниципально-правовые акты.

В качестве вывода по соотношению рассмотренных понятий следует заметить, что понятие «законотворческий процесс» шире понятия «законодательный процесс» ввиду наличия стадии, предваряющей разработку законопроекта, т.е. стадии возникновения «законодательной идеи», а также наличия неопределенного круга субъектов, имеющих возможность указанную идею выработать².

Использование разных терминов при определении одного явления, с одной стороны, полезно, так как позволяет заострить внимание на определенном аспекте многопланового понятия, рассмотреть его более узко, с другой стороны, подобное использование затрудняет понимание изучаемого объекта. Поэтому при применении того или иного термина следует определить цели и задачи подобного применения.

Таким образом, учитывая рассмотренное выше, понятие законодательного процесса в Российской Федерации следует давать, основываясь на использовании наиболее широкого, нежели традиционного, сформированного в советский период, подхода.

Таким образом, законодательный процесс - это деятельность определенных Конституцией РФ, федеральными законами, а также законами субъектов РФ, их конституциями и уставами, субъектов, связанная с реализацией права законодательной инициативы, включая рассмотрение, обсуждение, в том числе с привлечением общественности, принятие, подписание и обнародование, изменение и отмену законов Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также конституций, уставов и законов субъекта Российской Федерации.