Іv. Попередні пропозиції щодо реформування територіального устрою України

В Україні здійснювалося кілька спроб оптимізації адміністративно-територіального устрою та реформування місцевого самоврядування.

У 1997 р. прийнято Закон України «Про місцеве самоврядування», ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування та утворено державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи.

У 1998 р. затверджено Концепцію адміністративної реформи в Україні та Заходи щодо її впровадження, що передбачала визначення напрямів, механізмів та термінів формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

Водночас так і не було вирішено, чи зберігатиметься діюча триланкова система (громада – район – область), чи запроваджуватиметься дво- або чотирьох ланкова. Невизначеність щодо кількості рівнів адміністративно-територіального устрою, принципів повсюдності юрисдикції органів місцевого самоврядування, розведення понять адміністративно-територіальної одиниці та населеного пункту звели нанівець спроби реалізації положень цієї Концепції.

У 2000 р. було утворено Комісію з питань адміністративно-територіального устрою як консультативно-дорадчий орган при Президентові України. Вона мала розробити рекомендації щодо упорядкування системи рад у населених пунктах, вивчити можливості укрупнення сільських територіальних громад та залучення до цього іноземного досвіду.

У 2001 – 2002 рр. розроблялись чергові заходи щодо організації проведення в Україні адміністративної реформи. Зокрема, схвалено Концепцію щодо внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування…», «Про місцеві державні адміністрації», затверджено Концепцію програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування; започатковано експерименти розвитку місцевого самоврядування у м. Ірпінь, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське (Київська область).

У 2000 р. в рамках адміністративної реформи Чернігівська обдержадміністрація запропонувала провести з 1 січня 2001 р. в області експеримент з оптимізації структури органів виконавчої влади (М.Бутко, М.Верес). Він передбачав упорядкування владних структур як місцевих органів державної влади, так і територіальних органів центральних органів влади, насамперед ліквідацію так званих «дублерів» (владних структур, що здійснюють однакові повноваження), визначення чіткого переліку повноважень органів місцевої влади, стимулювання їх самостійності та відповідальності, а також оптимізацію чисельності та видатків на утримання територіальних підрозділів центральних органів влади та органів місцевого самоврядування області. Хоча проект стосувався насамперед органів державної влади, але через виконкоми міст обласного значення області, він мав поширитися також на зазначені органи місцевого самоврядування. В разі успіху основні важелі владних повноважень сконцентрували б у себе місцеві органи державної влади, а у випадку Чернігова, Ніжина та Прилук – органи місцевого самоврядування. Сильною стороною була спроба комплексного розв`язання питання організаційної структури, функцій, кадрового та фінансового забезпечення, взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування. При цьому, на жаль, під час експерименту органи місцевого самоврядування розглядалися з точки зору органів державної виконавчої влади, а не як самодостатній чинник. Йшлося, навіть, про скорочення штатів виконавчих апаратів обласної та районних рад. Але, незважаючи на зазначені вади, його метою була децентралізація та деконцентрація владних повноважень, що робить тепер цей досвід цінним для нас. Пропозиція була підтримана урядом (витяг з протоколу засідання Кабінету Міністрів України від 10 серпня 2000 р. № 31). Втім підготовлений проект Указу Президента України так і не був ухвалений. Головна причина невдачі – явне чи/та приховане несприйняття ідеї центральними органами державної влади.

У 2005 р. була здійснена чергова спроба запровадження реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіальної (Р.Безсмертний). Передбачалося привести українське законодавство у відповідність до Європейської Хартії про місцеве самоврядування. Проект грунтувався на принципі повсюдності місцевого самоврядування. Пропонувалося створити трьохрівневу систему територіального управління: громада–район–регіон, визначалсь мінімальна чисельність їхніх мешкаеців. Міста-райони не повинні були входити до складу району, в межах якого знаходяться, а міста-регіони – районів та регіонів. Реформа мала йти від громади. На міському та районному рівні державні адміністарції пропонувалося ліквідувати. Передбачалось збільшити питому вагу місцевих бюджетів, раціоналізувати бюджетне планування (для заохочення збільшення надходжень до місцевих бюджетів та оптимального використання коштів), переглянути механізми формування представницьких та виконавчих структур органів місцевого самоврядування, їхню стуктуру, розробити чіткі критерії оптимізації районного поділу України з урахуванням географічних, історичних та інших чинників, переглянути розподіл повноважень між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Тоді було підготовлено проекти Законів «Про адміністративно-територіальний устрій України», «Про місцеве самоврядування громади, району, області», зміни до Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Відповідно до них було змодельовано адміністративно-територіальні одиниці, розроблені рекомендації щодо моделювання територіальних громад та районів в областях України. Крім цього, здійснені спроби розмежувати повноваження між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Але далі справа не пішла. Спроба реформи провалилася через брак політичної волі керівництва держави, відсутність консенсусу щодо неї серед провідних політичних сил, нерозуміння населенням мети та завдань реформи, можливих вигод для себе, що наклалося на нездатність ініціаторів популярно пояснити свої пропозиції, відсутність зацікавленості зі сторони органів місцевого самоврядування, а головне – нестача ресурсів.

У 2006 р. утворено Національну раду з питань державного управління та місцевого самоврядування, схвалено Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2015 р. У 2007 р. створено Міністерство регіонального розвитку та будівництва України, що мало надалі розробляти проекти реформування адміністративно-територіального устрою та його законодавчої бази. У 2008 р. розроблено проекти Концепції реформи адміністративно-територіального устрою України та Концепції реформи місцевого самоврядування. Згодом їх об`єднали у Концепцію реформи місцевого самоврядування. Далі здійснювалася підготовка пропозицій щодо формування нових громад на базі існуючих сільських, селищних, міських рад.

Модель територіальної організації влади пропонувалося запровадити на базі трирівневої системи адміністративно-територіального устрою: громада – район – регіон, міста зі спеціальним статусом (Київ та Севастополь). У 2009 р. розроблено базові версії законопроектів: «Про адміністративно-територіальний устрій України», «Про місто зі спеціальним статусом Севастополь», «Про місцеве самоврядування в Україні» (нова редакція),  «Про місцеві державні адміністрації» (нова редакція), «Про внесення змін до Конституції України щодо утворення виконавчих органів районних та обласних рад і зміни функцій місцевих державних адміністрацій». Також розроблялися проекти законів щодо врегулювання питань встановлення та зміни меж територіальних одиниць, назв населених пунктів та віднесення їх до певних категорій.

У 2011–2012 рр. розроблено новий проект Концепції щодо реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади в Україні (М.Ставнійчук). Її засади:

- децентралізація владних повноважень;

- консолідація ресурсного забезпечення;

- стратегічне планування розвитку територіальних громад.

Передбачалась можливість запровадження поступового та поетапного запровадження реформ, масового роз`яснення її заходів.

На першому етапі пропонувалося таке:

• запровадження механізмів демократії участі на місцях;

• систематизація та впорядкування системи надання публічних послуг населенню органами місцевого самоврядування;

• врегулювання питання міжбюджетних відносин та розмежування повноважень державної регіональної влади і органів місцевого самоврядування;

• законодавче забезпечення права територіальних громад на добровільне об’єднання та запровадження активної муніципальної співпраці.

На другому етапі пропонувалося:

• запровадження повсюдності місцевого самоврядування (розмежування землі державної та комунальної форми власності);

• повернення повноцінного самоврядування на рівні районів та областей (утворення виконкомів обласних та районних рад);

• реорганізація місцевих держадміністрацій в органи з контрольно-наглядовими функціями (з наданням права зупиняти рішення органів місцевого самоврядування з одночасним звернення до суду);

• формування нового адміністративно-територіального устрою шляхом добровільного об’єднання територіальних громад.

Сильною стороною Концепції була її очевидна спрямованість на передачу влади та повноваження органам місцевого самоврядування. Водночас вона виявилася не на часі через неготовність керівництва держави піти на, по-суті, революційні кроки в перебудові владних відносин в Україні, брак політичної волі щодо докорінного здійснення перерозподілу ресурсів на користь місцевих органів влади та їх загальна нестача. Проект Концепції містив багато правильних тверджень, але замало конкретики. Зрештою, незважаючи на доволі широке обговорення, він так і не був затерджений Указом Президента України.

Крім урядових були також пропозиції від громадських структур та екпертного середовища. У 2005 р. свій проект запропонували фахівці Інституту трансформації суспільства (О. Соскін). На їхню думку, мета реформи має полягати в демонополізації, децентралізації системи державного управління шляхом розширення повноважень органів місцевого самоврядування. Її перебіг мав включати такі ключові положення:

• двоступенева система адміністративного управління;

• громада – основна ланка місцевого самоврядування;

• ліквідація делегованих повноважень органів місцевого самоврядування;

• ліквідація районних рад та районних державних адміністрацій;

• створення замість областей паланок-департаментів (орієнтовна назва);

• ліквідація системи держказначейств та силових структур на рівні громад.

Згідно з проектом Інституту в Україні мала бути запроваджена цілісна вертикально-горизонтальна структура місцевого самоврядування і складатися з двох елементів (рівнів): 1) міські та сільські громади; 2) паланки (департаменти). Дворівнева система самоврядування доповнювалася особливою формою – містом-агломерацією.

В цій системі громада мала стати базовим рівнем та основною ланкою місцевого самоврядування. Громаду могли б створювати міста, селища та села, незалежно від чисельності населення. Головне – здатність забезпечувати належні умови соціально-економічного та культурного розвитку населення громади. Громада обирала б прямим голосуванням міського (сільського) голову і Раду громади. Остання обирає свого спікера та затверджує виконком громади (міської, сільської), який автоматично очолює голова. До сфери діяльності громади повинні належати всі громадські справи місцевого значення. А для підвищення ефективності їх вирішення, на думку розробників, доцільним буде об’єднання сільських громад на зразок волостей (або за прикладом сучасних польських гмін).

Замість 25 областей та 490 районів мали бути створені 99 паланок (або департаментів, округів). У межах кожної паланки утворювалася державна урядова адміністрація і місцевий самоврядний виборний орган – Рада паланки, що обиратиме свого спікера, формуватиме виконком та призначатиме керівника виконкому з числа депутатів. «Головне завдання самоврядних органів паланок – формування стратегії розвитку території, реалізація загальних програм (стосовно будівництва і підтримання шляхів, інфраструктури, забезпечення екологічного балансу тощо). Утримання військових частин, підрозділів СБУ та МВС, прокуратури, судів здійснюється за рахунок коштів урядових державних адміністрацій. Органи силових структур створюються винятково на рівні паланок, а не громад».

Особливою формою територіального самоврядування мали стати міста-агломерації, які за статусом дорівнюють паланкам. Це великі міста-мегаполіси з прилеглими до них громадами. Для агломерації є характерним складний функціонально-територіальний устрій, високий рівень густоти населення, урбанізації та індустріалізації, розгалужена транспортна міська та міжміська мережі тощо. Територіальні утворення, що входять до міста-агломерації, обирають Раду агломерації. Пропонувалося сформувати близько 30 міст-агломерацій, серед них 25 – нинішні обласні центри. З метою належного фінансування нових самоврядних одиниць створювалася б й нова система оподаткування, згідно з якою 40 % зборів мають іти в бюджет громад, 20 % – в бюджет паланки, та 40 % – у державний бюджет.

Таким чином, ліквідовувалися старі бюрократичні утворення у формі адміністративних районів та областей та створювалася б система рівних та самодостатніх структур. Разом з цим зникав поділ на міста центрального, обласного та районного значення.

Ще одну модель адміністративно-територіального устрою України запропонувала Українська асоціація місцевих та реґіональних влад. Згідно з нею, крім вже існуючих територіальних одиниць, запроваджувалася спеціальна територіальна одиниця – департамент. Підставою до цього стало існування доволі хаотичної системи міжрайонних округів, утворених різними міністерствами та відомствами. Розробники вважали, що запровадження департаментів дозволить упорядкувати систему міжрайонних органів, а за основу пропонувалося взяти 225 виборчих округів.

Цей підхід розглядався і як альтернатива щодо укрупнення районів. На рівні департаментів мали діяти органи виконавчої та судової влади, а органи самоврядування не створювалися.

Згідно з проектом у складі областей мали утворюватися райони, що складалися б із громад загальною чисельністю населення до 20 тис. осіб. Міські громади утворювалися б на базі одного чи кількох поселень, одне з яких і є містом. Міста (міські громади) мали б поділятися на три рівні: міста районного значення – з кількістю жителів до 15 тис. осіб; міста обласного значення – від 15 до 750 тис. осіб; міста-реґіони – понад 750 тис. осіб. Передбачалося, що така система дозволить уникнути укрупнення громад до 5 тис. осіб, районів до 70 тис. осіб, та зниження статусу міст, чисельністю населення менше ніж 70 тис. осіб. Отже, цей проект мало зачіпав існуючий адміністративно-територіальний поділ, який міг бути ще більше ускладнений появою додаткових адміністративно-територіальних одиниць, а поділ на міста районного значення, міста обласного значення, міста-регінони виглядає дещо механічним, таким, що не враховує місцеві особливості.

Суттєвих змін адміністративно-територіального устрою не передбачав і проект запропонований В. Коломийчуком. Автор вважав, що коригування кордонів територіальних одиниць має відбуватися таким чином, аби вони максимально використовували свій потенціал, який би став потужним фактором для розвитку територій. Серед пропозицій:

а) створення низки нових адміністративних районів, центрами яких стали б такі обласні центри, як Львів, Чернівці, Одеса, Донецьк, Луганськ;

б) створення адміністративних районів навколо Маріуполя, Нової Каховки, Дніпродзержинська, Макіївки, Горлівки, Стаханова, із центрамив цих містах;

в) створення нових адміністративних районів на основі міст республіканського підпорядкування (в Криму) – Ялти і Судака.

Певний резонанс викликали пропозиції з реформування адміністартивно-територіального устрою С. Гриневецького. Замість 24 областей пропонувалося утворити вісім потужних адміністративно-територіальних утворень (АР Крим, Донецький, Карпатський, Київський, Подільський, Поліський, Придніпровський, Причорноморський та Слобожанський регіони). Це мало забезпечити чітку вертикаль виконавчої влади, консолідацію фінансових ресурсів, скорочення бюрократичного апарату, зміцнення внутрішніх регіональних зв’язків. Однак на думку опонентів, пропоновані заходи більше орієнтовані на реформування по принципу «згори – вниз», в той час як необхідність змін очевидна саме на нижньому рівні, що охоплює сукупність безпосередніх потреб громадян.

Низка пропозицій щодо подальшої розробки адміністративно-територіальної реформи була висловлена В. Нудельманом. Насамперед, він наголошує на чіткому формулюванні та необхідності підтримки мети реформи у суспільстві. На його думку, вона має орієнтуватися виключно на інтереси кожного громадянина, забезпечувати «умови для надання населенню всього комплексу якісних і недорогих адміністративних і соціальних послуг». За В.Нудельманом стратегічна ідея реформи адміністративно-територіального устрою має включати такі складові:

- послідовна передача частини функцій з надання відповідних (унікальних, епізодичних, періодичних) послуг населенню з кожного вищого рівня адміністративно-територіального устрою на нижчий;

- згущення центрів із надання зазначених послуг та укрупнення адміністративно-територіальних утворень;

- пріоритетність критерію доступності громадян до об`єктів з надання послуг.

Автор акцентував увагу на формуванні реального суб’єкта місцевого самоврядування – тобто громади, що матиме реальні фінансові можливості для виконання делегованих державою функцій та надання населенню суспільних послуг на належному рівні. У зв’язку з цим, на його думку, існує доцільність укрупнення мережі базових територіальних одиниць (громад).

Недостатнім соціально-економічним потенціалом обґрунтовується й укрупнення другої ланки адміністративно-територіального устрою. В результаті має бути створена мережа адміністративних центрів, до якої, крім існуючих сьогодні обласних центрів, увійдуть інші міста зі значною чисельністю населення (обласного значення, районні центри). Такий підхід дозволить удосконалити систему надання послуг населенню та підвищить їх доступність для громадян.

Детальну розробку адміністративно-територіальної реформи містить проект Ю.Ганущака. Він спирається на ідею перерозподілу влади та ресурсів на користь органів місцевого самоврядування, передбачав внесення суттєвих змін до чинних Бюджетного та Податкового кодексів. Це має стати обов’язковим елементом децентралізації влади.

Проект реформи включає три рівні територіального поділу – регіон, район, громаду. Статус регіону залишають за собою області.

Органи виконавчої влади пропонується залишити тільки на районному та обласному рівнях територіального поділу. Органи обласної влади здійснюють контрольні функції, планування та реалізацію регіональних програм. Райони залишаються проміжною ланкою управління. Їхню кількість передбачається суттєво скоротити. Районна влада контролюватиме законність актів, що прийматимуть на базовому рівні – у громадах. Також вона опікуватиметься й системою охорони здоров’я (передбачається сформувати медичні округи).

Формування територіальних громад пропонується здійснювати в містах та шляхом об’єднання кількох поселень з урахуванням часової доступності найбільш важливих соціальних послуг. Центрами громад стають міста, містечка або села, в яких розміщенні виробничі потужності, наявна певна інфраструктура. Відстань від поселення до центру не повинна перевищувати 15 км. Громаду очолює голова, який є посадовою особою базового рівня місцевого самоврядування та має широке коло повноважень. У зв’язку з цим бажано встановити певний ценз щодо осілості, освітнього рівня та досвіду кандидатів на цю посаду.

З метою налагодження ефективного управління на рівні окремих населених пунктів доцільно запровадити інститут старости, а при виконавчому органі ради громади утворити дорадчий орган – раду старост. Старости не є державними службовцями. Вони – незалежні представники влади, працюють за контрактом та мають відповідний набір функцій.

Разом з тим деякі твердження стосовно підходів до визначення чисельності майбутніх адміністративно-територіальних одниниць потребують критичного осмислення.

Також, на думку багатьох експертів, на сучасному етапі слід реформувати спочатку окремі елементи територіального устрою, зокрема, усунути найбільш очевидні і яскраві диспропорції, що суперечать інтересам повноцінного розвитку територій.