1.4.2. Государство и неформальные институты

Неписаные правила играют независимую по отношению к формальным правилам роль.

Означает ли это, что госу­дарство не может оказать никакого влияния на развитие неформальных правил?

После революции в России приме­нение формальных правил повлияло на изменение жизни в мусульманской Средней Азии, хотя полностью преобразо­вать жизнь там с их помощью не удалось.

В 1950— 1960-х гг. использование законодательства, направленного против дис­криминации, подорвало социальные традиции расовой дис­криминации на американском Юге.

Интересный способ воздействия государства на нефор­мальные правила обсуждает американский правовед Л. Лессиг⁴⁵.

Он говорит о том, что государство может с помощью своих законов повлиять на социальный смысл неформального правила.

Объяснить этот подход можно с помощью следу­ющего примера.

На протяжении всей истории американского Юга госу­дарство боролось против укоренившейся практики дуэли, вызывать друг друга на которую могли лишь люди благо­родного происхождения, и их круг был довольно узким.

Попытки регулировать дуэли были по большей части неэф­фективны.

Но, несмотря на то, что применяемые способы регулирования в основном не достигали своей цели, они тем не менее различались по своей эффективности.

Один из видов регулирования — прямой запрет оказался неэффективен потому, что вступал в противоречие с нор­мами лояльности, встроенными в социальную структуру, а эти нормы были очень сильны.

Государственный запрет дуэли не был достаточным основанием для представителей элиты, чтобы отказаться от неё.

Второй вид санкций, в некотором смысле менее жесткий, мог бы оказаться более действенным.

Смысл санкций данного вида заключался в том, что человек, принимавший участие в дуэли, лишался права занимать государственную должность.

Но занимать государственную должность, или — в более общем смысле — служить обществу, было долгом людей, составлявших его элиту.

Таким образом, этот запрет создавал для представителей элиты конфликт обязательств и мог быть серьезным аргументом для отказа от дуэли.

Выбрать участие в дуэли означало поставить на первый план личные интересы, а не свой долг служения обществу.

Дан­ный способ борьбы государства с укоренившейся нормой был более действенным, чем прямой запрет дуэлей.

Не слиш­ком эффективным же он оказался по той причине, что зако­нодатели, принимая закон, освобождали от ответственности всех дуэлянтов, принимавших участие в дуэлях до момента принятия закона, а затем снова время от времени проводили подобное освобождение, тем самым косвенно подтверждая социальное значение этой неформальной практики.

Принимая правовую норму, государство подает сигнал о поведении, которое оно считает допустимым, и эта правовая норма может идти вразрез со сложившимся обычаем.

Но в случае, когда правовая политика государства, направленная на изменение нравственной парадигмы, находит поддержку со стороны элиты общества, а также в ведущих средствах массовой информации, она может повлиять на сложившиеся в обществе обычаи.

В качестве иллюстрации можно привести одно из наибо­лее известных дел в англо-американском общем праве, кото­рое остается в числе ключевых в учебниках по уголовному праву: судебное дело Regina v. Dudley and Stephens.

Обсто­ятельства его таковы. 5 июля 1884 г. четыре члена экипажа отправились на небольшой яхте «Mignonette» из Англии в Австралию.

В 1600 милях от мыса Доброй Надежды силь­ный шторм потопил яхту, но благодаря решительным дей­ствиям капитана Дадли членам команды удалось спастись на небольшой шлюпке без питьевой воды и лишь с двумя бан­ками консервированной репы.

Сначала они собирали дожде­вую воду, но вскоре её запасы закончились.

На 15-й день юнга Ричард Паркер тяжело заболел, напившись морской воды (в то время считалась, что морская вода вызывает смерть).

На 20-й день, 25 июля, после девяти дней без еды и семи дней без воды, опасаясь, что вся команда умрет от голода и обезвоживания, Дадли с согласия Стефанса, не получив при этом согласия Паркера, перерезали тому горло.

Дадли и Стефане придерживались еще одного распространенного в то время заблуждения, что кровь можно пить лишь у еще живого человека.

Третий член экипажа, Брукс, в убийстве участия не принимал, но каннибализмом также занимался.

Через четыре дня оставшиеся в живых члены команды были спасены. Вернувшись в Англию, Дадли и Стефане не сты­дились своих действий и не скрывали их.

Они полагались на сложившийся в обществе «морской обычай», а также на действующие прецеденты.

Им тем не менее предъявили обвинение в убийстве.

Итак, в обществе действовал морской обычай, в соответ­ствии с которым было необходимо пожертвовать жизнью одного человека, чтобы спасти остальных, и этот обычай принимался судами в качестве возражения при обвинении в убийстве.

Однако в тот момент, когда возникло рассматри­ваемое нами дело, в высших слоях судебной системы сло­жилось убеждение в необходимости изменения социального стандарта в этой сфере.

Дадли и Стефане были пригово­рены к повешению, хотя королевской властью приговор был смягчен до шести месяцев тюремного заключения.

Вынося подобный приговор, суд намеревался послать обществу сиг­нал о том, какое поведение считается недопустимым.

Суд утверждал, что невозможно измерить сравнительную ценность жизней и крайняя нужда не может быть оправданием убийству ни при каких обстоятельствах.

Это судебное решение помогло изменить общественное мнение и действующие в обществе неформальные правила⁴⁶.

Можно привести и другой, близкий нам по времени при­мер.

В 2013 г. был принят Федеральный закон о запрете госслужащим, их супругам и несовершеннолетним детям иметь счета в иностранных банках.

Этому предшествовала проходившая в течение двух лет дискуссия о необходимо­сти подобного закона.

Даже если закон не будет последова­тельно применяться, тем не менее он может стать правиль­ным сигналом для правящей элиты о требуемой с её стороны лояльности государству.

До сих пор многие представители правящего класса России связывали своё будущее и будущее своих детей с зарубежными странами, что негативным обра­зом влияло на происходившее в России⁴⁷.

Государство может как усиливать неформальные правила, так и разрушать их.

Если нормы в значительной степени под­вержены влиянию определенных групп, таких как религиоз­ные организации, то государство сможет модифицировать нормы, поддерживая субсидиями одни группы и облагая налогом другие.

Иногда государство ненамеренно ослабляет социальные нормы, преследуя совсем другие, не связанные с этим цели.

Встречаются утверждения, что «эрозия» норм, направленных против незаконнорожденных детей, произо­шла как незапланированное последствие развития системы социального обеспечения.

А принятие продолжниковских законов⁴⁸, которые позволяют должникам при определенных условиях освободиться от уплаты долга, привели к «эрозии» нормы, в соответствии с которой невозвращение долга счи­талось позорным.

При создании формальных правил эта способность госу­дарства разрушать сложившиеся неформальные правила должна приниматься во внимание, поскольку деятельность государства может подорвать те социальные нормы, которые имеют ключевое значение для эффективного претворения в жизнь правовых норм, установленных самим государством.

В повседневной жизни людей потенциальная дилемма заключенных возникает постоянно.

Если бы для ее решения всякий раз требовалось принуждение в виде законов, издава­емых государством, которое также следило бы за их соблю­дением, то государство проникло бы повсюду.

Но зачастую выход из дилеммы заключенных становится возможным благодаря негосударственному децентрализованному принуждению со стороны общества, сотрудничество людей поддерживается неформальными нормами.

Если бы можно было подсчитать потенциальные дилеммы заключенных в обыденной жизни и определить, какое число из них регу­лируется с помощью законов, а какое — с помощью нефор­мальных правил, то роль государства оказалась бы весьма незначительной.

Эти рассуждения можно проиллюстрировать с помощью примера, который приводит американский ученый-правовед Р. Пайлдес, ссылаясь на книгу канадско-американской писа­тельницы, теоретика городского планирования Дж. Джекобе «Жизнь и смерть больших американских городов»⁴⁹.

Безо­пасность и спокойствие на улицах определяют процвета­ние одних городских районов, а их отсутствие — запусте­ние, царящее в других.

От чего зависит безопасность?

Роль формального контроля в её обеспечении на улицах городов невелика. Порядок поддерживается не столько полицией, сколько неформальной охраной общественного порядка.

В процветающих районах люди, которые в наибольшей сте­пени заинтересованы в спокойствии на улицах, — владельцы магазинов, покупатели — следят за другими людьми, пере­дают слухи и поддерживают порядок.

Этот неформальный контроль за порядком особенно важен, потому что он осу­ществляется не внутри тесных замкнутых сообществ, связан­ных общим интересом, в которых, как было показано выше, создаются условия для действия социальных норм.

В про­цветающих районах даже группы с менее тесным взаимо­действием между своими членами следят за соблюдением правил «разумного использования улиц», и этот контроль поддерживает местные системы общественного порядка.

Возникновение норм неформального контроля обще­ственного порядка в больших городах зависит от определённых условий.

На улицах должны находиться бары, рестораны, магазины, которые могут привлечь людей; их владельцы должны быть заинтересованы в охране обще­ственного порядка; эти места должны быть многолюдны, что привлечет в свою очередь тех, кто любит наблюдать за людьми.

Таким образом, на улицах окажется множество людей, часть из них будут «наблюдателями», остальные — теми, за кем наблюдают.

Эта социальная структура лучше всего работает, когда люди не осознают ее существование.

Одни гуляют по улицам и наблюдают за другими, некото­рые делают это ради развлечения, не осознавая, что все они заняты поддержанием общественного порядка.

При проведении реконструкции городов её планирова­нием занимались специалисты с техническим образованием.

За редким исключением они не осознавали, что социальные нормы влияют на безопасность улиц.

Проектируя рекон­струкцию, они были убеждены, что людям нужна тишина и порядок.

Жилые районы строились вдали от улиц и пред­ставляли собой островки внутри города, в которых не было специальных мест для общения людей. Чтобы общаться, им нужно было ходить друг к другу в гости, потому что в этих районах не было кафе и баров.

В результате люди предпочли не общаться с соседями и оказались изолированными друг от друга.

Нормы взаимного доверия и сотрудничества, кото­рые так важны для поддержания общественного порядка и которые, в конечном счете, определяют безопасность на улицах городов, не могли возникнуть без достаточно плотных и повторяющихся социальных взаимодействий.

Пытаясь создать безопасные районы, проектировщики про­вели реконструкцию, уничтожив места, необходимые для возникновения норм сотрудничества и доверия.

Точно так же и успешность политики, проводимой государством, зависит от неформальных норм, роль которых на первый взгляд незаметна.

Для создания эффективно работающей рыночной системы недостаточно просто пере­нести в другую среду западные модели, которые поддер­живаются соответствующими институтами.

Как заметила американский ученый-правовед Кэрол Роуз, «капиталисти­ческая собственность обладает своего рода этической и куль­турной инфраструктурой, которую мы по ошибке считали естественной, в то время как в действительности ей обуча­ются с помощью устойчивых коммерческих практик, и с их разрушением она исчезает»⁵⁰.

Эта структура включает в себя в том числе способность создавать доверие, необходимое для сотрудничества, общепринятые представления о культурных границах, например о грани между воровством и рыночной конкуренцией, а также разделяемые всеми базовые правила, в рамках которых происходит конкуренция.

Нельзя, ска­жем, разорить конкурента, устроив поджог на его фабрике, но можно сделать это, снизив издержки собственного про­изводства путём технологических усовершенствований, что позволит снизить цену.

Эти нормы поддерживают систему сотрудничества, основанную на справедливости, и они не менее важны для развития рынка, чем формальные законы, принимаемые государством.

Однако политика, проводимая государством, и принимаемые им законы могут оказывать разрушительное воздействие на неформальные правила и, соответственно, социальный капитал общества⁵¹.

Предположим, правитель­ство проводит реформу в определенной сфере, и возникает вопрос о выплате компенсации гражданам, которые без­винно пострадали от этой реформы.

Традиционно считается, что у государства есть определенная обязанность выплачивать компенсацию.

Например, в случае, когда земельный участок изымается государством у частного лица для строи­тельства аэропорта или дороги, конституции многих стран предусматривают выплату соответствующей справедливой компенсации за изъятие собственности.

Если государство не выплачивает компенсацию, оно разрушает основопола­гающие нормы сотрудничества, которые утверждают, что потери, понесенные лицом в результате реформы, должны быть пропорциональны потерям других людей.

Если же на невинных людей возлагаются необычно высокие потери, то возможно возникновение дополнительного вреда, помимо того, который связан с потерей ими собственности или дохода.

Подобная политика приводит к разрушению норм сотрудничества и доверия в обществе.

Американский уче­ный-правовед Ф. Михельман назвал этот дополнительный вред «издержками деморализации».

Они возникают, когда люди, исходя из неформальной нормы о том, что выгоды и издержки действий правительства должны распределяться пропорционально среди членов общества, считают, что госу­дарство обращается с ними несправедливо.

Издержки демо­рализации Михельман определяет как

а) сумму в долларах, необходимую для того, чтобы компенсировать отрицатель­ную полезность, которую получают проигравшие и те, кто им симпатизирует,

и б) приведенную ценность в долларовом эквиваленте будущих производственных потерь (возника­ющих вследствие уменьшения стимулов у пострадавших или даже социального волнения), вызванных деморализа­цией проигравших, сочувствующих им и других наблюда­телей, обеспокоенных мыслью о том, что они сами в могут оказаться в аналогичном положении⁵².

Нарушение норм справедливости со стороны государства способно вызвать у человека столь же сильную эмоциональную реакцию, как и возмущение, которое он испытывает, когда его кто-то обманул.

В такой ситуации компенсация государством потерь населения при проведении реформ — это способ показать, что оно по-прежнему придерживается норм сотрудничества и доверия.

Это позволит сохранить социальный капитал, от которого в значительной степени зависит успех как политических институтов, так и экономи­ческой системы.