2.5. Система муниципального права

Российская правовая система имеет сложную структуру, в которой выделяют публичное и частное право; в основы разделения положены предмет и метод правового регулирования. В состав публичного права входят конституционное, административное, финансовое, уголовное право и др. К частному праву относят гражданское, предпринимательское, семейное, корпоративное право и др.

Муниципальное право является в основном публичным правом, поскольку регулирует публично-властные отношения. Однако оно содержит и частноправовые нормы (например, внутриорганизационное право органов территориального общественного самоуправления, нормы гражданского, предпринимательского права, отражающие особенности статуса субъектов муниципального права, особенности режима объектов муниципальных отношений).

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, т.е. совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирующие однородные правоотношения.

Система права определяется как объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.¹

Системой муниципального права охватываются его устройство, деление на составные элементы, институты и их целостное соединение. В системе муниципального права обособляются муниципально-правовые нормы и нормы иных отраслей права. Нормы гражданского, земельного, административного, финансового права, иные нормы входят в систему муниципального права в той части, в какой они направлены на регулирование муниципальных отношений, т.е. функционально. При этом они исходно пребывают в системе своих отраслей права. Собственно муниципально-правовые нормы подразделяются на общую и особенную части. Общая часть — совокупность норм, распространяющих свое действие на все составные части данной отрасли. Особенная часть — совокупность норм, регулирующих отдельные группы муниципальных отношений.²

Высказывается мнение о возможности выделения общей, особенной и специальной части.³

Общую часть составляют конституционные нормы, нормы Федерального закона о местном самоуправлении, которые закрепляют назначение местного самоуправления в обществе, цели, принципы, гарантии местного самоуправления, дефинитивные нормы общеотраслевого значения. Ими устанавливаются правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления, гарантии местного самоуправления и его ответственность.

Нормы особенной части регулируют полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством в социально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и правопорядка и т.д.

Нормы общей части можно объединить в следующие муниципально-правовые институты:

• Правовые основы местного самоуправления, которые раскрываются в зависимости от субъектов, их устанавливавших. Выделяются акты федерального уровня, уровня субъектов федерации и местного уровня, среди которых основными являются уставы муниципальных образований.

• Территориальные основы местного самоуправления. При характеристике территориальных основ местного самоуправления следует отдельно рассматривать вопросы административного устройства субъектов Российской Федерации и вопросы формирования, реорганизации и ликвидации муниципальных образований в связи с различной процедурой их проведения, где при реорганизации местного самоуправления требуется согласие населения.

• Финансово-экономические основы местного самоуправления, к которым относятся правовые институты муниципальной собственности, местный бюджет, муниципальная казна, местные налоги сборы, внебюджетные фонды.

• Ответственность местного самоуправления и должностных лиц

• Гарантии местного самоуправления.

Особенная часть состоит из институтов:

• полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством;

• полномочий по управлению социально-культурной сферой;

• полномочий по обеспечению законности и правопорядка.¹

Имеются иные подходы к системе муниципального права. Так по мнению А.Н. Кокотова и А.С. Саломаткина² особенную часть составляют нормы, разделяющиеся на два блока. Первый объединяет нормы, направленные на регулирование публично-властных отношений, второй — нормы, направленные на регулирование отношений по участию граждан в осуществлении местного самоуправления на добровольных началах. Первый блок включает институты: территориальной организации местного самоуправления; статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления; непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, муниципальной власти. Второй блок включает институт общественного территориального самоуправления.

В названных институтах выделяются субинституты (подинституты). Так, институт статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления подразделяется на нормы, определяющие статус и порядок деятельности представительных, исполнительных, контрольных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, муниципальных избирательных комиссий. При дальнейшем дроблении обособляются группы норм о статусе депутатов, должностных лиц представительных органов местного самоуправления, должностных лиц иных органов, статусе и порядке принятия муниципальных правовых актов и др. Институт непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления включает институт муниципальных выборов, местных референдумов, правотворческих инициатив. В институте общественного территориального самоуправления выделяются нормы, определяющие статус и порядок деятельности отдельных органов территориального общественного самоуправления, порядок консультативных голосований и т.п.

С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев в общую часть муниципального права включают нормы, действующие на всей территории РФ и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях. Особенную часть составляют нормы, действующие на территории отдельных субъектов Федерации.³

Не все авторы считают возможным выделять в муниципальном праве общую и особенную части. Так О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев в структуре муниципального права выделяют группы норм, закрепляющие:

1) местное самоуправление в системе народовластия;

2) территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления;

3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

4) гарантии местного самоуправления;

5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью¹.