Тема 14. Муниципальная служба 239

14.1. Правовая природа муниципальной службы 239

14.2. Прием на муниципальную службу, основания ее прекращение 246

14.3. Права и обязанности муниципальных служащих 249

Контрольные вопросы и задания 254

Тесты 254

Тема 15. Экономическая основа местного самоуправления 255

15.1. Муниципальная собственность 255

15.2. Местный бюджет 260

15.3. Бюджетный процесс в муниципальных образованиях 264

Контрольные вопросы и задания 271

Тесты 272

Список контрольных вопросов 273

Рекомендуемая литература и нормативные акты 277

Приметная тематика курсовых работ 285

Приметная тематика дипломных работ 286

Методические указания по написанию, оформлению и защите курсовых дипломных работ 287

Предисловие

Одним из примечательных явлений в становлении и развитии новой российской государственности явилось утверждение местного самоуправления как принципиально новой системы организации власти на местах и, соответственно, формирование муниципального права как новой отрасли права Российской Федерации, а также новой учебной дисциплины «Муниципальное право России». Ее изучение предусмотрено теперь в соответствии с Государственным образовательным стандартом в качестве одной из обязательных дисциплин во всех юридических вузах страны.

Все это требует активизации как научно-теоретических исследований новых явлений российской государственной и правовой действительности, так и разработки широкого комплекса учебно-методических проблем муниципального права как новой учебной дисциплины. Появившиеся в последние годы учебники и другие публикации по муниципальному праву следует рассматривать лишь как первые шаги в данном направлении. При этом следует в полной мере учитывать, что развитие законодательной базы местного самоуправления и, соответственно, перспективы дальнейшего формирования муниципального права как новой отрасли российского законодательства во многом определяются, с одной стороны, историческими особенностями российской правовой системы как самостоятельного национально-культурного феномена, национальными особенностями самоуправленческих традиций России и, с другой, готовностью развивающейся новой правовой системы России, ее отдельных отраслей (включая муниципальное право) к интернационализации на основе заимствования современных достижений правовых систем зарубежных демократических государств.

При всей непоследовательности, противоречивости нынешнего этапа развития системы местного самоуправления следует признать, что в формировании институтов муниципального права России достаточно отчетливо проявляется стремление к поиску собственных, национально-специфических форм правовой организации власти на местах, в том числе с попытками использования (не всегда успешными) исторических традиций земского, казачьего, иных исторических форм самоуправления населения. Философско-мировоззренческая основа поиска таких параллелей — традиционный евразийский антирационализм российской правовой системы, стремление к поиску собственного социального и нравственно-этического смысла в вопросах власти, свободы, справедливости. И это следует воспринимать как историческую особенность нашего правового развития, которая имеет объективную социокультурную основу и проявляется (в большей или меньшей степени) независимо от политико-идеологического фона того или иного этапа развития российского общества.

Фактической, материальной основой формирования муниципального права России явилось возрождение и развитие на качественно новой основе местного самоуправления. Вместе с тем автор далек от отождествления отрасли муниципального права с неким «правом местного самоуправления». Такое отождествление вольно или невольно присутствует в большинстве научных публикаций и практически во всех изданных до последнего времени учебниках по муниципальному праву, которые в содержательном плане практически полностью привязаны к понятию, истории становления, структуре органов местного самоуправления и т.п. В этом случае признаваемая на словах в качестве самостоятельной отрасль муниципального права раскрывается не через систему общественных отношений как предмета муниципального права и соответствующей ему системы институтов данной отрасли, а, в основном, через структурные и, отчасти, функциональные характеристики системы местного самоуправления. Это существенно обедняет муниципальное право, так как его предмет заметно шире, чем сама по себе система местного самоуправления. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина должно раскрываться не через само по себе местное самоуправление и его организационные структуры, а путем анализа реальных институтов данной отрасли как в их статике, так и в динамике, в процессе их реализации и охраны. Ключ к этому — точное определение предмета отрасли муниципального права. Предлагаемое понимание данного вопроса позволяет нам, в частности, выделить три крупных блока институтов муниципального права: во-первых, муниципальные институты гражданского общества, во-вторых, муниципальные институты правового положения человека и гражданина и, в-третьих, муниципальные институты организации и функционирования публичной власти. Соответственно, анализ этих институтов в статике это общая часть учебного курса муниципального права (наряду с первыми темами общетеоретического характера); их характеристика в динамике, в процессе реализации и охраны — особая часть учебного курса.

Конечно, такой подход, скорее всего, не всеми будет принят. И, прежде всего, по той причине, что выявить и обосновать реально существующие, но находящиеся как бы в скрытой «нормативно-правовой оболочке» действующего законодательства институты права значительно сложнее, чем прокомментировать сам закон (или законы), которые являются весьма удобной, реально осязаемой, но всего лишь внешней формой соответствующих норм и институтов. Вероятно, этим и объясняется тот факт, что большинство учебников по муниципальному праву весьма приближены по своей структуре к структуре Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К тому же нельзя не учитывать, что на данном этапе муниципальное право России представляет собой динамично развивающуюся, но находящуюся на стадии становления систему правовых институтов. Следует признать, что формирование муниципального права как самостоятельной отрасли права Российской Федерации пока еще не завершилось. Но уже имеется значительное число муниципально-правовых актов различных уровней (федерального, регионального, местного), составляющих в своей совокупности муниципальное право как отрасль российского законодательства и позволяющих выделить указанные выше три блока (группы) муниципальных институтов. Они активно развиваются и все больше интегрируются в сложную, но единую нормативно-правовую систему самостоятельной отрасли российского права.

Что же касается предмета муниципального права как объективной, материальной предпосылки формирования институтов соответствующей отрасли, то он связан с развитием и функционированием особой сферы общественных отношений, возникших на базе сложившейся системы самоорганизации и самоуправления населения по месту жительства. Это самоуправленческие (муниципальные) отношения, которые определяют всю систему самоорганизации населения; они носят естественно-исторический характер, составляют генетическую основу общинного уклада жизни общества, являются глубинным источником свободы, муниципальной демократии и местной власти.

Самоуправленческие отношения как главный системообразующий фактор институтов муниципального права представляют собой своего рода интегральное поле, обеспечивающее единство публичных и частных интересов на нормативно-правовом уровне. Ведь для реального осуществления самоуправления населения одинаково большое значение имеет и реализация публичных интересов муниципальной власти как власти местного сообщества, и защита каждой конкретной личности, обеспечение ее автономии и неприкосновенности, чести и достоинства как члена местного сообщества.

Тем самым муниципальное право приобретает статус пограничной отрасли между публичным и частным правом. Этим обстоятельством предопределяется и тот факт, что муниципальное право является комплексной отраслью права. Одновременно характеристика самоуправленческих отношений с позиций единства власти и свободы и, соответственно, анализ их правового регулирования на основе сочетания публичных и частных начал в нормах и институтах муниципального права, позволяет выявить важные особенности муниципально-правовых средств (методов) воздействия на соответствующие сферы общественных отношений. В основе муниципально-правовых методов правового регулирования лежит сочетание императивных и диспозитивных начал.

Состояние правового регулирования местного самоуправления в современный период характеризуется активным его реформированием. 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в развитие конституционных положений о местном самоуправлении и закрепляющий все основные институты муниципального права. Закон направлен на масштабное реформирование местного самоуправления в стране с целью обновления муниципального законодательства, уставов, иных актов муниципальных образований; перестройки территориальных, организационных, экономических основ местного самоуправления. Одновременно с новым законом действует Закон от 28 августа 1995 г. с аналогичным названием и развивающие его акты; сохраняют свои полномочия ранее избранные органы местного самоуправления.

Таким образом, переходный период в реформировании органов местного самоуправления характеризуется одновременным действием прежнего и нового муниципального законодательства. Установленный срок вступления в силу нового Закона — 1 января 2009 года. Однако органам государственной власти субъектов федерации предоставлено право правового регулирования создаваемых муниципальных образований субъекте федерации на основе положений нового закона.¹ В этой связи в пособии основное внимание уделено анализу Федерального закона от 6 октября 2003 г., а также положениям Закона от 28 августа 1995 г. и развивающих его актов. Вновь образованные и имеющиеся муниципальные институты показаны в сравнении.

Цели и задачи курса

Учебная дисциплина «Муниципальное право», отражает особенности системы местного самоуправления в России на современном этапе развития российского государства.

Целью дисциплины является раскрытие комплекса отношений, возникающих в процессе формирования и практической деятельности муниципальных образований. Для достижения поставленной цели, решаются следующие основные задачи:

1. определить содержание муниципального права как новой отрасли права РФ и новой научной дисциплины;

2. раскрыть обязанности, права и ответственность участников отношений, возникающих в муниципальных образованиях;

3. определить вещные основы местного самоуправления;

4. показать роль государства в развитии местного самоуправления в России;

5. проанализировать формы реализации муниципальной власти;

6. раскрыть систему гарантий местного самоуправления.

В результате изучения дисциплины студент должен:

• знать понятие, предмет, систему и источники муниципального права, сущность местного самоуправления и его систему; порядок формирования и организации деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления; полномочия местного самоуправления; гарантии и направления защиты прав местного самоуправления;

• уметь использовать на практике судебные и иные формы правовой защиты местного самоуправления; давать юридически обоснованные ответы на обращения граждан, связанные с деятельностью органов местного самоуправления; обнаруживать случаи нарушения действующего законодательства в проектах документов, подготавливаемых органами и должностными лицами местного самоуправления;

• иметь представление о принципах деятельности муниципальных образований; о разделении полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления; о нерешенных проблемах местного самоуправлениях в России; о положительном опыте работы зарубежных органов местного самоуправления;

• приобрести практические умения и навыки: в составлении проектов решений представительных органов местного самоуправления; в составлении проектов постановлений главы муниципального образования; в составлении справок, отчетов, писем и других документов; в критической оценке изучаемых реальностей и, в частности, в оценке уровня организации деятельности муниципального образования.

Пособие содержит краткое содержание лекционного курса, задания для самостоятельной работы студентов, примерные темы курсовых и дипломных работ, рекомендации по их оформлению, а также перечень вопросов для текущей и итоговой аттестации.

В процессе обучения студенты ведут словарь юридических терминов. Составление словаря является элементом самостоятельной работы.

Принятые сокращения

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации

Ведомости — Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ), Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ)

ВКС РФ — Вестник Конституционного Суда Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации

ПСЗ — Полное собрание законов Российской империи

СУ РСФСР — Собрание узаконений РСФСР

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

ЦИК РФ — Центральная избирательная комиссия РФ