14.2. Административное управление природопользованием

До недавнего времени наиболее распространенными и дей­ственными в системе управления природопользованием были ад­министративные методы. Они применялись в условиях монополь­ного владения государством природными ресурсами, установле­ния правовых норм и порядка воздействия на окружающую среду заинтересованными ведомствами-природопользователями, сохра­нения предприятий, наносящих ущерб природе, в десятки раз пре­вышающий стоимость выпускаемой продукции. В такой обстанов­ке только административное управление позволяло без примене­ния жестких экономических санкций (которые попросту разорили бы предприятие) в какой-то мере сдерживать эколого-катастро-фические ситуации. Общесистемные функции административно­го управления обычно включают следующие виды деятельности:

• планирование, в том числе формирование целей, задач, оп­ределение необходимых ресурсов для их выполнения (материаль­ных, финансовых, кадровых), формирование приоритетов, про­гнозирование результатов;

• проведение организационных мероприятий с выполнением детальной классификации предстоящих работ;

• подбор и расстановка кадров, повышение их квалификации с учетом новых задач и выдвигаемых требований;

• технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяйственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды;

• выполнение контрольных и учетных функций, лицензирова­ние различных видов природопользования, осуществление мони­торинга окружающей среды, разработка экологических правил, нормативно-правовых актов и т.п.

Основными инструментами административного регулирования являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые государственными природоохранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природополь­зование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п. Центральное место в админист­ративном регулировании принадлежит системе экологических стан­дартов, которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и требований. Экологические стандарты охватывают все аспекты загрязнения окружающей среды и соответственно этому различают следующие их виды:

1. Стандарты качества окружающей среды, регламентирующие допустимое состояние воздушного и водного бассейна, почв и других природных сред. Устанавливаются по уровню концентра­ции загрязнений в природной и техногенной среде, который не должен превышать ПДК для каждого из загрязнителей. Посколь­ку возможный эффект зависит от времени воздействия, т.е. от полученной дозы, выделяют среднесуточные и максимальные ра­зовые нормативы ПДК. Впервые нормативы качества атмосфер­ного воздуха были установлены в СССР в 1951 г. для десяти са­мых распространенных загрязнителей: оксидов серы, азота, угле­рода, взвешенных веществ, сероуглерода, сероводорода. В 1968 г. аналогичные стандарты имелись уже в 8 странах.

2. Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса — эмиссионные стандарты — регла­ментируют уровень выбросов (сбросов) из данного точечного ис­точника (трубы) после применения очистного оборудования. Рас­четы таких стандартов, называемых предельно допустимыми вы­бросами (сбросами) (ПДВ, ПДС), проводят с учетом рассеивания выбросов, наложения их на фоновое загрязнение и суммирования выбросов (сбросов) всех источников. В некоторых случаях в ка­честве компромисса устанавливаются временные нормативы — временно согласованные выбросы (сбросы) (ВСВ, ВСС), — когда по каким-то объективным причинам (социально-экономического характера) нормативы ПДВ (ПДС) не могут быть соблюдены. Вре­менные нормативы устанавливаются на определенный срок убы­вающими во времени с условием достижения уровня ПДВ (ПДС) в результате реализации соответствующей программы.

3. Технологические стандарты устанавливают определенные экологические требования к технике, оборудованию, процессам производства или очистной технологии. В Германии, например, весьма жесткие нормативы выбросов для котлов, работающих на органическом топливе. В большинстве стран введены также нор­мативы на выбросы сжигающих установок, отработавших газов автотранспорта и др.

4. Стандарты качества продукции, или товарные стандарты (по экологичности продуктов, изделий, сырья и т.п.). Например, стан­дарт содержания тех или иных вредных примесей в продуктах питания, питьевой воде и т.п.

Интеграция стран СНГ в мировую экономику требует безус­ловного соблюдения ими единых норм и правил, выработанных международным сообществом. Международная организация по стандартизации (ИСО), объединяющая более 100 государств, раз­рабатывает не только единые стандарты методов контроля качества окружающей среды, но и стандарты экологического управ­ления — стандарты ИСО серии 14000, включающие требования и руководство по использованию системы экологического управле­ния, руководство по экологическому аудиту, основные принци­пы экологической маркировки, принципы оценки жизненного цикла продукции (начиная с получения сырьевых материалов, включая производство, эксплуатацию и утилизацию, воздействие на население и состояние экологических систем) и др. Изучение, освоение и «принятие на вооружение» международной системы стан­дартов ИСО 14000 будет способствовать совершенствованию сис­темы управления природопользованием в странах СНГ.

Помимо экологических стандартов (нормативов), администра­тивное регулирование предполагает широкое применение право­вых рычагов, мер административного воздействия на виновников загрязнения (запреты, ограничения, лицензии и пр.). Так, прямые запреты на производство продукции или использование первич­ных ресурсов применяются, когда их прекращение становится жизненно необходимым. Например, было запрещено применение высокотоксичного пестицида ДДТ, когда выяснилось его губи­тельное воздействие на иммунную систему живых организмов, а согласно Венской конвенции и Монреальскому протоколу к кон­цу XX века предполагался полный запрет на производство и по­требление хлорфторуглеродов, разрушающих озоновый слой. Если же масштабы воздействия (потребление или производство како­го-либо вещества, лов рыбы, вырубка леса и т.п.) лишь ограни­чиваются, то вводятся лимиты, или квоты. Иногда введение ли­митов предшествует полному запрету, как в случае с производ­ством озоноразрушающих веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения.

Сертификаты на использование земли, воды, выбросы и т.п. выдаются природопользователям, как правило, когда для них оп­ределены лимиты воздействия. Сертификат дает право на времен­ное или постоянное использование конкретного участка земли, леса, забор определенного объема воды, выбросы некоторого ко­личества вредных веществ и т.п. Разрешения и лицензии необходи­мы для природопользователей, желающих активизироваться в сфере, подлежащей лицензированию, или легально осуществлять выбросы. Лицензии и разрешения выдаются на определенный срок и возобновляются через установленное время. В странах ЕС вы­дача разрешения на выбросы является обязательной процедурой для всех крупных промышленных объектов и энергетических ус­тановок. В США разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу выдаются администрацией штатов при условии дос­тижения ими национальных стандартов качества воздуха.

В России отправным инструментом административного регу­лирования природопользования является его лицензирование, под которым понимается «разработка и выдача документации, закреп­ляющей юридическое право на проведение хозяйственной и иной деятельности при заданных экологических ограничениях и природно-ресурсных лимитах» [5, с. 154]. Специальные лицензии — документы, выдаваемые уполномоченными государственными органами управления природопользованием, — дают право на поль­зование одним видом природного ресурса в установленном месте и на определенных условиях. Это лицензии на пользование ресур­сами недр, водопользование, лесопользование и землепользование, разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размеще­ние отходов, отстрел охотничьих животных и вылов рыбы.

Переход экономики на рыночные рельсы неизбежно приведет к стремлению производителей получить наибольшую прибыль за счет экономии на природоохранных издержках, обходя указания директивных органов. Поэтому необходимо создать условия эко­номической невыгодности отрицательного воздействия на приро­ду и нерационального природопользования, расширить сферу при­менения экономических методов управления. Эти методы объеди­няют механизмы регулирования процессов природопользования, создающие материальную заинтересованность субъектов хозяй­ствования в рациональном использовании и охране богатств при­роды. Экономические методы управления предполагают исполь­зование стоимостных рычагов, побуждающих вес хозяйственные звенья к реализации государственной экологической политики.

Однако успешное применение стоимостных механизмов воз­можно лишь при четко регламентируемой системе государственных стандартов, разработка и реализация которых требуют использо­вания административных методов, директивно ограничивающих нерациональное природопользование посредством нормативно-правового механизма. Последний предполагает применение таких инструментов, как экологическое законодательство, прогнозирование и планирование природопользования и природоохранной деятельности, лицензирование природопользования, нормирова­ние качества окружающей среды, лимитирование объема выбро­сов загрязнений и др. В условиях реформирования экономики, перехода к рыночным отношениям снижается степень вмешатель­ства государственных структур в хозяйственную деятельность про­изводителей, расширяется свобода действий хозяйствующих субъ­ектов в реализации экологических и производственных проектов, сужается область применения управленческих функций властных структур. В рыночной экономике управление природопользовани­ем развертывается на уровне производственного объекта и сводит­ся в основном к планированию и контролю за эксплуатацией очи­стных сооружений, выбросами (сбросами) загрязняющих веществ в окружающую среду и т.п.

На макроуровне воздействие властных структур приобретает характер регулирования, что предполагает снижение степени «зарегламентированности» природоохранной деятельности, отказ от прямого вмешательства органов государственного управления в деятельность субъектов хозяйствования и безусловного приоритета командно-распорядительных методов, административного давле­ния. Регулирование природопользования, или экологическое регулиро­вание, представляет собой систему способов и мер государственного воздействия на экологизацию общественного развития посредством гармоничного сочетания механизмов административного управ­ления (нормативно-правовых и организационно-хозяйственных) и экономического стимулирования. Только такое сочетание/эко­номических и административных методов управления, исключа­ющее прежнюю «сверхрегламентацию» природоохранной деятель­ности, позволит создать действенный хозяйственный механизм природопользования. Схематически современная система регули­рования природопользования (экологического регулирования) представлена на рис. 14.1.

Рис. 14.1. Система регулирования природопользования