14.4. Прогнозирование и планирование природоохранной деятельности

Важное место в хозяйственном механизме природопользования отводится прогнозированию и планированию природоохранной деятельности и рационального использования природных ресур­сов, или эколого-экономическому прогнозированию и планиро­ванию. Одна из существенных особенностей разработки плана, прогноза природопользования состоит в том, что объектом планирования являются не только социально-экономические, но и природные процессы и явления. Природа, как известно, инерционна, консервативна, изменения в ней происходят намного медленнее, чем в общественной жизни. В связи с этим огромное значение приобретают заблаговременное предвидение возможных последствий антропогенного воздействия на окружающую среду, составление долгосрочных программ и прогнозов, в которых оп­ределяется экологическая стратегия хозяйственного развития. Та­кой прогноз предполагает прежде всего определение основных направлений и масштабов влияния хозяйственной деятельности на качество окружающей среды, рассматриваемой как важнейшее условие жизни людей и устойчивого экономического роста.

В системе государственного планирования бывшего СССР эколого-экономическое планирование сформировалось намного позже, чем другие направления. Оно охватывало намечаемые мероприятия по сохранению и укреплению природно-ресурсного потенциала стра­ны, обеспечению его рационального и комплексного использова­ния, снижению отрицательного воздействия промышленного и сельскохозяйственного производства, жилищного и коммунально­го хозяйства городов на окружающую среду. Впервые раздел «Ох­рана природы и рациональное использование природных ресур­сов» был включен в государственный план развития народного хозяйства на 10-ю пятилетку (1975—1980 гг.). Задания по охране природы устанавливались в целом по СССР, союзным республи­кам, министерствам и ведомствам, отдельным регионам и горо­дам; определялись объемы капитальных вложений и ввод в дей­ствие природоохранных мощностей и объектов. К сожалению, эколого-экономическое планирование, как и вся система центра­лизованного планирования, оказалось недееспособным в резуль­тате несбалансированности планов, т.е. несоответствия между плановыми заданиями и определенными для их осуществления финансовыми и материальными ресурсами.

Новые подходы к эколого-экономическому планированию бы­ли определены при разработке Государственной программы охра­ны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов СССР на 1991 — 1995 гг. и на перспективу до 2005 г. В этой программе была дана объективная оценка состояния природной среды по СССР и отдельным регионам, выделены зоны с небла­гополучной экологической ситуацией. Природоохранная концеп­ция, долгосрочные цели и основные направления их решения впервые обосновывались с учетом перехода к рыночной экономи­ке. Ставилась задача разработать и ввести в действие новый хо­зяйственный механизм рационального природопользования на основе применения преимущественно экономических методов управления в сочетании с правовыми и воспитательными мерами. Соответственно были разработаны республиканские комплексные программы охраны окружающей среды (программы «Экология») на 1991 — 1995 гг. и на перспективу до 2000 г. Развитие кризисных яв­лений в экономике стран СНГ, прекращение финансирования из общесоюзных фондов не позволило выполнить намеченные в про­граммах природоохранные мероприятия. Особенно негативно нее это сказалось на ликвидации последствий катастрофы на Черно­быльской АЭС.

После получения статуса независимых государств эколого-экономическое прогнозирование и планирование в странах СНГ осу­ществляются на основе действующих нормативно-правовых доку­ментов международного сообщества и национального законодатель­ства. С началом рыночного реформирования экономики функции и содержание планирования резко изменяются на всех уровнях управления. Планирование утрачивает директивный характер, становится индикативным, т.е. направляющим, рекомендатель­ным, ориентирующим, координирующим действия и интересы го­сударства и других субъектов хозяйствования. Но в условиях эко­номического кризиса индикативные планы включают как пока­затели-ориентиры, имеющие лишь информационное значение для предприятий, так и директивные показатели в частности, госу­дарственный заказ), экономические регуляторы (цены, налоги, ставки, экономические нормативы). Перечень реализуемых ме­роприятий по охране окружающей среды отражается в составе прогнозных показателей социально-экономического развития стран СНГ с учетом государственных и иных программ и требо­ваний природоохранного законодательства. Их основные блоки и последовательность разработки представлены на рис. 14.2.

В целом эколого-экономическое прогнозирование и планиро­вание строится с учетом проводимой государством политики в сфере охраны окружающей среды. Основными направлениями этой политики являются:

• приоритет государственной собственности на все виды при­родных ресурсов;

• охрана окружающей среды, объектов живой и неживой при­роды на всей территории страны в сочетании с созданием систе­мы охраняемых природных ресурсов;

• государственный контроль за состоянием окружающей сре­ды, охраной и использованием природных ресурсов;

• государственная экологическая экспертиза проектируемых, строящихся и эксплуатируемых хозяйственных объектов;

экономический механизм обеспечения охраны окружающей среды, включающий платность природопользования, льготное кредитование и налогообложение природоохранной деятельнос­ти, стимулирование экономии природных ресурсов, энергосбережения, переработки и утилизации отходов производства и потреб­ления;

• система мер ответственности за нарушение природоохранного законодательства, его совершенствование.

Рис. 14.2. Схема организации прогнозирования и планирования природопользования и природоохранной деятельности в странах СНГ

При разработке прогнозов и программ широко используется программно-целевой метод в сочетании с другими методами (нор­мативным, балансовым и др.). Прогнозные расчеты осуществляются с применением методов экспертных оценок, моделирования и др. Разработка национальных программ и планов по охране окружа­ющей среды ведется практически во всех странах СНГ. Вводятся в действие новые инвестиционные проекты. Этому процессу со­действовала реализация проекта TACIS «Выработка общей поли­тики в области охраны окружающей среды в Новых Независимых Государствах», финансовая и техническая помощь со стороны других международных организаций.

В России в целях планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (ст. 15) предусматривается раз­работка федеральных программ в области экологического разви­тия России и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Федерации. Планирование и разработка мероп­риятий по охране окружающей среды проводятся с учетом госу­дарственных прогнозов социально-экономического развития на основании научных исследований, направленных на решение эколого-экономических проблем страны в целом и ее регионов. Так, разработан проект государственной стратегии устойчивого разви­тия, перспективный план действий по охране окружающей среды страны. Подобные планы действий имеются в Азербайджане, Ар­мении, Беларуси, Кыргызстане, Казахстане и др. Вместе с тем в странах СНГ отсутствует необходимая финансовая поддержка ре­ализации названных планов и программ. Уровень загрязнения ок­ружающей среды не соответствует спаду промышленного произ­водства. При возобновлении экономического роста отмечается обострение ряда экологических проблем. Реализация государ­ственной экологической политики требует совершенствования системы прогнозирования природопользования и природоохран­ной деятельности, ее согласования с частными и комплексными прогнозами (программами, планами) экономического и социаль­ного развития страны.

В системе эколого-экономического прогнозирования и плани­рования приоритет принадлежит реализации идеи устойчивого развития. Устойчивое развитие предполагает эволюцию экономи­ки, решение социальных проблем, сохранение качества окружа­ющей среды, обеспечение международной безопасности. Это гло­бальная стратегия, поэтому успешно реализовать ее можно не в отдельной стране, а на планете в целом. Однако каждая страна должна определить свою национальную стратегию устойчивого развития. Концепция устойчивого развития была принята в каче­стве официальной позиции ООН (Рио-де-Жанейро, 1992). В «По­вестке дня на XXI век» даны рекомендации и сформулированы принципы разработки и реализации стратегии развития мирово­го сообщества и национальных стратегий устойчивого развития отдельных стран. Разработана Государственная стратегия устой­чивого развития Российской Федерации [Зеленый мир. Специальный выпуск. 2000, № 13—14.].

Наиболее детальные показатели содержит годовой прогноз — лимиты допустимых выбросов загрязняющих веществ, показате­ли использования природных ресурсов, расчет объема капиталь­ных вложений, направляемых на охрану окружающей среды, перечень природоохранных мероприятий и затраты на их проведе­ние, доведение заданий до регионов, отдельных министерств, ве­домств и предприятий. Прогнозы, программы, планы конкретного эколого-экономического прогнозирования по периодам времени на уровне государства и особо важных природных комплексов и экологических систем носят, как правило, межотраслевой и меж­региональный характер. Цели и задачи устойчивого развития кон­кретизируются, прежде всего, в Национальной программе рацио­нального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. В ней провозглашается достижение таких целей, как под­держание благоприятной, экологически безопасной среды для обеспечения благополучия населения; обеспечение рационально­го, неистощительного природопользования в интересах устойчи­вого социально-экономического развития страны; достижение баланса процессов воспроизводства и использования возобновля­емых природных ресурсов, рациональное расходование невозобновляемых ресурсов с широким вовлечением в хозяйственный оборот отходов производства.

Национальная программа (план действий) рационального исполь­зования и охраны окружающей среды содержит оценку современного состояния природной среды, определяет приоритет в использовании природных ресурсов и природоохранной деятельности, обеспечение управления и контроля за выполнением требований и мероприя­тий, нормативно-правовое и информационное обеспечение, эко­номическое регулирование и механизм реализации программы. Выделяются неотложные природоохранные меры в отдельных от­раслях народнохозяйственного комплекса страны — энергетике и других отраслях промышленности, на транспорте, в сельском хо­зяйстве, приводится перечень основных строек и объектов. Реше­ние экологических проблем требует проведения глубоких и всесто­ронних комплексных научных исследований. Этим продиктована разработка и реализация государственных научно-технических про­грамм. Главной целью таких программ является обоснование науч­ных и технических решений, обеспечивающих повышение уровня самообеспечения страны собственными природными ресурсами, внедрение экологобезопасных и ресурсосберегающих технологий, направленных на эффективную защиту окружающей среды и уменьшение антропогенного воздействия на природные экологи­ческие системы.

Объектами природоохранного прогнозирования и планиро­вания являются и отдельные природные комплексы и эколо­гические системы. По природным комплексам составляются схемы охраны природы, которые включают оценку современного состояния природной среды, прогноз природных процессов в условиях антропогенного воздействия, комплекс мер, необходимых для ста­билизации и улучшения природной среды. Прежде всего, необ­ходим долгосрочный прогноз развития и рационального размеще­ния особо охраняемых природных территорий. Взаимосвязанный анализ современного и перспективного состояния природной сре­ды и развития хозяйства как источника антропогенной нагрузки на экологические системы позволяет в названных схемах опреде­лить стратегические направления использования природных ре­сурсов, охраны природы и создания условий для достижения эколо­гической стабильности на территории природного комплекса.

Природоохранное прогнозирование и планирование осуществ­ляется на территориальном и отраслевом уровнях. Территориаль­ное прогнозирование и планирование на государственном уровне призвано обеспечить экологически обоснованное развитие и раз­мещение производительных сил страны с учетом экологической емкости территории. На местах планы-прогнозы охраны окружа­ющей среды разрабатываются соответствующими исполнительны­ми органами управления в пределах административно-территори­альных единиц с участием общественных экологических органи­заций. Территориальные (региональные) программы по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов формируются на уровне республик в составе Российской Федерации, краев, областей и городов. Намечаемые в них мероп­риятия увязываются с федеральными целевыми экологическими программами. Проектно-планировочные работы, выполняемые для промышленных и сельскохозяйственных территорий, приго­родных зон, курортов, районов массового отдыха и туризма, в обязательном порядке включают комплекс природоохранных ме­роприятий.

В целях определения долгосрочных прогнозов в области охра­ны окружающей среды на региональном и муниципальном уровне ведется разработка территориальных комплексных схем рациональ­ного использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Цель подобных схем — определить комплекс мероприятий по восстановлению, сохранению и улучшению качества окружа­ющей среды, рациональному использованию природных ресурсов и сохранению биологического разнообразия. Территориальные комплексные схемы разрабатываются для конкретных территорий с учетом генеральной схемы расселения, схем развития и разме­щения производительных сил страны и регионов. Такие схемы составлены в первую очередь для ряда городов и регионов с не­благополучной экологической ситуацией.

Отраслевое природоохранное прогнозирование и планирование проводится министерствами, ведомствами, объединениями и предприятиями, согласовывается с основными показателями тер­риториального планирования и чаще всего связано с проблемами рационального использования отдельных видов природных ресур­сов. Примером отраслевого природоохранного планирования яв­ляются программы, отражающие экологические аспекты отдель­ных народнохозяйственных комплексов и видов деятельности («Экология и энергетика», «Экология и транспорт», «Экологиза­ция сельского хозяйства» и др.).

Система прогнозирования и планирования природоохранной деятельности и рационального использования природных ресур­сов должна способствовать обеспечению технологической после­довательности разработки мероприятий по охране окружающей среды, их сбалансированности материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами, реальности и эффективности реализации каждого из выделенных блоков эколого-экономического прогно­зирования.