14.5. Правовое регулирование природопользования и природоохранной деятельности

Основой государственного регулирования природопользования является экологическое законодательство, обеспечивающее право­вую защиту природной среды. Система правового регулирования природопользования и природоохранной деятельности на терри­тории бывшего СССР стала формироваться после установления советской власти (1917). В соответствии с декретами о земле, о ле­сах, о недрах, о рыбных ресурсах, о заповедниках основные виды природных ресурсов становятся государственной (общенародной) собственностью. Эти административно-правовые акты сыграли впоследствии значительную роль и в регламентации природо­охранной деятельности.

Осуществление индустриализации, Великая Отечественная война, послевоенное восстановление народного хозяйства вызва­ли все возрастающую нагрузку на окружающую среду. Вопросы же рационального использования природных ресурсов рассматрива­лись под углом зрения всемерного ускорения темпов экономичес­кого роста, а усиление их охраны отодвигалось на то время, ког­да будет создан необходимый экономический потенциал. Такие негативные явления, как выработка ряда месторождений полез­ных ископаемых, вырубка лесов, изъятие плодородных земель поднесельскохозяйственные нужды, загрязнение воды и воздуха ост­ро проявились на всей территории СССР на рубеже 1960—1970-х годов и потребовали срочного решения проблем охраны приро­ды. Во всех союзных республиках разрабатывались правовые ос­новы охраны окружающей среды, были приняты законы об охране природы, появились и другие законодательные акты природоох­ранной направленности.

Однако экологическое законодательство в бывшем СССР яв­лялось, по существу, сводом политических деклараций, редко под­крепленных соответствующими механизмами реализации. И хотя официально считалось, что природоохранная деятельность в стра­не регулировалась Законом об охране окружающей среды, водным и лесным кодексами, кодексами о земле, недрах, республиканс­кими законами об охране и использовании животного мира, об охране здоровья, об охране атмосферного воздуха, положением об охоте, правилами рыболовства и другими законодательными ак­тами, ряд законов и указов широко не публиковался. Многие от­ветственные работники и население в результате не знали правовых норм в области охраны природной среды. Распад СССР и последовавшие за этим общественно-политические и социально-экономические преобразования диктовали необходимость транс­формации и правового поля в сфере экологии.

Современная правовая база охраны окружающей среды и ра­ционального природопользования, адекватная изменившимся эко­номическим и экологическим условиям, формируется в России с начала 1990-х годов. Современный уровень развития природо­охранного законодательства позволяет говорить о сложившейся правовой системе, создающей реальную основу организации и осу­ществления единой государственной экологической политики. Систему источников экологического права в России образует Кон­ституция РФ, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, конституции, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации, нормативно-правовые акты министерств и ведомств, органов местного самоуправления, общепризнанные нормы международного права и т.п.

Основы природоохранной деятельности заложены в Конститу­ции РФ (ст. 9, 36, 42, 58 и 71—72), которая устанавливает нераз­рывное единство прав и обязанностей граждан по охране окружа­ющей среды. Так, в ст. 42 записано, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, а ст. 36 и 58 соответственно указывают на обязанность каждого сохранять природу и свобод­но реализовывать все права собственника, не нанося ущерба окружающей среде. В современном российском законодательстве действуют около двух десятков законодательных актов экологи­ческого содержания. Основополагающим в их ряду можно назвать Закон РСФСР «Об охране окружающей среды», в котором уста­новлены цели и задачи системы природоохранных органов, прин­ципы проведения государственного экологического контроля, приведен перечень платежей за природопользование, экологичес­кие требования при проектировании, размещении, строительстве и эксплуатации хозяйственных объектов, регламентированы тре­бования обеспечения научно обоснованного сочетания экономи­ческих и экологических интересов общества.

Регулирование отношений в области природопользования предус­матривается Земельным кодексом РСФСР (1991), Водным кодексом РФ (1995), Лесным кодексом РФ (1997), законами «О плате за зем­лю» (1991, с последующими изменениями и дополнениями), «О став­ках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы» (1995), «Об особо охраняемых природных территориях» (1995), «О жи­вотном мире» (1995), «Об отходах производства и потребления» (1998), «О плате за пользование водными объектами» (1998), «О нед­рах» (1999), «Об охране атмосферного воздуха» (1999), «О Госу­дарственном земельном кадастре» (1999) и др. Непосредственное отношение к обеспечению экологической безопасности имеют законы, регламентирующие соблюдение природоохранных требо­ваний в смежных сферах: «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (1994), «Об экологической экспертизе» (1995), «Об использовании атомной энергии» (1995), «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалении» (1995), «О радиационной безопасности населения» (1996), «Об энергосбережении» (1996), «О безопасном обращении с пестицидами» (1997), «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (1997), «О лицензировании отдель­ных видов деятельности» (1998), «О санитарно-эпидемиологичес­ком благополучии населения» (1999) и др.

Несмотря на такое количество законодательных актов, одной из серьезных проблем в правовом регулировании природоохран­ной деятельности остается необеспеченность многих требований законов конкретизирующими их подзаконными актами. Пример­но '/₃ современных правовых норм носит декларативный харак­тер, не содержит правил, раскрывающих механизмы и порядок применения указанных норм. В то же время действие большого числа документов по одной и той же проблеме неизбежно порож­дает внутренний конфликт между ними и, как следствие, — потерю возможности эффективного и оперативного управления про­исходящими процессами. Формирование правового поля охраны окружающей среды в России продолжается, поскольку далеко не все аспекты природопользования охвачены правовыми нормами. Так, проходят стадию разработки и обсуждения в Федеральном собрании РФ законопроекты «О растительном мире», «О порядке лицензирования пользования недрами», «О рыболовстве и охра­не водных биоресурсов», «Об охоте и охотничьем хозяйстве» и др. Активно обсуждаются уточнения, которые необходимо внести в Земельный кодекс РФ, в частности, дискутируется вопрос о до­пустимости реального экономического оборота сельскохозяйст­венных угодий (купли, продажи, залога и т.п.), а также права на землю иностранных юридических и физических лиц.

Одним из старейших в мире является белорусское природоох­ранное законодательство. Началом государственного регулирова­ния правовых норм природопользования на территории Бела­руси можно считать принятие в 1588 г. Статута Великого кня­жества Литовского. На протяжении 250 лет он был действующим законом и составлял основу всей правовой системы. В статуте имеется раздел десятый «О пущах, о ловах, о бортном дереве, об озе­рах и лугах», 18 артикулов которого не только защищали права феодальной собственности, но и были направлены на охрану жи­вотного и растительного мира от хищнического уничтожения.

В последние годы в Беларуси сделаны важные шаги по разви­тию нормативно-правовой базы регулирования в сфере экологии. Национальным Собранием Республики Беларусь были приняты в новой редакции 16 важнейших законов, отвечающих требовани­ям происходящих в экономике преобразований. Основу современ­ного законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования составляют:

• Конституция Республики Беларусь (ст. 34, 46 и 55) (1994 г., с дополнениями и изменениями от 24 ноября 1996 г.);

• Законы Республики Беларусь «Об охране окружающей сре­ды» (в редакции 2002 г.), «О государственной экологической экс­пертизе» (в редакции 2000 г.), «Об отходах» (в редакции 2000 г.), «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в ре­дакции 2000 г.), «Об особо охраняемых природных территориях и объектах» (в редакции 2000 г.), «Об охране и использовании жи­вотного мира» (1996), «Об охране атмосферного воздуха» (1997), «О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в ре­дакции 1999 г.), «О радиационной безопасности» (1998), «О пи­тьевом водоснабжении» (1999), «Об охране озонового слоя» (2001), «О налоге за пользование природными ресурсами» (в редакции 2002) и др.;

• Кодексы Республики Беларусь — «О недрах» (1997), «Лесной кодекс» (2000), «Водный кодекс» (1998), «О земле» (1999), «Граж­данский кодекс»(1998).

В рамках Союза Беларуси и России ведется работа по гармо­низации национальных законодательств по охране окружающей среды и социальной защите граждан, пострадавших от катастро­фы на Чернобыльской АЭС. Так, разрабатываются проекты зако­на Союзного государства «Об охране окружающей среды», а так­же единой концепции закона «О социальной защите населения, пострадавшего вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».

Несомненно в законотворчестве стран СНГ в последние годы сделаны важные шаги в формировании нормативно-правовой базы регулирования природоохранной деятельности. Вместе с тем дей­ствующее законодательство по-прежнему страдает излишней дек­ларативностью, отсутствием необходимых механизмов реализации прав граждан на благоприятную среду обитания, на получение полной информации о ее состоянии, на возмещение вреда, при­чиненного здоровью. Кроме того, рыночные преобразования в экономике диктуют необходимость разработки новых правовых норм, обеспечивающих соблюдение экологических требований при приватизации объектов государственной и муниципальной собственности; принятие законов об экологическом страховании, о возмещении вреда, причиненного экологическими правонару­шениями; внесения изменений в банковское законодательство в части кредитования деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду и др.

Нарушение природоохранного законодательства субъектами хозяйствования или отдельными гражданами влечет за собой ад­министративную, дисциплинарную, материальную и даже уголов­ную ответственность с обязательным возмещением нанесенного природной среде ущерба. Охрану и защиту прав собственности на природные ресурсы, экологических прав и законных интересов человека и гражданина, выполнение правовых требований приро­допользования и охраны окружающей среды обеспечивают в стра­нах СНГ правоохранительные органы (милиция, прокуратура, общие и арбитражные суды), основывающиеся в своей деятель­ности на законах, кодексах об административных правонаруше­ниях, уголовном и гражданском кодексах и других правовых до­кументах. Важную роль в пресечении правонарушений в сфере экологии играют службы контроля и общественные организации.

Однако только меры запретительного характера не решат проблему сохранения природной среды. Важное значение в ее ре­шении имеет воспитание граждан в духе бережного отношения к богатствам природы как к национальному достоянию, уважения к законам, которыми они охраняются, нетерпимости к фактам ра­сточительного отношения к ресурсам природы. Существующая правовая основа природоохранной деятельности нуждается как в обеспечении экономическими механизмами реализации, так и в создании сети непрерывного экологического образования, воспи­тания и просвещения граждан. Только в этом случае можно рас­считывать на действенность правовой защиты природной среды.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте основные методы управления природопользо­ванием.

2. Посредством каких инструментов реализуются административные методы управления природопользованием?

3. Каковы особенности управления природопользованием на эта­пе перехода к рынку?

4. На каких принципах основывается управление природопользо­ванием в странах СНГ?

5. Какие органы управления природопользованием относятся к органам специальной компетенции?

6. Какие организационные структуры реализуют отраслевой прин­цип управления природопользованием и природоохранной деятельно­стью?

7. В чем состоит несовершенство правовой базы регулирования природопользования и природоохранной деятельности в странах СНГ? J

8. Какие виды ответственности влечет за собой нарушение экологического законодательства?