25.Поняття та призначення публічної адміністрації.

Сьогодні поняття «публічна адміністрація»

досить часто зустрічається у нормативно-

правових актах України та працях деяких на-

уковців, але, на жаль, у сучасній науці не

сформовано єдиного підходу щодо визначен-

ня даного поняття. Зазначена обставина акту-

алізує необхідність поглиблення наукових

досліджень поняття публічної адміністрації, її

сутності та особливостей виявлення цієї сут-

ності в конкретних умовах сучасної України.

Дослідженню даного питання приділяли

певну увагу такі вчені-юристи: В. Авер’янов,

Т. Білозерська, В. Борденюк, Н. Гнидюк,

І. Козара, І. Коліушко, В. Малиновський,

В. Тимощук та інші. Зазначені вчені намага-

лися надати своє визначення поняття «публі-

чна адміністрація», проаналізувати принци-

пи її діяльності. Тому метою статті є аналіз

наукових підходів до тлумачення поняття

публічної адміністрації, їх узагальнення та

визначення змісту зазначеного поняття, ос-

новних властивостей та принципів діяльності

публічної адміністрації. Її новизна полягає в

удосконаленні визначення поняття публічної

адміністрації, уточненні змісту основних

властивостей та принципів діяльності публі-

чної адміністрації.

Термін «публічна адміністрація» вперше

було використано в праві Європейського

Союзу. Аналіз окремих нормативно-право-

вих актів ЄС дозволяє зробити висновок, що

у європейському праві існує два визначення

поняття «публічна адміністрація»: у вузько-

му та у широкому сенсі. У вузькому сенсі під

«публічною адміністрацією» розуміються

«регіональні органи, місцеві та інші органи

публічної влади», «центральні уряди» та

«публічна служба». Під органами публічної

влади при цьому розуміється: «інституції

регіонального, місцевого або іншого харак-

теру, інші органи, діяльність яких регулю-

ється нормами публічного права або діями

держав-членів; органи, наділені достатніми

суверенними повноваженнями країни, які з

формальної точки зору не є частиною адмі-

ністративного апарату держави-члена, але

структура та завдання якого визначені в за-

коні (причому ці завдання належать сфері

функціонування держави)».

У широкому сенсі в європейському праві

до «публічної адміністрації», крім органів

публічної влади, відносять ті органи, які не

входять до неї організаційно, але виконують

делеговані нею функції. Водночас, як зазна-

чається у Резолюції щодо публічної (держа-

вної) відповідальності, під «публічною вла-

дою» (або органами публічної влади), слід

розуміти: будь-яку установу публічного пра-

ва (включаючи державу, регіональні та міс-

цеві органи державної влади, незалежні пуб-

лічні підприємства) та будь-яких фізичних

осіб під час виконання ними повноважень

офіційних органів [1, с.11].

Підтвердженням існування тлумачення

терміну «публічна адміністрація» у широко-

му та у вузькому сенсі постають також робо-

ти європейських вчених, які під поняттям

«публічна адміністрація» розуміють: сукуп-

ність органів, установ та організацій, які

здійснюють адміністративні функції; адміні-

стративна діяльність, яка здійснюється цією

адміністрацією в інтересах суспільства; сфе-

ра управління публічним сектором з боку тієї

ж публічної адміністрації [2, с.41].

Слід зазначити, що, наприклад, В.Б. Авер’я-

нов під терміном «публічна адміністрація»

пропонує розуміти сукупність органів вико-

навчої влади та органів виконавчого само-ISSN 1995-6134

523

врядування, підпорядкованих політичній

владі, які забезпечують виконання закону та

здійснюють інші публічно-управлінські фун-

кції [3, с.117].

У словнику термінів і понять з державно-

го управління визначено, що публічна адмі-

ністрація – це сукупність державних і не-

державних суб’єктів публічної влади, клю-

човими структурними елементами якої є а)

органи виконавчої влади; б) виконавчі орга-

ни місцевого самоврядування [4, с.168–169].

В останніх двох визначеннях вже просте-

жується, що публічна адміністрація, це не

звичайна сукупність державних органів, яких

досить велика кількість, а сукупність органів

виконавчої влади та виконавчих органів міс-

цевого самоврядування.

З огляду на вищенаведені визначення,

можна сказати, що публічна адміністрація є

сукупністю державних і недержавних суб’єк-

тів публічної влади, ключовими структурни-

ми елементами котрої є, по-перше, органи

державної виконавчої влади і, по-друге, ви-

конавчі органи місцевого самоврядування.

Систему державних органів виконавчої

влади складають: Кабінет Міністрів України –

вищий орган у системі органів державної ви-

конавчої влади; міністерства, державні комі-

тети, центральні органи зі спеціальним ста-

тусом – центральні органи виконавчої влади;

місцеві державні адміністрації – місцеві ор-

гани державної виконавчої влади.

Складовими елементами системи публіч-

ної адміністрації виступають добре відомі

два терміни: «державне управління» та «міс-

цеве самоврядування», які до недавнього ча-

су в юридичній науці використовувалися як

два незалежні один від одного поняття: Та-

ким чином, органи виконавчої влади, що

здійснюють виконавчо-розпорядчу діяль-

ність, та органи місцевого самоврядування,

що розв’язують значну частину місцевих

справ, управляють ними в інтересах суспіль-

ства та формуються навколо органів вико-

навчої влади, необхідно розглядати як одне

ціле, тобто як систему публічної влади, яка

здійснює адміністративно-управлінські фун-

кції, а основні складові частини такої систе-

ми доповнюють та взаємодіють одна з одною

з метою забезпечення як інтересів держави,

так і інтересів суспільства.

Проте, публічні функції виконуються не

лише суб’єктами публічної адміністрації, але

й іншими суб’єктами, зокрема: державними

та комунальними (муніципальними) закла-

дами, організаціями, підприємствами. Такі

суб’єкти, що належать до публічного сектору

і виконують публічні функції (наприклад,

невідкладна медична допомога, рятувальні

служби тощо), вимагають особливого режи-

му праці, відмінного від праці у приватному

секторі. Тому залежно від обсягу публічних

завдань (якщо за певних умов приватний се-

ктор не повинен або не може виконувати ві-

дповідні завдання, які є необхідними для

держави та суспільства) поняття публічної

служби може розширюватися.

Якщо задатися питанням про те, які ж фу-

нкції покладені на публічну адміністрацію,

то не піддасться сумніву що адміністратив-

но-управлінські. Що ж стосується мети дія-

льності, то якщо метою держави є служіння

інтересам суспільства, тому аналогічна мета

буде і у підпорядкованих їй органів, а крім

цього ще й забезпечення інтересів самої

держави.

Публічна адміністрація здійснює певний

цілеспрямований вплив її суб’єктів на ті

сфери життєдіяльності суспільства, які по-

требують такого впливу, з метою узгодження

та задоволення як інтересів держави, так і

інтересів суспільства.

Таким чином, під поняттям «публічна ад-

міністрація» слід розуміти систему органів

державної виконавчої влади та виконавчих

органів місцевого самоврядування, підпри-

ємства, установи, організації та інші суб’єк-

ти, наділені адміністративно-управлінськими

функціями, які діють з метою забезпечення

як інтересів держави, так і інтересів суспіль-

ства в цілому, а також сукупність цих адмі-

ністративно-управлінських дій та заходів,

встановлених законом.

З огляду на наведене визначення публіч-ISSN 1995-6134

524

ної адміністрації, можливо виділити низку

притаманних їй ознак (властивостей):

1) це певним чином узгоджена і організо-

вана система органів;

2) суб’єктом виступає держава в особі ор-

ганів державної виконавчої влади та вико-

навчих органів місцевого самоврядування;

3) складовими елементами системи ви-

ступають також державні заклади, організа-

ції, установи;

4) публічна адміністрація спирається на

владні повноваження, виконує адміністрати-

вно-управлінські функції;

5) діяльність публічної адміністрації по-

ширюється на все суспільство;

6) метою діяльності виступає забезпечен-

ня інтересів як держави, так і суспільства в

цілому, а не окремих громадян і соціальних

груп;

7) щодо методів впливу, то окрім компле-

ксу правових, політичних, економічних ме-

тодів і засобів (регулювання, узгодження,

переконання, стимулювання тощо), застосо-

вується і примус за допомогою правоохо-

ронних органів.

Зрозуміло, що діяльність органів публіч-

ної адміністрації має ґрунтуватися на певних

принципах.

І. Коліушко та В. Тимощук виділяють на-

ступні принципи діяльності публічної адмі-

ністрації:

1) верховенства права як пріоритету прав

та свобод людини і громадянина, гуманізму

та справедливості в діяльності публічної ад-

міністрації;

2) законності як діяльності публічної ад-

міністрації відповідно до повноважень і в

порядку, визначених законом;

3) відкритості як оприлюднення та досту-

пності для громадян інформації про діяль-

ність та рішення публічної адміністрації, а

також надання публічної інформації на ви-

могу громадян;

4) пропорційності як вимоги щодо обме-

ження рішень публічної адміністрації метою,

якої необхідно досягти, умовами її досягнен-

ня, а також обов’язку публічної адміністрації

зважати на наслідки своїх рішень, дій та без-

діяльності;

5) ефективності як обов’язку публічної

адміністрації забезпечувати досягнення не-

обхідних результатів у вирішенні покладе-

них на неї завдань при оптимальному вико-

ристанні публічних ресурсів;

6) підконтрольності як обов’язкового вну-

трішнього та зовнішнього контролю за дія-

льністю публічної адміністрації, в тому числі

судового;

7) відповідальності як обов’язку публічної

адміністрації нести юридичну відповідаль-

ність за прийняті рішення, дії та бездіяль-

ність [5, с.26–27].

Погоджуючись із вищенаведеними прин-

ципами діяльності публічної адміністрації

хотілося би ще додати такі, які також віді-

грають вагому роль в діяльності останньої:

1) ієрархічність – підлеглість по вертикалі;

2) демократизм методів і стилю роботи –

відтворює народовладдя в державному

управлінні й передбачає встановлення глибо-

ких і постійних взаємозалежностей між сус-

пільством і державою як передумови форму-

вання демократичної системи управління, яка

б базувалась на демократичних засадах її

здійснення в інтересах усіх або переважної

більшості громадян;

3) професійна компетентність – функції та

завдання публічної адміністрації мають ви-

конувати належним чином професійно під-

готовлені фахівці;

4) поєднання виборності і призначуваності;

5) плановості – визначення певних конк-

ретних спільних завдань, планів діяльності,

виконання яких покладено саме на ці держа-

вні органи

6) науковість, що полягає в необхідності

привести систему та механізми взаємодії

складових елементів публічної адміністрації у

відповідність до рівня розвитку суспільних

відносин;

7) взаємодія з органами державної влади,

органами місцевого самоврядування, об’єд-

наннями громадян, населенням;

8) організаційно-правова зв’язаність дія-ISSN 1995-6134

525

льності державних органів і посадових осіб.

Підсумовуючи викладене, варто зазначи-

ти, що публічна адміністрація – це певним

чином побудована система органів держав-

ної виконавчої влади та виконавчих органів

місцевого самоврядування, підприємства,

установи, організації та інші суб’єкти, наді-

лені адміністративно-управлінськими функ-

ціями, які діють з метою забезпечення як ін-

тересів держави, так і інтересів суспільства в

цілому. Публічній адміністрації притаманні

властивості, які відрізняють її від інших

державних утворень і які можна побачити у

визначенні даного поняття. Діяльність усіх

державних органів базується на певних

принципах, не є виключенням і публічна ад-

міністрація, вона також діє у відповідності

до певних принципів: верховенство права,

гуманізм, законність, демократизм, профе-

сійна компетентність, відповідальність тощо