Глава 15. Государственное регулирование экономики

Хотя большая часть ресурсов в рыночной экономике распределяется при помощи рынков, значительную роль в этом играют государственные органы. Они сглаживают недостатки рынка, способствуя стабильному развитию экономики и заполняя свободные от рынка зоны. В данной главе рассматриваются функции государства в рыночной экономике, методы государственного регулирования экономических процессов, а также инструменты, которыми государство воздействует на экономику, к числу которых относится фискальная, денежная и социальная политика. Что представляют собой эти инструменты, какова эффективность их воздействия на экономику? Ответ на эти вопросы дается в данной главе.

15.1. Экономическая роль государства в рыночной экономике

Следует ли государственным структурам вмешиваться в экономику? А. Смит — родоначальник экономической теории — утверждал, что люди, преследуя свои собственные интересы, направляясь как бы невидимой рукой рынка, содействуют интересам общества. Если ресурсы распределяются эффективно, так, что желания потребителей удовлетворяются, нужно ли вмешательство государства в экономику? Важнейшим аргументом государственного вмешательства в экономические процессы является несовершенство рынка. Кроме того, имеются коллективные или общественные товары, производство которых не обеспечивается рынком. К ним можно отнести также защиту окружающей среды, образование для всех членов общества, проблемы фундаментальной науки и т.д.

Экономические функции правительства разнообразны, составить их исчерпывающий перечень сложно. Выделим основные направления его деятельности, хотя возможно их частичное совмещение. Первое направление задач связано с тем, что необходимо поддерживать и облегчать действие рыночной системы. Здесь можно отметить следующие функции:

1. Разработка правовой базы экономики. К ней относятся законы о предпринимательской деятельности, налогообложении, банковской системе и т.д.

2. Обеспечение нормальной работы рыночного механизма. Сюда включаются защита рынка от монополизации, антиинфляционная политика и пр.

Второе направление задач призвано модифицировать рыночный механизм для выполнения важных общественных функций. Особое значение имеют:

3. Стабилизация экономики, которая включает такие актуальные в настоящее время проблемы, как сдерживание безработицы, повышение цен, стимулирование экономического роста.

4. Перераспределение доходов и национального богатства для ликвидации чрезмерного неравенства в обществе.

5. Корректировка распределения ресурсов для изменения структуры общественного продукта. Это, например, выделение средств на здравоохранение, образование, защиту окружающей среды и пр.

6. В развитых странах к перечисленным функциям прибавляются обеспечение конкурентоспособности национальных товаров и услуг на внутреннем и мировом рынках, отстаивание национальных интересов на мировом уровне.

Государство выполняет свои функции, применяя различные методы, к которым предъявляются следующие требования:

– действия государства не должны разрывать рыночные связи. Нежелателен административный контроль за ценами, недопустимо директивное планирование, непосредственное распределение ресурсов и предметов потребления;

– влияние на рынок должно осуществляться преимущественно экономическими методами, преобладание административных рычагов способно полностью разрушить рыночный механизм;

– экономические регуляторы не должны ослаблять или заменять рыночные механизмы, например нельзя с помощью дотаций бесконечно поддерживать существование неконкурентоспособных предприятий, хотя и с целью сохранения занятости;

– необходимо постоянно контролировать положительные и отрицательные последствия принимаемых решений, нести ответственность за долгосрочные результаты. Так, структурная перестройка экономики приводит к высвобождению работников, осложнению ситуации на рынке труда, которую государство должно урегулировать;

– имеется специфика экономической деятельности в разных странах и отдельных регионах одной и той же страны, которую государство должно учитывать. В России к ней можно отнести отсутствие традиций свободного предпринимательства к началу реформ, патерналистские действия государства по отношению к работникам в социалистический период, низкий уровень доходов, не позволяющий большинству населения удовлетворять свои потребности в жилье, услугах здравоохранения и образования по рыночным ценам.

Если государство переступает необходимые рамки, например, продолжает распределять ресурсы, сохраняя отсталые в технологическом отношении рабочие места длительное время, устанавливая чрезмерно высокие налоги для обеспечения высокого уровня социальной защиты, то консервируются не соответствующая современному периоду структура экономики и низкий уровень жизни народа. В результате страдают те, ради кого осуществлялось вмешательство в экономику.

Во многих странах мира существует целый ряд предприятий, образующих государственный сектор в народном хозяйстве. В нем производится значительное количество электроэнергии, оказываются услуги связи, транспортные и т.д. Некоторые государственные предприятия являются довольно эффективными и успешными с коммерческой точки зрения. Однако в целом государственный сектор уступает частному по экономическим показателям. Причины этого различны. Так, государственные предприятия не могут быть независимыми от правительства и получают от него финансовую помощь в критических ситуациях. К ней относятся дотации, налоговые льготы, списание кредитов, гарантированный сбыт в виде государственного заказа. У такого предприятия нет обязательств перед акционерами, ему не грозит банкротство. Это может привести к более высокому уровню затрат на производство, технологическому отставанию, менее совершенной организации производства, чем в частных фирмах.

С другой стороны, на государственные предприятия действуют политические факторы, связанные с амбициями политических лиц, сменой правительственного курса, задачами региональных органов власти. Вследствие этого может увеличиваться доля прибыли, направляемая в бюджет, сохраняться больше, чем нужно, работников для сокращения безработицы. Складывается неясная, тревожная обстановка, предсказать которую порой даже труднее, чем рыночную конъюнктуру.

Работники государственных предприятий попадают в сложное положение. В случае чрезвычайных ситуаций им в первую очередь грозит замораживание заработной платы, ограничение прав в конфликтах с администрацией, включая запрет на забастовки, изъятие части прибыли и многое другое. Поэтому приватизация, проводившаяся в 1980-е гг. в развитых странах, например в Великобритании, не вызвала протестов основной массы рабочих и служащих. Они полагали, что, став совладельцами предприятий, сумеют более эффективно воспользоваться преимуществами современной рыночной экономики.

При формировании экономической политики прежде всего определяются цели, которые должны быть достигнуты в условиях рыночной экономики. При этом цели должны быть и количественно измеримыми. Например, может быть поставлена цель — сократить безработицу на 4%. Нужно также располагать набором действенных политических инструментов и представлением об их эффективности. Такими инструментами могут быть фискальная, денежная, социальная политика (рис. 15.1).

Рис. 15.1. Инструменты государственного регулирования экономики

Основы современной теории экономической политики были разработаны Я. Тинбергеном. Политические инструменты, отмечает он, не имеют прямого контакта с целями. Между ними находится вся экономическая система. Государство воздействует на цели тем или иным инструментом. Выясним количественное соотношение целей и инструментов. Предположим, что целевая функция состоит из k элементов, имеется также s инструментов экономической политики и n рыночных факторов. Тогда цель можно представить в виде формулы

y = f (x₁, x₂, …, x_s; z₁, z₂, …, z_n),

где x — инструменты экономической политики; z — рыночные факторы.

Эффективность воздействия политического инструмента на цель выражает мультипликатор, который равен частной производной целевой функции:

Если y_i означает темп роста цен, х_j — предложение денег, то мультипликатор зафиксирует степень воздействия инструмента денежной политики и уровень инфляции.

При этом целевые функции должны быть построены таким образом, чтобы значение мультипликатора было статистически определенным и выражалось некоторым числом. Если политикам известен желательный уровень цели, тогда остается определить требуемое изменение инструмента х_j. Проделав подобную операцию для всех инструментов, относящихся к множеству s, можно получить представление о содержании экономической политики. Например, в каком направлении следует изменить налоговые ставки, государственные расходы и т.д.

Для решения поставленной задачи необходимо, чтобы выполнялось неравенство Тинбергена — количество целей не должно превосходить запас инструментов экономической политики, имеющихся в распоряжении государства: k  s.

Рассмотрим уравнение ВНП в условиях макроэкономического равновесия, представленное в виде

Y = a + с (1 – t) Y + I + G.

Преобразуем его:

Y [1 – с (1 – t)] = a + I + G;

Если воспользоваться бюджетными расходами как инструментом, то получим мультипликатор бюджетных расходов:

Допустим, что налоговая ставка равна 50%, т.е. t = 0,5, предельная склонность к потреблению с = 0,8, тогда MYG = 1,67. Это означает, что каждая денежная единица, израсходованная из государственного бюджета, должна обернуться приростом ВНП на 0,67 денежной единицы. Подобным образом можно рассчитать налоговый, денежный, валютный и другие мультипликаторы. Их легко оценить численно, используя данные статистики.

Эффективность политических инструментов неодинакова. Так, для регулирования темпа инфляции денежный мультипликатор по уровню цен действеннее бюджетного мультипликатора:

Однако для стимулирования экономического роста выгоднее использовать инструменты бюджетной политики. Следовательно, бюджетный мультипликатор по ВНП больше денежного мультипликатора:

Графически процесс формирования оптимальной экономической политики представлен на рис. 15.2. Бюджетные расходы G и предложение денег M на графике — инструменты экономической политики. ВНП и уровень цен являются целями, и и — оптимальные значения целей.

Рис. 15.2. Процесс формирования оптимальной экономической

политики

Допустим, что до начала регулирования экономика находится в положении А, обе цели далеки от оптимальных. Использование увеличения бюджетных расходов позволит перейти к точке В и достигнуть Y, но не P. Включение денежного инструмента позволит добиться оптимального уровня цен P, но не Y. Последовательно переключаясь с бюджетного на денежное регулирование, правительство достигает оптимального значения обеих целей в точке Q.

Бюджетная и денежная политика оказывает воздействие на экономику не сразу, а через определенные промежутки времени. Наличие таких временных лагов осложняет задачи стабилизации (лаг — отставание, запаздывание).

Различают два вида временных лагов: внутренние и внешние.

Внутренний лаг — промежуток времени между появлением экономической проблемы и принятием ответных мер экономической политики. Процесс принятия экономических законов, как правило, медленный и громоздкий. Необходимо добиться согласия президента и парламента. Длительные внутренние лаги характерны, например, для бюджетно-налоговой политики.

Внешний лаг — это промежуток времени между принятием тех или иных мер экономической политики и моментом, когда они начнут давать результаты. Он возникает потому, что экономические меры не могут немедленно вызвать изменения, в частности, доходов, расходов или занятости. Длительные внешние лаги присущи денежно-кредитной политике.

Для сокращения лагов и других целей применяются специальные государственные программы. К ним относятся:

– программа встроенных стабилизаторов;

– программа автоматически действующих контрмер;

– управляемые программы компенсирования.

Программа встроенных стабилизаторов позволяет стимулировать или тормозить экономический рост без специальных корректировок экономического курса. Примером такого стабилизатора может служить система подоходных налогов. В период экономического спада по мере сокращения доходов граждан и корпораций налоги уменьшаются автоматически без каких-либо изменений налогового кодекса. В период экономического подъема налоговые поступления возрастают. Аналогично действует система страхования по безработице, обеспечивая автоматическое увеличение выплат во время спада экономики по мере роста безработицы.

Стабилизатором занятости может быть участие в прибылях. При существующей системе оплаты труда фирма в случае сокращения спроса на ее продукцию вынуждена увольнять рабочих. При системе участия в прибылях контингент работников сохранялся бы. Например, если фирма будет платить работникам не 20 дол. в час, а 10 плюс определенную часть прибыли, которую работники делили бы между собой, то при снижении спроса фирма могла бы, не снижая заработной платы, платить работникам по 10 дол. в час и не сокращать занятость.

Автоматически действующие контрмеры применяются тогда, когда стабилизаторы не помогают пройти критические точки в экономическом развитии. Они не требуют согласования с парламентом и начинают действовать при появлении сигналов тревоги. К последним относятся заранее установленные значения уровня инфляции, безработицы или индекса Доу-Джонса (агрегатированный курс биржевых акций в США). В состав автоматически действующих контрмер входят учетная ставка процента, сложная система налоговой политики, операции на открытом рынке, регулирование резервных фондов банков и пр.

Управляемые программы компенсирования касаются бюджета страны. Сам государственный бюджет утверждается парламентом, однако в критических ситуациях можно перебросить средства из одной статьи расходов в другую. Например, для решения острых социальных задач можно увеличить социальные расходы, сократив на какое-то время военные.

Высшей формой государственного регулирования экономики является программирование, комплексно использующее в глобальных целях все элементы государственного регулирования экономики. Программы могут быть кратко-, средне- и долгосрочные, а их объектами — отрасли, регионы, экономика страны в целом, различные направления научных исследований. Однако программы носят не директивный, а индикативный, рекомендательный характер.