4.2. Програмно-цільовий метод у бюджетному плануванні

У відповідності з Бюджетним кодексом України програмно-цільовий метод у бюджетному процесі – це метод управління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бюджету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу. Особливими складовими програмно-цільового методу у бюджетному процесі є бюджетні програми, відповідальні виконавці бюджетних програм, паспорти бюджетних програм, результативні показники бюджетних програм.

Ідея програмно-цільового методу полягає у тому, щоб зосереджувати увагу не тільки на можливостях бюджету (існуючих ресурсах), а й на тому як найефективніше їх використати з метою отримання конкретних результатів.

Процес починається із зосередження уваги спершу на результатах, яких необхідно досягти в державному секторі, а вже потім ставиться питання про те, які ресурси потрібно найефективніше використати для досягнення намічених результатів і в який спосіб. З’ясо­вується, чи достатньо власних ресурсів (які може отримати національна економіка) і чи є необхідність у залученні додаткових ресурсів шляхом проведення державних кредитних операцій на зовнішніх ринках, що призводить до зростання державного боргу (зовнішнього або/і внутрішнього).

Практика застосування програмно-цільового методу до складання бюджету виявилася досить ефективною. Бюджет став зрозумілішим і чіткішим завдяки конкретизації завдань для кожної програми, яку передбачалося фінансувати з бюджету. Це стосувалося не тільки бюджету центрального уряду (федерального бюджету), а й муніципальних бюджетів. Нині більшість країн з ринковою економікою використовують елементи цього методу у бюджетному процесі, передусім Канада, країни Європи, Нова Зеландія, Австралія та багато інших, серед яких і країни колишнього Радянського Союзу.

Сьогодні більшість країн ЄС надають допомогу іншим країнам у формі програм, спрямованих на досягнення конкретних результатів. Міжнародні фінансові організації, такі як Міжнародний валютний фонд, Світовий банк, надають свої позики іншим країнам за відповідними програмами. Це, зокрема, програма розширеного фінансування (МФВ), програмні системні позики для реалізації конкретних проектів у різних галузях економіки (Світовий банк) тощо. Усі ці програми чітко окреслюють мету та очікувані результати від спрямування коштів у ту чи іншу галузь. Як показує досвід, такий підхід до фінансування проектів виявився досить ефективним, оскільки дає змогу проаналізувати ефективність використання коштів через порівняння отриманих результатів з очікуваними (запланованими), а також зіставити мету, на яку залучаються кошти, з кінцевими результатами від реалізації проекту.

У процесі складання проекту бюджету за програмами ставиться завдання підвищити відповідальність міністерств і забезпечити прозорість системи адміністрування. Тому видатки бюджету почали відображати за програмами, тобто відповідно до цілей, а не за розділами класифікації видатків бюджету чи за міністерствами.

Водночас класифікація видатків також покликана систематизувати використання бюджетних коштів за певними ознаками чи напрямами діяльності держави. Остання характеристика найкраще відображає призначення класифікації. Тому більшість країн світу, здійснюючи видатки з бюджету за програмами, використовує як програмну, так і функціональну класифікацію видатків бюджету, що описує функції (напрями) видатків. Оскільки функціональна класифікація використовується для аналітичних цілей, то більшого значення для аналізу цільового спрямування коштів набуває програмна класифікація видатків бюджету.

Нині в Україні склалася така ситуація, коли кількість програмних документів, за якими потрібно фінансувати ті чи інші заходи через виділення коштів з державного бюджету, є досить значною. Потреби у коштах з бюджету значно перевищують загаль­ний обсяг фінансових ресурсів, які має у своєму розпорядженні держава. Більше того, під час прийняття програмних документів не враховується той факт, що отримання доходів у бюджет шляхом проведення відповідної фіскальної політики держави не завжди має характер постійного зростання. Тобто динаміка надходжень до бюджету може бути як позитивною, так і негативною в реальному вимірі. Така ситуація є звичною для економік багатьох країн, оскільки пов’язана з макроекономічною нестабільністю, яка, у свою чергу, залежить і від внутрішніх (внутрішня економічна політика держави), і від зовнішніх чинників (геополітичне становище країни та міжнародні економічні відносини).

Як правило, ресурси держави зростають непропорційно до потреби у видатках на програми з бюджету. Тому надзвичайно важливо не просто обмежити кількість програм чи переглянути їх перелік, а обґрунтувати доцільність програм, які мають бути здійснені у майбутньому, та необхідність фінансування їх реалізації з бюджету.

В основі програмно-цільового методу бюджетного процесу лежить стратегічне планування та середньострокове прогнозування.

Стратегічне планування — це процес планування головним розпорядником коштів державного бюджету своєї діяльності на основі відповідних нормативно-правових документів. Завдяки стратегічному плануванню керівники міністерств та відомств можуть приймати рішення, узгоджені з завданнями, які ставляться перед ними для досягнення певної мети. Окрім того, планування є своєрідним інструментом для зіставлення затрат (матеріальних, людських ресурсів тощо) і фінансових ресурсів, необхід­них для реалізації відповідних заходів.

Стратегічний план визначає місію відомства (тобто головну мету його діяльності), цілі, завдання та очікувані результати у довгостроковій перспективі, зазвичай на період від трьох до десяти років, відповідно до встановлених пріоритетів Уряду, які виражаються у його програмних документах.

У стратегічних планах визначаються основні засади діяльності, які мають бути обов’язково узгоджені з пріоритетами державної політики. Наприклад, стратегічний план Міністерства оборони не повинен містити завдань, які спрямовані на стрімкий розвиток стратегічних військових формувань, військової техніки тощо, якщо політикою держави не є мілітаризація економіки та прискорений розвиток оборонного комплексу. Але стратегічний план повинен передбачати заходи щодо зміцнення Збройних сил країни, технічне переоснащення військових формувань тощо для підтримання обороноздатності на достатньому рівні.

Стратегічні плани головних розпорядників коштів – ефективний інструмент, що дає їм змогу досягати поставлених завдань, вирішувати проблеми фінансового управління та надання суспільних послуг. Цей план має містити інформацію про:

• основні функції та завдання міністерства, які зазначені у відповідних нормативних документах (наприклад, положеннях про міністерство тощо);

• визначені на середньостроковий період (від одного до трьох років) видатки на реалізацію заходів, ураховуючи попередню оцінку ресурсів бюджету;

• перелік програм з визначенням джерел їх фінансування;

• перелік напрямів діяльності в межах програм, які планується реалізувати, та обґрунтування їх необхідності виходячи з нормативно-правових актів (розпоряджень, постанов Уряду тощо);

• попередню оцінку доходів (кількісну та якісну) від реалізації таких програм та опис соціально-економічних наслідків;

• пропозиції щодо збільшення (або зменшення) постійних та змінних капітальних активів, запланованих інвестицій і відновлення та утримання матеріальних активів;

• конкретні пропозиції щодо збільшення фінансових активів і капітальних трансфертів і плани щодо управління фінансовими активами та зобов’язаннями.

Для розроблення багаторічної бюджетної стратегії важливо визначити проблеми, що існують у галузях, а також вартість витрат на їх вирішення та термін, за який вони можуть бути розв’язані. Необхідно також з’ясувати, які з проблем є найбільш нагальними і можуть бути вирішені в коротші терміни із залученням найменшого обсягу ресурсів.

Стратегічні плани міністерств і відомств знаходять своє відображення у плануванні (або прогнозуванні) видатків у середньостроковій перспективі. На основі пріоритетів Уряду, прогнозів надходжень до бюджету, а також виходячи із індивідуальних стратегічних планів головних розпорядників коштів складаються середньострокові прогнози видатків. Цей процес називають серед­ньостроковим прогнозуванням (плануванням).

Прогнозування видатків бюджету на середньострокову пер­спективу (середньострокове прогнозування (планування) бюджету) – це процес розроблення головними розпорядниками коштів завдань на середньостроковий період та відповідних програм з оцінкою необхідних обсягів ресурсів на підставі прогнозу надходжень до бюджету та пріоритетів видаткової політики Уряду.

У процесі складання бюджету за програмами повинні брати участь усі міністерства та відомства, які є головними розпорядниками коштів державного бюджету та відповідають, у межах своєї компетенції, за проведення економічної політики у певній галузі. Завдяки тому, що програмно-цільовий метод до складання бюджету передбачає систему звітування та оцінювання роботи, він забезпечує вищий рівень прозорості ухвалення рішень у державному секторі. Застосовуючи програмно-цільовий метод планування як суспільство в цілому, так і законодавча гілка влади можуть отримати значно чіткішу інформацію про діяльність міністерства чи відомства, їх завдання і заходи, яких вони вживають для реалізації цих завдань, і, нарешті, про результати такої діяльності (як позитивні, так і негативні). Таке оцінювання допомагає в подальшому більш раціонально розподіляти обмежені фінансові ресурси на виконання бюджетних програм, визначати відповідальних за реалізацію заходів у різних галузях та здійснювати ефективну бюджетну політику в країні.

Складаючи бюджетну програму, важливо чітко окреслити напрями діяльності в рамках цієї програми. Це дасть змогу відстежити основні напрями витрачання бюджетних коштів під час планування показників видатків бюджету, оскільки напрями бюджетної програми відображатимуть: який вид діяльності здійснює головний розпорядник (міністерство чи відомство) і для чого він взагалі існує, тобто в регулюванні яких відносин бере участь; яких цілей та завдань намагається досягти у своїй діяльності головний розпорядник; з допомогою яких заходів він намагається це здійснювати; які результати від реалізації заходів, передбачених програмою.

Таке відображення видатків за бюджетною програмою у розрізі напрямів її реалізації сприяє прийняттю раціональних рішень щодо необхідності та доцільності здійснення цих видатків за рахунок коштів державного бюджету. Перелік напрямів діяльності забезпечує реалізацію бюджетної програми в межах тих коштів, які виділяються на її виконання. Це означає, що напрями діяльності вказують на різноманітні дії, які мають забезпечити досягнення мети в результаті виконання головним розпорядником певної бюджетної програми, тому вони не повинні суттєво зміню­ватися з року в рік, за винятком випадків, коли бюджетна програма або окремі напрями у складі бюджетної програми мають періодичний характер або закінчується термін їх виконання, або в результаті прийняття нового законодавства виникають нові напрями діяльності у складі існуючої бюджетної програми.

Причому важливо не ототожнювати «напрями діяльності» з економічною класифікацією видатків бюджету. Розподіл програмних видатків за економічною сутністю проведення операцій не описує напрямів діяльності. Останні об’єднують у собі кілька економічних категорій витрат для досягнення певного результату.

Здійснення видатків на основі бюджетних програм передбачає виділення конкретних виконавців програми, тобто тих, хто несе безпосередню відповідальність за виконання програми.

Для здійснення видатків за бюджетною програмою необхідно чітко усвідомлювати, насамперед головному розпорядникові, у який спосіб вимірювати результати реалізації такої програми. Наприклад, це може бути кількість (обсяг) кінцевого продукту або послуг. Водночас залежно від мети програми результати від її впровадження буває складно виміряти кількісно. У такому випадку під «результатом» можна розуміти можливість ефективно виконувати свої функції, безпосередній продукт (товари або послуги), корисність для суспільства або окремих категорій населення (молоді, пенсіонерів та ін.) від отримання кінцевого продук­ту, зміни, до яких може призвести реалізація бюджетної програми.