2.2. Государственный контроль и прокурорский надзор:

правовое соотношение понятий и процедур

В современном мире происходят масштабные и динамичные процессы, в эпицентре которых находится государство. Его роль значительна, хотя и весьма подвижна. Государственное управление несет основную публичную нагрузку, обеспечивая устойчивое развитие экономической и социальной сфер и растущие в обществе потребности в ресурсах. От него во многом зависят реальные гарантии прав и законных интересов граждан, частных лиц и юридических лиц - в широком смысле, а также безопасность страны. Государственное управление призвано своевременно и правильно отвечать на вызовы внутри и вне страны <47>.

--------------------------------

<47> Тихомиров Ю.А. Сравнительно-правовой анализ институтов государственного управления. Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011.

Важным механизмом обеспечения государственных и гражданских интересов является государственный контроль в различных сферах жизнедеятельности.

Процесс реформ в различных сферах государственной и общественной жизни показал несостоятельность представлений о минимизации контроля со стороны государства и способности рыночных отношений к саморегулированию <48>.

--------------------------------

<48> Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. N 2. С. 13 - 15.

Необходимость регулирования различных сфер общественной жизни и общественных отношений сегодня очевидна.

В современном государстве контроль занимает существенное место в механизме организации всех важнейших сфер его жизнедеятельности. Государственный контроль - это специфический вид деятельности государственных органов, целью которой является обеспечение законности в различных сферах общественных отношений. Это вид деятельности, рассматриваемый как система наблюдения и проверки процесса функционирования и фактического состояния управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принятых им управленческих решений и результата их выполнения, выявления отклонений от требований, сформулированных в этих решениях, устранения неблагоприятных последствий их исполнения и информирования о них компетентных органов <49>.

--------------------------------

<49> Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Государственный контроль в сфере борьбы с преступностью // Прокуратура. Законность. Государственный контроль: Сб. научных трудов. М.: Манускрипт, 1995. С. 121 - 122.

Возможности четко налаженного, профессионально осуществляемого государственного контроля достаточно велики. Он может стать надежным средством обеспечения государственной исполнительской дисциплины, постоянного совершенствования системы государственного управления (в том числе ее организационной структуры), улучшения эффективности ее функционирования, снижения государственных расходов на управление, а также может существенно влиять на экономическую политику государства, стать действенным инструментом ее реализации <50>.

--------------------------------

<50> Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 74.

Конечная цель государственного контроля - восстановление нарушенной законности, осуществление наказания виновных лиц в форме, установленной законом, а также возмещение ущерба, причиненного лицам, пострадавшим в результате противоправных действий контролируемых организаций и лиц, устранение обстоятельств, способствующих их совершению. Государственный контроль в Российской Федерации осуществляется в целях обеспечения прав и свобод граждан и интересов общества и государства. Контроль необходим государству для обеспечения его регулятивного воздействия на общественные отношения, утверждения дисциплины и порядка в обществе. Он противостоит стихии, анархии, дестабилизирующим процессам, без него немыслим социальный прогресс. Контроль неразрывно связан с понятием законности, так как одной из главных его целей является проведение в жизнь требований организации общественной жизни, которые зафиксированы в положениях законов <51>.

--------------------------------

<51> Там же. С. 72.

Важным представляется определить методологические характеристики контроля: понятие, цели и задачи, принципы государственного контроля, а также соотношение понятий контроля и надзора.

Развернутым и довольно точным в своей основе представляется определение государственного контроля, данное В.Г. Бессарабовым, который пишет, что государственный контроль - это деятельность государства в лице уполномоченных им органов по проверке соблюдения законодательных и иных нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил, использованию государственных средств и собственности, оценке целесообразности принятия управленческих решений, связанных с проведением государственной экономической, социальной и экологической политики и затрагивающих интересы граждан, юридических лиц, субъектов Российской Федерации в целом, а также по устранению и предупреждению различных правонарушений <52>.

--------------------------------

<52> См.: Бессарабов В.Г. Государственный контроль. Прокурорский надзор (различия и единство) // Современное российское право: Федеральное и региональное измерение: Сб. статей. Барнаул: Изд-во Алтайского ун-та, 1998. С. 129 - 132.

Основная цель государственного контроля - обеспечение государственной исполнительской дисциплины, единства законного решения и его исполнения, предупреждение возможных ошибок, недоработок и различных искажений, отступлений от норм законов в деятельности органов государственной власти.

Основные задачи государственного контроля заключаются в выявлении правонарушений, а также оценке законности и эффективности расходования государственных средств и использования государственной собственности в целях принятия корректирующих мер, а в необходимых случаях привлечения виновных к ответственности; оценке целесообразности и обоснованности принимаемых управленческих решений межведомственного, межрегионального и общегосударственного значения с целью предупреждения возможных неблагоприятных последствий их выполнения; анализе состояния дел в подконтрольной сфере и информировании высших органов государственной власти и общества о результатах проверок, выводах и мерах по результатам этих проверок; профилактике различных видов нарушений исполнительской дисциплины <53>.

--------------------------------

<53> См.: Ларионов Г.А. Совершенствование функций государственного контроля в условиях земельной реформы // Право и экономика. 1995. N 9. С. 147 - 148.

В связи со значительным многообразием видов деятельности и сфер правовых отношений государственный контроль имеет различные виды и формы, которые различаются характером и глубиной контроля, содержанием контрольных функций, объемом контрольных полномочий, средствами воздействия на объекты контроля и их должностных лиц, не соблюдающих исполнительскую дисциплину, процедурами их осуществления и другими признаками.

Система государственного контроля базируется на следующих основных принципах: законодательное определение статуса, предметов ведения, полномочий и ответственности контрольных органов; наделение контрольных органов соответствующими государственными полномочиями, позволяющими им должным образом влиять на подконтрольные объекты, обеспечивая действенность контроля; независимость контрольных органов при осуществлении своих полномочий от государственных и муниципальных органов, организаций и должностных лиц; скоординированность действий контрольных органов; регулярность проведения контроля, высокий профессионализм проверяющих, применение хорошо зарекомендовавших себя методов проверок; неотвратимость наказания виновников выявленных нарушений исполнительской дисциплины; соизмеримость нарушений исполнительской дисциплины и мер воздействия к нарушителям; обязательное расследование инцидентов, связанных с нарушениями, с последующим их анализом, разработкой соответствующих мер и корректировкой, при необходимости, нормативных и технических документов; гласность результатов проводимых проверок с сохранением государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны проверяемых субъектов хозяйственной деятельности; единая методология проведения контроля, общая информационная база, обеспечивающая доступ к информации, не представляющей государственную тайну, всех органов государственного контроля; эффективная организация обратной связи, позволяющая установить непрерывный контроль за состоянием подконтрольного объекта; эффективность государственного контроля с точки зрения как его результативности (действенности), так и экономичности (обоснованности затрат на содержание контрольных органов, соответствия затрат результатам их деятельности) <54>.

--------------------------------

<54> См., например: Измайлова Ф.Ш. Государственный контроль (Понятие, принципы, система государственного контроля) // Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора: Сб. науч. трудов. М.: Манускрипт, 1996. С. 31 - 33.

Представляют научный интерес определения контроля и надзора и их соотношения.

Контроль, по мнению Н.М. Конина, представляет собой специфическую форму деятельности государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности.

Надзор, в свою очередь, определяется им как особая специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов, также направленной на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за действиями субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства. Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил. Таким образом, надзорная деятельность здесь, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля - проверку результата <55> и трактуется как своего рода суженный контроль <56>, что вызывает возражения.

--------------------------------

<55> Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М., 2004. С. 234 - 236.

<56> Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля). М., 1974. С. 18.

Дело в том, что правовые характеристики, хотя и неполные, выделенные для определения понятия государственного контроля, присущи и надзору как таковому, но им не исчерпываются.

Между тем прокурорский надзор - это надзор, осуществляемый специально уполномоченным органом - прокуратурой, одним из основных и постоянных приоритетов которой является надзор за соблюдением и исполнением законов органами контроля, включая систему органов административной юрисдикции.

Как целостная организационная система государственный контроль состоит из совокупности взаимосвязанных между собой элементов - субъектов, объектов и средств контроля (виды, формы, методы, технические средства) <57>.

--------------------------------

<57> См.: Ларионов Г.А. Указ. раб. С. 148 - 149.

Характеризуя способы осуществления контроля и надзора в аспекте установления соотношения основных понятий и процедур осуществления государственного контроля и прокурорского надзора, представляется, что важным и в существенной мере определяющим здесь являются характер полномочий и процессуальная сторона действий органов административной юрисдикции.

Важным условием реализации юрисдикции посредством правовых форм и средств выступает юридический процесс.

Деятельность органов административной юрисдикции, осуществляемая в форме контроля и надзора, заключена в некие правовые рамки, позволяющие действовать целенаправленно и упорядоченно, а не разрозненно и самочинно. Это обеспечивает своевременное и качественное рассмотрение правовой ситуации, позволяет документально фиксировать значимые обстоятельства, а также обоснованно разрешить эту самую правовую ситуацию: привлечь виновных к ответственности либо, напротив, решить вопрос об отсутствии оснований для привлечения к ответственности.

При этом действия прокурора по осуществлению надзора хотя и недостаточно процессуализованы, однако все же заключены в определенные правила, которые являются для него определяющими. Прокурорский надзор обладает всеми элементами, характерными для того, чтобы назвать эту государственную деятельность отдельным видом процесса и на законодательном уровне детально определить процедуры прокурорского надзора, особенно при надзоре за исполнением законов в сфере административных правоотношений. Так, прокурорский надзор в качестве характерологических процессуальных элементов общего и специального свойства имеет:

во-первых, цели и задачи, которые определяются как обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства <58>;

--------------------------------

<58> См.: ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

во-вторых, цели и задачи непосредственной деятельности, которые заключаются в том, чтобы обеспечить проверку конкретных обстоятельств, о которых стало известно органам прокуратуры, оценить эти обстоятельства (действия и решения поднадзорных объектов) на соответствие закону и принять правовое решение, применить акты прокурорского реагирования в соответствии с характером установленных нарушений закона;

в-третьих, наличие надзорных функций <59>;

--------------------------------

<59> См.: ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

в-четвертых, наличие компетенции, призванной обеспечить реализацию надзорных функций (когда прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона и т.п. <60>).

--------------------------------

<60> См.: ч. 1, 2 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Непосредственное участие прокурора в административном процессе характеризуется следующими полномочиями: возбуждать производство по делу об административном правонарушении; участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия <61>. При этом Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях полномочия по участию в административном процессе описаны довольно конкретно. К примеру, при возбуждении дела об административном правонарушении оговариваются обстоятельства, которые должны быть отражены в постановлении, а также установлены сроки, в которые данное постановление выносится <62>. Также детализируются и иные полномочия прокурора и порядок их реализации.

--------------------------------

<61> Статья 25.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

<62> Статья 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Контрольные действия иных органов административной юрисдикции также заключены в процессуальные рамки. При этом в том случае, если регламентация процесса выходит за пределы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, детальные процедуры проверочных действий обозначены в административных регламентах.

Регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля (надзора) в соответствующей специализированной сфере правовых отношений <63>.

--------------------------------

<63> См.: п. 1 раздела I Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 // Собрание законодательства РФ. 2011. N 22. Ст. 3169 // Российская газета. 2011. 26 августа.

Кроме того, в систему административно-юрисдикционной деятельности входят специальные правила расследования различного рода происшествий. В качестве характерного примера можно назвать Правила расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в Российской Федерации, а также Правила расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами в Российской Федерации.

Анализ правовой природы административных регламентов, а также правил расследования позволяет говорить о том, что они однозначно вписываются в современную систему административно-юрисдикционной деятельности, имеют свой предмет, отражающий специфику определенной сферы правовых отношений, полномочия субъектов проверки и расследования, их процедуры, другие элементы регламентации.

Так, Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации имеет свой предмет при исполнении государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения. Регламент определяет порядок действий сотрудников органов внутренних дел, связанных с реализацией указанной государственной функции; в нем говорится о том, что результатом исполнения государственной функции является надлежащее обеспечение безопасности дорожного движения, максимально возможное предупреждение дорожно-транспортных происшествий, нарушений правил дорожного движения и обеспечение бесперебойного движения транспортных средств <64>.

--------------------------------

<64> Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, утв. Приказом МВД РФ от 2 марта 2009 г. N 185 (в ред. от 31.12.2009) // СПС "КонсультантПлюс".

Исполнение указанной государственной функции осуществляется посредством административных процедур, таких, например, как контроль за дорожным движением, контроль за дорожным движением с использованием специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме; регулирование дорожного движения, остановка транспортного средства, пешехода, проверка документов, составление постановления-квитанции о наложении административного штрафа, составление протокола об административном правонарушении, вынесение постановления по делу об административном правонарушении, задержание транспортного средства; осмотр транспортного средства и груза, досмотр транспортного средства; личный досмотр, изъятие вещей и документов, доставление, административное задержание; вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении, вынесение определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, других действий и процедур <65>, с использованием которых фиксируются и квалифицируются правонарушения, обеспечивается безопасность дорожного движения, а также действий, направленных на привлечение виновных к установленной ответственности.

--------------------------------

<65> Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, утв. Приказом МВД РФ от 2 марта 2009 г. N 185 (в ред. от 31.12.2009) // СПС "КонсультантПлюс".

Кроме того, Административный регламент подробно описывает процедуру досудебного обжалования действий и решений должностных лиц государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере безопасности дорожного движения <66>.

--------------------------------

<66> Там же.

Другой Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации регулирует исполнение государственной функции обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких. Этот регламент разработан в целях определения сроков и последовательности действий (административных процедур) МВД России по организации государственной защиты, порядка взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядка взаимодействия органов внутренних дел с федеральными органами исполнительной власти при осуществлении полномочий по организации государственной защиты <67>, т.е. административных процедур, направленных на обеспечение безопасности участников уголовного судопроизводства, в их взаимосвязи.

--------------------------------

<67> Административный регламент МВД России по исполнению государственной функции обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких, утв. Приказом МВД РФ от 21 марта 2007 г. N 281 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 47 (приложение 11 к регламенту не приводится).

Указанная функция осуществляется следующими административными процедурами: прием и регистрация заявления (обращения, информации); проверка заявления (обращения, информации); подготовка и утверждение постановления о применении или об отказе в применении мер безопасности; подготовка и утверждение постановления о применении мер безопасности при избрании мер безопасности; подготовка и утверждение постановления об отмене или изменении мер безопасности <68>.

--------------------------------

<68> Там же.

Так же, как и в предыдущем случае, прописан порядок обжалования действий и решений должностных лиц, осуществляющих государственную функцию. Административные регламенты издаются компетентными органами административной юрисдикции на основании и в порядке, которые определены законами (кодексами и другими законами) в установленной сфере ведения, и являются предметом надзора за их исполнением в той мере, в какой они соответствуют закону, требования которого детализируются в конкретных процедурах их исполнения в соответствии с целями и задачами, что в таких случаях создает должный механизм надлежащего исполнения закона.

Приведенный анализ соотношений понятий контроля и надзора и процедур их осуществления позволяет заключить, что надзор является средством обеспечения соблюдения законов органами административной юрисдикции как по форме, так и, что особенно важно, по существу, в том числе с точки зрения полноты и адекватности мер реагирования на выявленные нарушения закона, принятия мер к устранению обстоятельств, способствующих их совершению.

Соотношение контроля государственных органов административной юрисдикции с прокурорским надзором на основании анализа правовых основ и полномочий этих государственных институтов в сфере административной юрисдикции выявляет явную неполноту их общей компетенции, а следовательно, недоработанность, разрозненность и многообразие процессуальных условий функционирования сферы административной юрисдикции.

Государственный контроль и прокурорский надзор очевидно различны и соотносимы. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях вполне определенно устанавливает процессуальное участие каждого правоохранительного органа в административном преследовании правонарушителя. Прокуратура при этом, обладая многими административными полномочиями, занимает в их системе надзорно-регулирующую роль.

Однако при этом излишне детализированное и дробно определенное множество процедур, осуществляемых органами административного контроля, посредством принятия множества административных регламентов, соответствующими органами исполнительной власти и практически отсутствующая законодательная регламентация прокурорского процесса, являющегося, по сути, правовым механизмом государственного регулирования, не создает должных условий обеспечения законности, делает разрозненными процедуры в сфере административной юрисдикции, что не позволяет обеспечивать необходимый уровень эффективности функционирования административно-юрисдикционной системы.

Такая констатация свидетельствует о необходимости:

во-первых, сферу административного процесса регламентировать отдельным кодифицированным актом, в котором были бы определены общие нормы, правила и процедуры для всей сферы административной юрисдикции в целом, что повлияет на однородность правоприменительной практики, а следовательно, единство законности;

во-вторых, детально в законодательном порядке регламентировать прокурорский процесс в целях его упорядочивания и конкретизации мер воздействия и регулирования оперативными правовыми средствами надлежащего функционирования этой системы.