Міжбюджетні відносини

■нмш § 1. Поняття та значення міжбюджетних відносин

Стійкість бюджетної системи України багато в чому залежить від характеру міжбюджетних відносин. Міжбюджетні відносини - це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та територіальними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України. Метою регулювання таких відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та фінансових ресурсів, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень.

Правове врегулювання міжбюджетних відносин здійснюється розділом 4 Бюджетного кодексу України.

Міжбюджетні відносини відбивають взаємозв’язки бюджетів різних рівнів. Основоположним для таких відносин є принцип рівності Державного бюджету у взаємовідносинах з місцевими бюджетами та рівності місцевих бюджетів у взаємовідносинах між ними, що передбачає встановлення єдиних для всіх бюджетів нормативів відрахування від загальнодержавних податків та зборів, а також єдиного порядку їх сплати тощо. Крім того, такі відносини повинні базуватися на принципах: розподілу та закріплення видатків за відповідними рівнями бюджетної системи; розмежування та закріплення на постійній основі та за тимчасовими нормативами регулюючих доходів; вирівнювання рівня мінімальної бюджетної забезпеченості бюджетів, який є необхідним для виконання певних функцій; забезпечення рівномірного надходження доходів та недопущення касових розривів; забезпечення зацікавленості виконання планів надходження доходів у Державний та місцеві бюджети тощо.

Доходи і видатки всіх бюджетів мають відповідний розподіл, оскільки держава намагається наділити всіх суб’єктів бюджетного права необхідним для виконання їх функцій обсягом доходів. При цьому мають бути забезпечені збалансованість усіх бюджетів, зацікав

леність місцевих органів у збільшенні бюджетних надходжень, запобігання касових розривів (незбігання строків надходження та використання бюджетних коштів), бездефіцитність бюджетів тощо. Крім цього, доходи та видатки кожного бюджету повинні бути найбільшою мірою пов’язані з підвідомчим господарством і соціальною сферою.

Бюджетний кодекс України закріплює розподіл видів видатків, що можуть здійснюватися за рахунок коштів Державного бюджету і місцевих бюджетів та джерела їх фінансування. Так, до першої групи належать видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені Бюджетним кодексом України видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та територіальній громаді. Вони здійснюються тільки за рахунок коштів Державного бюджету України. До другої групи належать видатки, які визначаються функціями держави і можуть бути передані до виконання Автономній Республіці Крим та територіальній громаді з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності. До третьої групи включено видатки на реалізацію прав і обов’язків Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України. Ці видатки здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, а також трансфертів з Державного бюджету України.

Відповідно до ст. 85 Бюджетного кодексу України держава може передати Раді міністрів Автономної Республіки Крим чи органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови відповідного передавання бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов’> зкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України.

Отже, бюджети повинні мати необхідний обсяг коштів для реалізації переданих державних повноважень, для чого доходи бюджетів мають бути належним чином розподілені. Розподіл доходів належить до повноважень представницьких органів держави, оскільки це є одним з основних чинників належного функціонування стійкої бюджетної системи країни та життєдіяльності України взагалі. Головну роль у цьому відіграє Верховна Рада України, яка встановлює постійний розподіл закріплених доходів між ланками бюджетної системи і щорічний перерозподіл регулюючих.

Аналіз бюджетного законодавства дозволяє зробити висновок про те, що кошти у бюджетній системі можуть розподілятися, по-перше, у порядку закріплення визначених видів доходів за бюджетами різного рівня на постійній чи довгостроковій основі; по-друге, у порядку бюджетного регулювання.

До закріплених належать доходи, які постійно діючими нормативними актами віднесені до дохідної частини бюджетів певного рівня на невизна- чений у часі строк у розмірі територіального надходження повністю або у твердо фіксованому розмірі (нормативі). Наприклад, закріпленими за Державним бюджетом України є надходження від зовнішньоекономічної діяльності, які повністю, на невизначений строк закріплені за ним; платежі за користування надрами загальнодержавного значення тощо.

Закріплені доходи створюють основу дохідної бази кожного бюджету. Але для повного покриття потреб кожного з бюджетів їх недостатньо і тому кожен з бюджетів необхідно збалансовувати за допомогою інших дохідних джерел. Це досягається перш за все за допомогою регулюючих доходів та інших методів бюджетного регулювання, про які йтиметься далі.

Регулюючі доходи - це передбачені в законі про Державний бюджет або рішенні про бюджет місцевих органів доходи, надходження яких щорічно визначаються та перерозподіляються між різними ланками бюджетів. З огляду на це розмір частини кожного з таких доходів кожного року змінюється і визначається, виходячи з потреб кожного виду бюджету.

Бюджетний кодекс України закріплює перелік доходів кожної з ланок бюджетної системи України, порядок та умови їх зарахування у відповідні види бюджетів, а також перелік видатків, які здійснюються з відповідного рівня бюджетів. Склад і структура видатків Державного та місцевих бюджетів визначаються багатьма чинниками, зокрема, їх предметною спрямованістю, яка в загальному вигляді відображена в Бюджетній класифікації, економічним змістом тощо. Але сучасний період характеризується тим, що в будь-якому випадку державі при розподілі видатків доводиться вирішувати питання про пріоритетність об’єктів фінансування, оскільки в Україні, як і в будь-якій іншій країні світу, недостатньо грошових коштів для фінансування всіх нагальних потреб. Виходячи з цього, при плануванні видатків бюджетів вирішуються питання щодо проблеми вибору між конкуруючими потребами. У цьому, крім суто юридичних чинників, велике значення мають економічні, які випливають з конкретних умов конкретного періоду розвитку країни та її завдань на сучасному етапі.

Видатки бюджетів усіх ланок групуються за предметною ознакою відповідно до Бюджетної класифікації України. Крім того, важливим є їх розподіл на поточні і капітальні видатки. Поточні видатки - це витрати бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій та органів, які діють на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення та інших заходів, що не належать до видатків розвитку. У складі поточних видатків окремо виділяються видатки бюджету, зумовлені зростанням мережі вказаних об’єктів із зазначенням усіх чинників, які вплинули на обсяг видатків. Відмітимо, що саме з цієї категорії видатків кошти прямують на забезпечення здійснення перерозподілу фінансових ресурсів у вигляді міжбюджетних трансфертів (дотацій, субвенцій).

Капітальні видатки (видатки розвитку) - це витрати на фінансування капітальних внесків продуктивного і непродуктивного характеру призначення, фінансування структурної перебудови народного господарства, субвенції та інші витрати, пов’язані з розширеним виробництвом. Відповідно до Бюджетної класифікації такими видатками є: придбання основного капіталу, обладнання і предметів довгострокового користування, капітальне будівництво та ремонт, створення державних запасів і резервів, капітальні трансферти, нерозподілені витрати тощо.

Визначення та закріплення поточних і капітальних видатків є дуже важливим, оскільки їх чітке розмежування пов’язане зі здійсненням механізму скорочення витрат у випадку бюджетного дефіциту (секвестрування), закріпленого ст. 54 Бюджетного кодексу України, у ході якого відповідно до законодавства, першочерговому фінансуванню підлягають саме поточні витрати.

При розподілі видатків між окремими ланками бюджетної системи України загальними, принциповими положеннями є значущість, підвідомчість, підпорядкованість тих чи інших об’єктів фінансування, їх територіальне розміщення тощо. Бюджетним кодексом України встановлено перелік видатків усіх ланок бюджетної системи України. Цей перелік разом з бюджетною класифікацією є основою структури видатків щорічного Державного бюджету України.

Розподіл видатків за відповідними бюджетами на здійснення повноважень здійснюється не хаотично, а за певними критеріями, закріпленими у ст. 86 Бюджетного кодексу України. Так, види видатків між місцевими бюджетами розмежовуються на основі принципу субсиді- арності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та набли- 164

ження її до безпосереднього споживача. Виходячи з цього, встановлено такі види видатків:

1. видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання гарантованих послуг і розташовані найближче до споживачів;

2. видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних гарантованих послуг для всіх громадян України;

3. видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані послуги для окремих категорій громадян або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України.

З метою забезпечення стабільного, цільового, об’єктивного, своєчасного та ефективного здійснення видатків у Бюджетному кодексі України закріплено їх розподіл між конкретними видами бюджетів: Державним, Автономної Республіки Крим, обласними, районними, районними у містах та місцевого самоврядування. Наприклад, із Державного бюджету України здійснюються видатки на:

1. державне управління (законодавчу та виконавчу владу, Президента України);

2. судову владу;

3. міжнародну діяльність;

4. фундаментальні та прикладні дослідження і сприяння науково- технічному прогресу державного значення, міжнародні наукові та інформаційні зв’язки державного значення;

5. національну оборону;

6. правоохоронну діяльність та забезпечення безпеки держави;

7. освіту (загальну середню освіту, професійно-технічну освіту, вищі навчальні заклади, засновані на державній формі власності, тощо);

8. охорону здоров’я (первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу, спеціалізовану, високоспеціалізо- вану амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу, санаторно- реабілітаційну допомогу тощо;

9. соціальний захист та соціальне забезпечення (державні спеціальні пенсійні програми; державні програми соціальної допомоги; державні програми і заходи стосовно дітей, молоді, жінок, сім’ї; державні програми підтримання будівництва (реконструкції) житла для окремих категорій громадян тощо);

10. культуру і мистецтво (державні культурно-освітні програми; державні театрально-видовищні програми тощо);

11. державні програми підтримання телебачення, радіомовлення, преси, книговидання, інформаційних агентств;

12. фізичну культуру і спорт;

13. державні програми підтримання регіонального розвитку та пріоритетних галузей економіки;

14. програми реставрації пам’яток архітектури державного значення;

15. державні програми розвитку транспорту, дорожнього господарства, зв’язку, телекомунікацій та інформатики;

16. державні інвестиційні проекти;

17. державні програми з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки, попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха;

18. створення та поповнення державних запасів і резервів;

19. обслуговування державного боргу;

20. проведення виборів та референдумів;

21. інші програми, які мають виключно державне значення.

Видатки місцевих бюджетів у Бюджетному кодексі України розподілено, по-перше, на ті: 1) що враховуються та 2) не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів; по-друге, видатки, пов’язані: 1) з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування і 2) з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Наприклад, згідно із ст. 91 Бюджетного кодексу України до видатків місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на:

1. місцеву пожежну охорону;

2. позашкільну освіту;

3. соціальний захист та соціальне забезпечення (програми місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім’ї, соціального захисту окремих категорій населення;

4. місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів;

5. культурно-мистецькі програми місцевого значення;

6. програми підтримання кінематографіїта засобів масової інформації місцевого значення;

7. місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту;

8. типове проектування, реставрацію та охорону пам’яток архітектури місцевого значення;

9. транспорт, дорожнє господарство;

10. заходи з організації рятування на водах;

11. обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;

12. програми природоохоронних заходів місцевого значення;

13. управління комунальним майном та ін.

Перелік конкретних видатків кожного з місцевих бюджетів установлюється відповідною радою. Сільські, селищні, міські, районні в містах ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання.

мшмммвш § 2. Бюджетне регулювання

Оскільки потреба в доходах кожного з бюджетів часто змінюється, держава кожного року здійснює бюджетне регулювання, тобто перерозподіляє кошти усередині бюджетної системи з метою збалансування всіх видів бюджетів. Бюджетне регулювання можна визначити як надання коштів із загальнодержавних джерел, що закріплені за бюджетом вищих рівнів, бюджетам нижчих рівнів з метою збалансування їх на рівні, необхідному для здійснення відповідних повноважень, виконання планів економічного і соціального розвитку на певній території. Причому доходи у процесі бюджетного регулювання розмежовуються з урахуванням певних чинників, а саме економічного, соціального та екологічного стану відповідних територій країни.

Такий перерозподіл коштів усередині бюджетної системи здійснюється щорічно кожним представницьким органом щодо бюджетів безпосередньо нижчого рівня, тобто обласні ради регулюють районні і міські (міст обласного підпорядкування) бюджети, районні ради - селищні, сільські, міські (міст районного підпорядкування) бюджети, міські ради - бюджети районів у містах. Верховна Рада України, яка здійснює розподіл бюджетних коштів, при цьому регулює обласні, міські (міст Києва та Севастополя) бюджети, республіканський бюджет Автономної Республіки Крим. Верховна Рада Автономної республіки Крим регулює бюджети районів, які входять до її складу.

У процесі бюджетного регулювання застосовуються такі методи: процентні відрахування від територіальних надходжень загальнодержавних податків і зборів за нормативами, що встановлюються щорічно радою вищого рівня, дотації, субвенції, які сьогодні можна визначити одним словом - трансферти. їх перелік і розміри визначаються

в кожному році окремо у законі про Державний бюджет України та рішенні про місцевий бюджет на поточний рік.

Дотація - виділення коштів з бюджету для покриття запланованих збитків чи збалансування нижчих бюджетів, підприємств і організацій. Вона має загальний характер, оскільки її сутність полягає саме в нецільовому характері і наданні у випадках перевищення витрат над доходами бюджету, а також не підлягає поверненню до бюджету, з якого вона була надана (сам термін походить від латинського dotatio - дар).

Субвенція - форма фінансової допомоги держави місцевим органам, що надається з метою забезпечення ними реалізації конкретних заходів чи програм за умови дольового фінансування.

Субсидія - форма фінансової допомоги, що надається державою, юридичною особою чи приватною особою іншим особам (юридичним чи фізичним), а також іншим державам і має конкретний цільовий характер. На відміну від дотації субвенції і субсидії мають цільовий характер і це передбачає, що у випадках їх використання не за цільовим призначенням вони мають бути повернені до бюджету, з якого були надані. Різниця між субвенцією і субсидією полягає у тому, що субвенція має дольовий характер, тобто частина коштів на певну мету надається вищестоящим суб’єктом, а частина-тим, хто її одержує, а також передбачає як обов’язкову умову повернення виділених у такий спосіб грошей у разі їх невикористання протягом бюджетного року'. ^I

Бюджетний кодекс України містить дещо інші поняття субвенції і дотації, а також закріплює категорії «трансферт» і «міжбюджетний трансферт». Термін «субсидія» у Бюджетному кодексі України не використовується .

Так, згідно зі ст. 9 Бюджетного кодексу трансферти - це кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав чи міжнародних організацій на безоплатній і безповоротній основі. У ст. 2 цього Кодексу міжбюджетні трансферти визначаються як кошти, що безповоротно і безоплатно передаються з одного бюджету в інший, причому ст. 96 встановлює їх види: 1) дотація вирівнювання; 2) субвенція; 3) кошти, що передаються в Державний бюджет України і місцеві бюджети з інших місцевих бюджетів; 4) інші дотації.

Дотація вирівнювання у ст. 2 Бюджетного кодексу України визначається як міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, що його одержує. У цій самій статті визначається поняття субвенції як міжбюджетного трансферту для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, що ухвалив рішення про її надання.

Методи трансфертів, міжбюджетних трансфертів застосовуються у багатьох країнах світу. Щоправда, в законодавстві України ці терміни, як ми бачимо, закріплюються без розкриття їх точної сутності. В українському законодавстві категорія «офіційний трансферт» з’явилася у 1996 р. Вона вперше була закріплена у бюджетній класифікації постановою Верховної Ради України від 12 липня 1996 р. «Про структуру бюджетної класифікації України», а згодом стала використовуватися в текстах законів про Державний бюджет на поточний рік. Наприклад, уперше це було здійснено в ст. 6 Закону України від ЗО грудня 1997 р. «Про державний бюджет України на 1998 рік». Фактично цей термін являє собою збірне поняття, куди входять дотації і субвенції з вищих бюджетів нижчим, а також надходження з бюджетів нижчих рівнів у вищі.

Так, у Державному бюджеті України можуть передбачатися такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам:

1. дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення іншим бюджетам місцевого самоврядування;

2. додаткова дотація на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів;

3. субвенція на здійснення програм соціального захисту;

4. додаткова дотація на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів унаслідок надання пільг, установлених державою;

5. субвенція на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах;

6. субвенція на виконання інвестиційних програм (проектів);

7. інші додаткові дотації та інші субвенції.

Бюджетним кодексом України встановлено також перелік тих міжбюджетних трансфертів, які Верховна Рада Автономної Республіки Крим та місцеві ради можуть передбачати у відповідних бюджетах. Це, зокрема:

1. субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування;

2. субвенції на проведення видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

3. субвенції на проведення видатків бюджетів місцевого самоврядування, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

4. субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі на будівництво або реконструкцію об’єктів спільного користування;

5. додаткові дотації та інші субвенції.

У Державному бюджеті України затверджується обсяг дотації ви- рівню. ання та субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, кожного з обласних бюджетів, бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим, міст обласного значення та районних бюджетів, а також коштів, що передаються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, якщо є підстави для надання та одержання відповідних міжбюджетних трансфертів.

Місцеві бюджети можуть також передбачати міжбюджетні трансферти у вигляді дотацій вирівнювання, субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування; субвенції на виконання власних 170

повноважень територіальних громад сіл та їх об’єднань, селищ, міст; субвенції на виконання інвестиційних проектів тощо.

Отже, система міжбюджетних трансфертів реалізується в бюджетній системі України в такий спосіб. З Державного бюджету України в бюджет Автономної Республіки Крим, бюджети областей та районів, районів у містах та бюджети місцевого самоврядування передається частина доходів у вигляді дотацій і субвенцій. Крім того, застосується й зворотне передавання коштів, а саме до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та відповідних місцевих бюджетів з бюджетів нижчого рівня. У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до Державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законом про Державний бюджет.

Розміри міжбюджетних трансфертів визначаються за допомогою фінансового нормативу бюджетної забезпеченості, який становить гарантований державою в межах наявних бюджетних коштів рівень фінансового забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами місцевого самоврядування, що використовується для визначення обсягу міжбюджетних трансфертів. Такий норматив визначається шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовуються на реалізацію бюджетних програм, на кількість мешканців чи споживачів гарантованих послуг тощо. Він єдиний для всіх місцевих бюджетів і дорівнює середнім по країні витратам на одного споживача бюджетної послуги за кожним видом видатків бюджету відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави. При розрахунку фінансового нормативу бюджетної забезпеченості також може передбачатися обсяг нерозподілених видатків, який об’єднує види видатків на ті повноваження, встановлення нормативів за якими є недоцільним.

З метою врахування відмінностей у вартості надання гарантованих послуг, залежно від кількості населення та споживачів послуг, соціально-економічних, демографічних, кліматичних, екологічних та інших особливостей адміністративно-територіальних одиниць, при розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, зокрема, фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, застосовуються коригуючі коефіцієнти, які затверджуються Кабінетом Міністрів України. їх використання зумов

лює прозоре та справедливе визначення обсягу коштів, що мають бути передані у вигляді міжбюджетних трансфертів.

Показово, що наразі детально визначеним є порядок розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів, що передбачає використання відповідної формули. Остання затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 8 грудня 2010 р. за № 1149 «Деякі питання розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів». Ця формула має враховувати такі параметри: 1) фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них; 2) кількість населення та кількість споживачів гарантованих послуг; 3) індекс відносної податкоспроможності відповідного бюджету; 4) розрахунковий обсяг кошика доходів місцевих бюджетів; 5) коефіцієнт вирівнювання; 6) норматив кількості працівників органів місцевого самоврядування в розрахунку до кількості населення.

Отже, оскільки обсяг міжбюджетних трансфертів визначається за допомогою єдиного формульного розрахунку, то сума таких надходжень встановлюється об’єктивно і не може бути предметом переговорів. Такий диференційований підхід щодо визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, фінансування відповідних програм стосовно кожного з регіонів України враховує їх економічний розвиток, оскільки дохідні бази різних місцевих бюджетів істотно різняться. Так, місцеві бюджети умовно можна поділити на такі види: 1) які при зарахуванні всіх передбачених доходів потребують додаткових надходжень. У таких бюджетах трансферти з державного бюджету дорівнюють майже 50 % їх доходів; 2) які в змозі покрити передбачувані видатки;

3. які одержують більше надходжень, ніж необхідні для покриття їх видатків. Такий розподіл дає змогу спростити систему бюджетного регулювання, забезпечувати розвиток різних сфер виробництва тощо.

Дотація вирівнювання та субвенції з Державного бюджету України місцевим бюджетам перераховуються з рахунків Державного бюджету України органами Державної казначейської служби України бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва і Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення і районним бюджетам, іншим бюджетам місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти. Перерахування коштів, що передаються до Державного бюджету України з бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів міст Києва та Севастополя, бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного зна- 172

чення, районних і обласних бюджетів, забезпечується відповідними казначейськими органами і відбувається з урахуванням норм Порядку перерахування міжбюджетних трансфертів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 грудня 2010 р. за№ 1132. При цьому порядок перерахування дотації вирівнювання та субвенцій з Державного бюджету України місцевим бюджетам, коштів, що передаються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, а також порядок перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами повинні забезпечувати своєчасність, рівномірність, гаранто- ваність та повноту перерахування трансфертів.

Закладена у Бюджетному кодексі України концепція міжбюджетних відносин відображає політику децентралізації, перерозподілу повноважень держави на місцевий рівень, що, у свою чергу, передбачає зміцнення місцевих органів (їх бюджетів). Незважаючи на доволі суттєві зміни в регулюванні міжбюджетних відносин, відображені у новій редакції Бюджетного кодексу України, сьогодні на цьому шляху існує багато проблем. По-перше, можна говорити, що стимули для забезпечення інтересу учасників таких відносин щодо збереження тісних зв’язків між собою з невід’ємним нарощуванням та розвитком економічного потенціалу місцевих бюджетів є доволі сумнівними. По-друге, не вистачає чіткості та однозначності у визначенні критеріїв ефективності застосування міжбюджетних трансфертів. Особливо яскраво це відбивається у сфері соціального захисту населення. По-третє, достеменно не встановлено тих ознак, якими мають керуватися при розподілі певних міжбюджетних трансфертів. Це можна простежити на прикладі реалізації субвенцій, що надаються із державного бюджету на виконання інвестиційних проектів, адже законом не визначено чіткої пріоритетності певних регіонів щодо одержання такого виду трансферту. Наведене засвідчує необхідність у подальшому вдосконаленні правового регулювання міжбюджетних відносин у нашій державі. ^{I II}

Розділ 9 ■ШШММіі^НННМІ

Правовий режим позабюджетних державних цільових фондів

шшшвшташшш § 1. Поняття, класифікація та призначення

позабюджетних державних цільових фондів коштів

Позабюджетні державні цільові фонди та бюджети (Державний та місцеві) формуються за рахунок надходжень публічних грошових коштів, що передбачено імперативними вимогами держави. В цьому вбачається подібність зазначених інституцій, але за своєю сутністю та призначенням вони значно різняться. Для з’ясування співвідношення позабюджетних державних цільових фондів та Державного і місцевого бюджетів потрібно звернути увагу на структуру бюджетної системи України, що дозволить більш точно визначити природу позабюджетних державних цільових фондів.

Бюджетна система в Україні складається з Державного бюджету і місцевих бюджетів. Зміст, структура бюджетів, їх співвідношення визначаються адміністративно-територіальним устроєм держави. Бюджети акумулюють переважно всі грошові фонди публічного характеру. Заборону на формування нових позабюджетних фондів встановлено в Україні з 2001 р., але це не означає ліквідації публічних позабюджетних фондів, які було створено до цього року - вони продовжили своє існування та функціонування.

Цілком доцільно розглянути й структуру бюджету та порівняти її із структурою позабюджетних державних цільових фондів. Статтею 13 Бюджетного кодексу України закладено загальні підстави структури бюджету (незалежно від його рівня), його вертикальний та горизонтальний розподіл. Так, вертикальний розподіл бюджету дозволяє вирізнити в його складі загальний та спеціальний фонди, тоді як горизонтальний розподіл визначає склад доходів та видатків. Загальний фонд включає фінансування видатків бюджету за рахунок усіх дохідних надходжень, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду. Загальний фонд бюджету забезпечує фінансування основних функцій та завдань держави, територіальних громад, які деяким чином

узагальнені. Спеціальний фонд бюджету передбачає предметно-цільове використання бюджетних коштів за бюджетним призначенням (ст. 2 Бюджетного кодексу), яке виступає як повноваження, надане головному розпоряднику бюджетних коштів Бюджетним кодексом України, законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет, що має кількісні та часові обмеження та дає змогу надавати бюджетні асигнування. На відміну від підходу законодавця до структурування державного і місцевих бюджетів, позабюджетним державним цільовим фондам не притаманний поділ на загальну та спеціальну частини.

Не слід плутати публічні позабюджетні грошові фонди та фінанси підприємств як відокремлені грошові фонди, пов’язані з формуванням, розподілом та використанням коштів підприємств. Фінанси підприємств становлять основу децентралізованих фінансів. При характеристиці фінансів підприємств як ланки фінансової системи необхідно враховувати таке. Фінанси державних підприємств безумовно є складовою фінансової системи, характеризуються публічним змістом і регулюванням. Фінанси недержавних підприємств входять сюди тільки тією мірою, якою вони пов’язані з реалізацією імперативних обов’язків щодо формування державних грошових фондів (наприклад, кошти підприємств, за рахунок яких сплачуються податки).

Об’єктом фінансових правовідносин є централізовані і децентралізовані фонди коштів. Об’єкт фінансових правовідносин завжди пов’язаний з інтересом держави, яку представляє управомочений орган. Саме за допомогою різних фондів держава забезпечує необхідними фінансовими ресурсами всі заходи, здійснення яких передбачено на сучасному етапі розвитку країни. Фінансова діяльність держави нерозривно пов’язана з фінансами, що є не грошима як такими (коштами), хоча і пов’язані функціонуванням грошей. Фінанси не охоплюють усю сферу останніх, їх змістом є тільки ті з них, за допомогою яких утворяться саме грошові фонди держави (його територіальних підрозділів, а також підприємств тощо)^I. Таким чином, практичною реалізацією прав і обов’язків суб’єктів у фінансовій сфері (результатом такої діяльності) є утворення і функціонування фондів. Отже, фінансові ресурси зазвичай розподіляються за визначеними відносно відокремленими групами, що мають цільове призначення, свій порядок використання, джерела надходження коштів та орган, що ними управляє і розпоряджається.

Для здійснення цілей і завдань, що стоять перед державою, та завдань реалізації нею своїх функцій необхідною умовою є наявність відповідних фінансових коштів. За рахунок витрати цих коштів і задовольняються державні потреби. Такі фінансові кошти формуються через таку категорію, як державні доходи. Державні доходи являють собою частину внутрішнього валового продукту, що надходить у вигляді різних грошових платежів і надходжень у власність держави для використання їх компетентними державними органами в забезпечення цілей і завдань, що стоять перед державою. Муніципальні доходи - частина внутрішнього валового продукту, що надходить у формі платежів і надходжень у місцеві бюджети і слугує вирішенню різних питань, що постають перед органами місцевого самоврядування.

У формуванні державних доходів беруть участь усі ланки фінансової системи країни. Внаслідок цієї цілеспрямованої діяльності держава формує низку грошових фондів (Державний і місцевий бюджети, централізовані позабюджетні цільові фонди). Такі фонди утворюються за різними напрямами. Це і кошти держави, і надходження від юридичних та фізичних осіб, кошти, надіслані громадськими організаціями.

Державні доходи, що не надходять до Державного або місцевих бюджетів, надходять у наступні публічні позабюджетні фонди:

1. Пенсійний фонд України;

2. Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття;

3. Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності;

4. Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань;

5. Державний фонд охорони навколишнього природного середовища;

6. Фонд гарантування внесків фізичних осіб.

Усі зазначені публічні позабюджетні фонди умовно можна поділити на дві групи:

1. публічні позабюджетні фонди, що поповнюються за рахунок страхових внесків і мають виражену соціальну спрямованість. До їх кола належать перші чотири фонди;

2. публічні позабюджетні фонди, що поповнюються за рахунок інших джерел. До них належать останні два фонди.

При цьому слід зазначити, що Державний фонд охорони навколишнього природного середовища складно однозначно віднести до позабюджетних публічних фондів, оскільки він, з одного боку, має ознаки відокремленості, а з другого - є складовою частиною Державного бюджету України.

■мммм § 2. Організаційно-правові основи діяльності

фондів державного соціального страхування

Переважна кількість позабюджетних державних цільових фондів мають виражений соціально-страховий характер. Цей факт обумовлює необхідність визначити сутність загальнообов’язкового державного соціального страхування, надати йому поняття та охарактеризувати функціональне призначення.

Страхування є самостійною ланкою фінансової системи України. Воно виступає у двох відокремлених формах: соціального страхування (державного і недержавного) та страхування, яке пов’язане з не- передбачуваними надзвичайними подіями. Відповідно до ст. 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також за віком та в інших випадках, передбачених законодавством. Це право гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення, створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.

Аналіз страхування передбачає його деталізацію в економічному аспекті та з матеріальної точки зору. В економічному аспекті страхування являє собою систему економічних відносин з приводу створення централізованих і децентралізованих резервів грошових та матеріальних коштів, необхідних для покриття непередбачених потреб суспільства та його членів. Матеріальний аспект фінансування передбачає створення грошових фондів спеціалізованих установ - страхувальників, які використовуються для відшкодування шкоди, що спричинила нещасні випадки.

Отже, за своїм змістом страхування являє собою систему відносин з формування і використання коштів централізованих та децентралізованих фондів, які необхідні для фінансування непередбачених потреб суспільства і його членів, відшкодування шкоди, яка виникла внаслідок стихійного лиха та інших подібних подій. У Модельному законі про державне соціальне страхування, який був прийнятий на десятому пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав-учасниць СНД (постанова № 10-4 від 6 грудня 2000 р.), державне соціальне страхування визначено як частина системи соціального забезпечення, котра організована державою в інтересах застрахованих з метою забезпечення державних гарантій від можливих наслідків соціальних та/ або професійних ризиків і полягає в матеріальному забезпеченні застрахованих осіб, наданні їм соціальної, медичної та реабілітаційної допомоги.

Характерними ознаками страхування є:

1. імовірний хараісгер відносин, згідно з яким неможливо визначити заздалегідь конкретного страховика, час настання страхового випадку тощо;

2. поворотність коштів, яка полягає у тому, що страхові платежі після їх об’єднання у страховий фонд підлягають (за вирахуванням витрат за послуги страхової компанії^I) виплаті страхувальнику;

3. перерозподільний характер відносин, який регулює участь більшої кількості осіб, що здійснюють страхові внески до фонду, ніж кількість осіб, які одержують право на виплати із страхового фонду;

4. цільове використання створюваного фонду, тобто страхові ресурси витрачаються виключно у чітко визначених випадках, спричинених умовами договору.

Призначення страхування та його суспільна сутність найбільш повно виявляються у його функціях. Виділяють такі функції: розподільчу, яка в страхуванні виявляється у формі попередження, відновлення, та ощадну контролюючу¹. Попереджувальна функція дозволяє здійснювати досить широку систему профілактичних заходів, інвестувати кошти страхових фондів відповідно до програми, державні цінні папери тощо. Відновлювальна функція дає змогу повністю або частково відшкодувати втрати у разі страхового випадку, виплатити обумовлену законодавством або договором грошову суму. Ощадна функція

дозволяє акумулювати грошові кошти за їх цільовим використанням. Контролююча функція спричиняє надходження коштів страхового фонду на чітко визначені цілі, у певних випадках і певному колу суб’єктів.

Учасниками процесу у сфері соціального страхування є держава, страховики та страхувальники. Держава розробляє та приймає законодавство з питань соціального страхування. Страховики, якими є фонди соціального страхування, контролюють його виконання. Страхувальники, в ролі яких виступають роботодавці, а в окремих випадках і застраховані особи, виконують покладені на них обов’язки та несуть відповідальність.

В Україні існують чотири форми фондів соціального страхування: Пенсійний фонд, Фонд страхування від нещасних випадків, Фонд страхування на випадок безробіття, Фонд страхування від непрацездатності, кожний з яких окремо, у межах своїх повноважень, перевіряє правильність нарахування, своєчасність, повноту перерахування та надання страхових внесків тощо.

Роль страхування є багатогранною. Воно має важливе значення у забезпеченні постійного функціонування господарюючих суб’єктів і нормальної роботи громадян - підприємців. Слід зазначити, що системи органів державного страхування як самостійної системи органів державного управління на сучасному етапі не існує.

Залежно від страхового випадку Основами законодавства України про обов’язкове державне страхування закріплено такі види обов’язкового державного страхування: пенсійне страхування; страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням; медичне страхування; страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності; страхування на випадок безробіття. Разом із тим з 2011 р. законодавцем було запроваджено єдиний внесок на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, що передбачає сплату всіх перелічених внесків і збору до пенсійного фонду за єдиним платіжним дорученням^I.

Страхування може класифікуватися за різними підставами.

Залежно від об’єкта страхування виокремлюють майнове та особисте страхування. Об’єктом майнового страхування є майнові інте-

реси, пов’язані з володінням, користуванням та розпорядженням майном. Об’єктом особистого страхування виступають блага громадянина, пов’язані з його життям, здоров’ям, працездатністю. До того ж, об’єктами страхування відповідальності виступають обов’язки страхувальників виконувати договірні умови по поставках продукції, погашенню заборгованості кредиторам або відшкодуванню матеріальної чи іншої шкоди у разі її завдання іншою особою^I.

Державне страхування проводиться у формі обов’язкового і добровільного страхування. Добровільне страхування здійснюється на основі договору між страхувальниками і страховиками. Порядок його укладення, виконання та розірвання регулюється цивільним законодавством. Добровільне страхування застосовується у вигляді страхування життя, транспортних засобів, які належать громадянам, тощо. Обов’язковим є страхування, яке здійснюється в силу закону. Умови і порядок проведення обов’язкового страхування визначаються відповідними нормативними фінансово-правовими актами. Обов’язкове страхування може виступати у двох формах: у вигляді обов’язкового державного страхування, яке здійснюється за рахунок коштів бюджету, та у вигляді обов’язкового страхування, яке здійснюється за рахунок коштів самих страховиків.

Обов’язкове державне страхування виступає у формі соціального страхування, яке регулюється спеціальним законодавством України. Обов’язкове державне соціальне страхування регулюється Основами законодавства України про обов’язкове державне страхування та іншими законодавчими актами, що деталізують і роз’яснюють положення цих Основ. Обов’язкове державне страхування являє собою систему прав, обов’язків та гарантій, які передбачають надання соціального захисту, що включає матеріальне забезпечення громадян у випадку хвороби, повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них умов, по старості та в інших випадках, передбачених законом, за рахунок грошових фондів, які формуються шляхом виплати страхових внесків власником або уповноваженим ним органом, громадянами, а також бюджетних та інших джерел.

Обов’язковому державному соціальному страхуванню підлягають:

1. особи, які працюють на умовах трудового договору (контракту), у фізичних осіб та на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності;

2. особи, які забезпечують себе роботою самостійно (суб’єкти підприємницької діяльності).

Відносини в галузі страхування, які регулюються нормами фінансового права, залежно від суб’єктів, що беруть у них участь, можна класифікувати на певні види:

1. відносини між державою в особі Уряду України і органами виконавчої влади з нагляду за страховою діяльністю;

2. відносини між органами виконавчої влади з нагляду за страховою діяльністю і органами-страховиками з приводу встановлення правил формування і розміщення страхових резервів, надання ліцензій, організації страхової діяльності тощо;

3. відносини між державними органами і страховиками з приводу обмеження монополізму на страховому ринку;

4. відносини міждержавними контрольними органами і страховиками.

Залежно від правового режиму, суб’єктного складу, методів регулювання страхові фонди поділяються на децентралізовані (створюються самими господарюючими суб’єктами для ліквідації непередбачених збитків та витрачаються за їх розсудом) та централізовані (формують цільовий фінансовий резерв держави).

Виділяють декілька різновидів страхових фондів на певних рівнях^I:

1. децентралізовані страхові фонди підприємств;

2. відомчі страхові фонди, що створюються на рівні міністерств, відомств тощо;

3. резервний фонд бюджету для здійснення непередбачених витрат, що не мають постійного характеру, порядок використання коштів із якого визначається Кабінетом Міністрів України;

4. сукупний фонд централізованих резервів державного страхування, який створюється за рахунок децентралізованих надходжень.

Управління соціальними страховими фондами здійснюється на паритетній основі державою і представниками суб’єктів соціального страхування. Державний нагляд у сфері обов’язкового державного соціального страхування здійснює спеціально уповноважений Кабінетом Міністрів України центральний орган виконавчої влади. Кошти зазначених фондів не включаються до Державного бюджету України, не підлягають вилученню та використовуються тільки за цільовим призначенням. У разі їх невикористання в поточному році вони переходять

на наступний фінансовий рік. До коштів, зосереджених у фондах, застосовується казначейська форма обслуговування в порядку, передбаченому для обслуговування Державного бюджету України.

Джерела наповнення державних соціальних страхових фондів. Усі чотири державні соціальні страхові фонди з 2011 р. поповнюються за рахунок єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування. Проте Пенсійний фонд має й інші джерела наповнення. Із цих позицій уявляється за доцільне розглянути кожен вид державного соціального страхування окремо, визначитися з режимом коштів, що надходять до відповідних фондів, та навести узагальнену інформацію щодо джерел їх наповнення.

Пенсійне державне страхування здійснюється відповідно до Закону України від 9 липня 2003 р. «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування». Державне соціальне пенсійне страхування є системою гарантованого забезпечення громадян трудовими пенсіями, яке здійснюється за рахунок страхових внесків, що надходять згідно з чинним законодавством.

Застраховані особи, а також страхувальники (якими є, наприклад, роботодавці; підприємства, установи, організації, військові частини та органи, які виплачують заробітну плату (винагороду), грошове забезпечення, допомогу тощо) зобов’язані сплачувати внески на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування (у складі єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування) і збір на обов’язкове державне пенсійне страхування.

До прийняття Податкового кодексу України збір на обов’язкове державне пенсійне страхування було закріплено як загальнодержавний збір у ст. 14 Закону України в редакції від 18 лютого 1997 р. «Про систему оподаткування». Зараз це самостійний збір, який має страховий характер і не входить до кола податків та зборів. Його справляння регулюється законами України від 26 червня 1997 р. «Про збір на обов’язкове державне пенсійне страхування», від 9 липня 2003 р. «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» та від 8 липня 2010 р. «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування».

Так, платниками збору на обов’язкове державне пенсійне страхування є:

1. суб’єкти підприємницької діяльності незалежно від форм власності, їх об’єднання, бюджетні, громадські та інші установи і органі- 182

зації, об’єднання громадян та інші юридичні особи, а також фізичні особи - суб’єкти підприємницької діяльності, які використовують працю найманих працівників;

2. філії, відділення та інші відокремлені підрозділи платників, що не мають статусу юридичної особи, розташовані на території іншої, ніж платник збору, територіальної громади;

3. суб’єкти підприємницької діяльності, які здійснюють торгівлю ювелірними виробами із золота (крім обручок), платини та дорогоцінного каміння;

4. юридичні та фізичні особи при відчуженні легкових автомобілів, крім легкових автомобілів, якими забезпечуються інваліди, та тих автомобілів, які переходять у власність спадкоємцям за законом;

5. юридичні та фізичні особи при придбанні нерухомого майна та ін.

Державне соціальне страхування у зв ’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, здійснюється відповідно до Закону України від 18 січня 2001 р. «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням». Зокрема, встановлено, що загальнообов’язковому державному соціальному страхуванню у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, підлягають:

1. особи, які працюють на умовах трудового договору (контракту) на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності та господарювання або у фізичних осіб, у тому числі в іноземних дипломатичних та консульських установах, інших представництвах нерезидентів, а також обрані на виборні посади в органах державної влади, органах місцевого самоврядування та в інших органах;

2. члени колективних підприємств, сільськогосподарських та інших виробничих кооперативів.

Усі інші особи за власним волевиявленням також можуть бути застраховані. Застрахованим особам видається свідоцтво про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, яке є єдиним для всіх видів страхування. При цьому застраховані особи та страхувальники зобов’язані сплачувати страхові внески до Фонду.

Фонд страхування від непрацездатності провадить збір і акумуляцію страхових внесків та інших коштів, призначених для фінансування матеріального забезпечення та соціальних послуг, і забезпечує їх

надання, а також здійснює контроль за використанням цих коштів. Його діяльність регламентовано Законом України від 18 січня 2001 р. «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням». Він належить до цільових позабюджетних страхових фондів і є некомерційною самоврядною організацією. Гарантом надання Фондом матеріального забезпечення та соціальних послуг застрахованим особам, його стабільної діяльності є держава.

Джерелами формування коштів загальнообов’язкового державного соціального страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, є: 1) страхові внески страхувальників-роботодавців і застрахованих осіб; 2) суми не прийнятих до зарахування витрат страхувальника за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням, пені, штрафів та інших фінансових санкцій, застосованих до страхувальників та посадових осіб; 3) благодійні внески підприємств, установ, організацій та фізичних осіб; 4) асигнування із Державного бюджету України; 5) прибуток, одержаний від тимчасово вільних коштів Фонду, в тому числі резерву страхових коштів Фонду, на депозитному рахунку; 6) інші надходження відповідно до законодавства.

Державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, здійснюється на підставі Закону України від 23 вересня 1999 р. «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності».

Суб’єктами страхування від нещасного випадку є застраховані громадяни, а в окремих випадках - члени їх сімей та інші особи, страхувальники та страховики. Застрахованою є фізична особа, на користь якої здійснюється страхування (працівник). Страхувальниками є роботодавці, тобто власник підприємства або уповноважений ним орган та фізична особа, яка використовує найману працю; власник розташованого в Україні іноземного підприємства, установи, організації (у тому числі міжнародних), філії або представництва, який використовує найману працю, якщо інше не передбачено міжнародним договором, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, а в окремих випадках - застраховані особи. Страховик - Фонд соціально- 184

го страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України. Об’єктом страхування від нещасного випадку є життя застрахованого, його здоров’я та працездатність.

Обов’язковому страхуванню від нещасного випадку підлягають:

1. особи, які працюють на умовах трудового договору (контракту);

2. учні та студенти навчальних закладів, клінічні ординатори, аспіранти, докторанти, залучені до будь-яких робіт під час, перед або після занять; під час занять, коли вони набувають професійних навичок; у період проходження виробничої практики (стажування), виконання робіт на підприємствах;

3. особи, які утримуються у виправних, лікувально-трудових, виховно-трудових закладах та залучаються до трудової діяльності на виробництві цих установ або на інших підприємствах за спеціальними договорами.

Для страхування від нещасного випадку на виробництві не потрібно згоди або заяви працівника. Страхування здійснюється в безособовій формі. Всі особи, які підлягають обов’язковому страхуванню, вважаються застрахованими з моменту набрання чинності вказаним Законом незалежно від фактичного виконання страхувальниками своїх зобов’язань щодо сплати страхових внесків. Усі застраховані є членами Фонду соціального страхування від нещасних випадків.

Розмір страхового внеску залежить від класу професійного ризику виробництва, до якого віднесено підприємство. Страхові внески є цільовим загальнообов’язковим платежем, який справляється на всій території України. Страхові внески не включаються до складу податків, інших обов’язкових платежів, що становлять систему оподаткування. На страхові внески не поширюється податкове законодавство.

Фонд страхування від нещасних випадків - некомерційна самоврядна організація, що діє на підставі статуту, який затверджується її правлінням. Діяльність Фонду регламентовано Законом України від 23 вересня 1999 р. «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності»’.

Фінансування Фонду соціального страхування від нещасних випадків здійснюється за рахунок: 1) внесків роботодавців; 2) капіталі- ^I

зованих платежів, що надійшли у випадках ліквідації страхувальників у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України; 3) прибутку, одержаного від тимчасово вільних коштів Фонду на депозитних рахунках; 4) коштів, одержаних від стягнення штрафів і пені із страхувальників, штрафів з працівників, винних у порушенні вимог нормативних актів з охорони праці, а також адміністративних стягнень у вигляді штрафів з посадових осіб підприємств, установ, організацій, фізичних осіб, які використовують найману працю, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення; 5) добровільних внесків та інших надходжень, одержання яких не суперечить законодавству.

Умови, порядок обслуговування, гарантії збереження коштів Фонду соціального страхування від нещасних випадків визначаються договором між банком, виконавчою дирекцією цього Фонду та Кабінетом Міністрів України.

Державне соціальне страхування на випадок безробіття є системою гарантованого забезпечення застрахованих осіб грошовою допомогою, яка здійснюється за рахунок страхових внесків відповідно до Закону України від 2 березня 2000 р. «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття».

Страхуванню на випадок безробіття підлягають особи, які працюють на умовах трудового договору (контракту), включаючи тих, які проходять альтернативну (невійськову) службу, а також тих, які працюють неповний робочий день або неповний робочий тиждень, та на інших підставах, передбачених законодавством про працю.

Особа набуває статусу застрахованої особи з дня укладання трудового договору, із цього дня починається сплата страхових внесків у складі єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування. Сплата припиняється з дня розірвання трудового договору. Взяття на облік юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців здійснюється Фондом на підставі відомостей з реєстраційної картки, наданих державним реєстратором відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців», не пізніше наступного робочого дня з дня одержання зазначених відомостей робочими органами виконавчої дирекції Фонду, а фізичних осіб, які не мають статусу підприємців та використовують найману працю, - у тижневий строк після укладення трудового договору (контракту) з першим із найманих працівників.

Роботодавці набувають статусу платника страхових внесків до Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття: юридичні особи - з дня взяття їх на облік; фізичні особи-підприємці, які використовують найману працю, - з дня укладення трудового договору (контракту) з найманим працівником; фізичні особи, які не мають статусу підприємців та використовують найману працю, - у день укладення трудового договору (контракту) з першим із найманих працівників.

Фонд страхування на випадок безробіття є цільовою централізованою структурною ланкою, членами його є всі застраховані особи. Цей Фонд функціонує на підставі Закону України від 2 березня 2000 р. «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» та виступає як некомерційна самоврядна організація, кошти якої не включаються до складу Державного бюджету України.

Джерелами формування коштів Фонду є: 1) страхові внески стра- хувальників-роботодавців, застрахованих осіб; 2) асигнування державного бюджету; 3) суми фінансових санкцій за порушення встановленого порядку сплати страхових внесків та використання коштів Фонду, недодержання законодавства про зайнятість населення, а також суми адміністративних штрафів, накладених відповідно до закону на посадових осіб та громадян за такі порушення; 4) прибуток, одержаний від тимчасово вільних коштів Фонду, у тому числі резерву коштів Фонду, на депозитному рахунку; 5) благодійні внески підприємств, установ, організацій та фізичних осіб; 6) інші надходження відповідно до законодавства України.

З метою забезпечення фінансової стабільності Фонду утворюється резерв коштів Фонду, який не може перевищувати суму, необхідну для виплати допомоги по безробіттю в розрахунку на місяць.

У 2010 р. Верховна Рада України значно змінила процедуру сплати соціальних внесків, що сплачуються до Пенсійного фонду України, Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві, Фонду соцстрахування на випадок безробіття та Фонду з тимчасової втрати працездатності, прийнявши Закон України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування». Таким чином, з 2011 р. всі соціальні внески сплачуються на підставі єдиного платіжного доручення. Відповідно до цього нормативно- правового акта створено єдину систему збору страхових внесків, обліку та контролю за повнотою і своєчасністю їх сплати, а також забез

печено введення єдиної інформаційної системи платників страхових внесків та застрахованих осіб.

При впровадженні зазначених реформ зі сплати соціальних внесків законодавець керувався насамперед метою мінімізації витрат на їх адміністрування. В основному сенс прийнятого Закону зводиться до того, аби зменшити звітність підприємств і скоротити чисельність управлінського апарату, що займається адмініструванням зборів. Позитивним моментом запровадження єдиного соціального внеску є те, що тепер відсоток виплат (виплат фондів страхування на випадок безробіття та страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності) працівникам диференціюється залежно від рівня заробітної плати.

Обов’язкове державне страхування пов’язане з розподілом та перерозподілом частини сукупного суспільного продукту, спрямуванням коштів на виплату пенсій і т. д. Державне страхування виступає як форма утворення і використання цільових грошових фондів, призначених для соціальних, попереджувальних та інших цілей.

Єдиний соціальний внесок - це консолідований страховий внесок, збір якого здійснюється в систему загальнообов’язкового державного соціального страхування в обов’язковому порядку і на регулярній основі з метою забезпечення захисту (у випадках, передбачених законодавством) прав застрахованих осіб і членів їх сімей на одержання страхових виплат (послуг) за діючими видами загальнообов’язкового державного соціального страхування.

Із запровадженням єдиного соціального внеску фонди соціального страхування не припинили своє існування. На них покладено обов’язки стосовно призначення (обліку) застрахованим особам відповідних видів виплат і послуг. Запропонований єдиний соціальний внесок по суті є зведенням воєдино чотирьох раніше наявних внесків. При цьому дані зміни не можна назвати зменшенням податкового навантаження на платників, оскільки суми, що підлягають сплаті, змінилися незначно. У той же час дещо спрощено адміністрування збору: платники внеску мають справу переважно тільки з Пенсійним фондом.

Відносини з приводу обчислення та сплати єдиного соціального внеску, ведення відповідного обліку та подання звітності регулюються Законом України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування». Його дія поширюється на відносини, що виникають під час провадження діяльності, пов’язаної із збором та веденням обліку єдиного внеску. Крім того, ним визна- 188

чено принципи збору та ведення обліку єдиного соціального внеску, склад учасників цих відносин (зокрема, орган, що здійснює збір та веде облік єдиного внеску, його повноваження та відповідальність), шло платників, розмір єдиного внеску та пропорції його розподілу за видами загальнообов’язкового державного соціального страхування, порядок його нарахування, обчислення та сплати, а також визначено склад, порядок ведення та використання даних Державного реєстру загальнообов’язкового державного соціального страхування та порядок здійснення державного нагляду за збором та веденням обліку єдиного внеску.

Справляння єдиного соціального внеску базується на принципах, схожих із принципами оподаткування. Законодавець до їх кола відносить принципи законодавчого визначення умов і порядку його сплати, обов’язковості сплати, законодавчого визначення розміру єдиного внеску та пропорцій його розподілу за видами загальнообов’язкового державного соціального страхування, прозорості та публічності діяльності органу, що здійснює збір та веде облік єдиного внеску, захисту прав та законних інтересів застрахованих осіб, державного нагляду за збором та веденням обліку єдиного внеску, відповідальності платників єдиного внеску та органу, що здійснює збір та веде облік єдиного внеску, за порушення норм цього Закону, а також за невиконання або неналежне виконання покладених на них обов’язків.

Принципово новим положенням законодавства, яким регулюється справляння єдиного соціального внеску, є пропорційний розподіл сум від його надходження відповідно до видів загальнообов’язкового державного соціального страхування. Такий розподіл провадиться з урахуванням того, що вони повинні забезпечувати застрахованим особам страхові виплати і соціальні послуги, передбачені законодавством про загальнообов’язкове державне соціальне страхування. Крім того, такий розподіл ураховує фінансування заходів, спрямованих на профілактику страхових випадків, створення резерву коштів для забезпечення страхових виплат та надання соціальних послуг застрахованим особам. Нарешті, покриття адміністративних витрат із забезпечення функціонування системи загальнообов’язкового державного соціального страхування також ураховується при формуванні пропорцій розподілу єдиного соціального внеску.

Законодавцем встановлено заборону зарахування коштів, що надходять від сплати єдиного внеску, до бюджетів та спрямування їх виключно до позабюджетних цільових фондів.

У зв’язку з уведенням єдиного соціального внеску певні зміни відбулися і у складі учасників правовідносин, що складаються при загальнообов’язковому державному страхуванні. Ключовим учасником правовідносин зі сплати єдиного соціального внеску є Пенсійний фонд України. Це орган, уповноважений вести облік платників єдиного внеску, забезпечувати збір та ведення обліку страхових коштів, контролювати повноту і своєчасність їх сплати, вести Державний реєстр загальнообов’язкового державного соціального страхування та виконувати інші функції, передбачені законом.

Головним завданням Пенсійного фонду є забезпечення збору єдиного внеску, ведення обліку надходжень від його сплати та здійснення контролю за сплатою єдиного внеску. У процесі своєї діяльності Пенсійний фонд аналізує та спільно з фондами загальнообов’язкового державного соціального страхування прогнозує надходження коштів від сплати єдиного внеску, забезпечує збір та ведення обліку надходжень від сплати єдиного внеску, встановлює форми, строки і порядок прийняття та оброблення звітності, зокрема в електронній формі, від платників щодо нарахування, обчислення та сплати єдиного внеску, здійснює контроль за додержанням законодавства про збір та ведення обліку єдиного внеску, правильністю нарахування, обчислення, повнотою і своєчасністю сплати єдиного внеску.

Крім цього, Пенсійний фонд формує та веде Державний реєстр загальнообов’язкового державного соціального страхування, здійснює заходи щодо забезпечення доступу до даних Державного реєстру загальнообов’язкового державного соціального страхування відповідно до цього Закону, взаємодіє в установленому законодавством порядку з Державним казначейством України, міністерствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами і організаціями та фондами загальнообов’язкового державного соціального страхування.

Пенсійний фонд України провадить заходи щодо систематизаційної та роз’яснювальної роботи. В рамках цих заходів він узагальнює практику застосування законодавства про збір та ведення обліку єдиного внеску і подає центральному органу виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики пропозиції щодо його вдосконалення та надає роз’яснення з питань застосування законодавства про збір та ведення обліку єдиного внеску.

Відповідно до ст. 28 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням» Фонд з тимчасової непрацездатності має право проводити перевірки правильності використання страхових коштів на підприємствах тау фізичних осіб, які використовують найману працю. Відповідно до вимог ст. 34 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття», ч. 1 якої викладено в новій редакції, Фонд на випадок безробіття має право перевіряти достовірність відомостей, поданих роботодавцем Фонду, і додержання порядку використання отриманих страхових коштів. Нарешті, згідно з новою ст. 24^і, якою доповнено Закон України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності», Фонд від нещасних випадків матиме право проводити перевірки підприємств на предмет використання ними страхових коштів та достовірності наданої Фонду звітності.

Усі ці три фонди соціального страхування мають право розглядати справи про адміністративні правопорушення, пов’язані з неправильним застосуванням посадовими особами роботодавців законодавства про соціальне страхування, і накладати на них відповідні штрафи (див. статті 244⁹, 244'°та 244" Кодексу України про адміністративні правопорушення).

Певні контролюючі обов’язки покладено й на банки, що обслуговують платників єдиного внеску. Вони під час відкриття рахунків зобов’язані вимагати від юридичних та фізичних осіб документи, що підтверджують їх взяття на облік в органі Пенсійного фонду як платників єдиного внеску, тобто банки мають контролювати факт постановления на облік платників цього платежу. Крім того, банки приймають від платників єдиного внеску платіжні доручення та інші розрахункові документи на видавання (перерахування) коштів для виплати заробітної плати, на які нараховується єдиний внесок, та здійснюють видавання (перерахування) зазначених коштів лише за умови одночасного подання платником розрахункових документів про перерахування коштів для сплати відповідних сум єдиного внеску або документів, що підтверджують фактичну сплату таких сум у порядку, визначеному правлінням Пенсійного фонду за погодженням з Нацбанком

України та центральним органом виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики¹.

Передбачається і відповідальність банків за невиконання або неналежне виконання цієї вимоги. В цьому разі банки за рахунок власних коштів у порядку, встановленому Нацбанком України, сплачують відповідному територіальному органу Пенсійного фонду суму, що дорівнює сумі несплаченого єдиного внеску, з правом зворотної вимоги до платників єдиного внеску щодо відшкодування цієї суми.

Основною категорією платників єдиного соціального внеску виступають роботодавці. Це збірна категорія, до якої включаються перш за все підприємства, установи та організації незалежно від форми власності, виду діяльності та господарювання, які використовують працю фізичних осіб на умовах трудового договору або за цивільно- правовими договорами, у тому числі філії, представництва, відділення та інші відокремлені підрозділи зазначених підприємств, установ і організацій, інших юридичних осіб, які мають окремий баланс і самостійно ведуть розрахунки із застрахованими особами. До роботодавців, крім юридичних осіб, належать фізичні особи - підприємці зокрема ті, які використовують працю інших осіб на умовах трудового договору або на інших умовах, передбачених законодавством про працю, чи за цивільно-правовим договором, та фізичні особи, які забезпечують себе роботою самостійно, та фізичні особи, які використовують працю інших осіб на умовах трудового договору.

До роботодавців законодавець відносить також різноманітні дипломатичні установи, такі як дипломатичні представництва і консульські установи України, філії, представництва, інші відокремлені підрозділи підприємств, установ та організацій, що утворені відповідно до законодавства України, які мають окремий баланс і самостійно здійснюють розрахунки із застрахованими особами. Сюди ж логічно віднести й дипломатичні представництва, і консульські установи іноземних держав, філії, представництва та інші відокремлені підрозділи іноземних підприємств, установ та організацій, розташовані на території України. Останні за своїм податково-правовим статусом мало чим відрізняються від консульських установ України та підприємств.

Другою категорією платників єдиного соціального внеску постають працівники. За своєю структурою вона, на наш погляд, складніша за

' Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування [Текст]: Закон України № 2664-VI від 08.07.2010 // Офіц. вісн. України. - 2010. -№ 61. - Ст. 2108.

категорію роботодавців. Це зумовлено чисельністю різноманітних видів виконуваних працівниками робіт, можливістю одержання ними різного правового статусу. До працівників належать громадяни України, іноземці та особи без громадянства, що працюють на підприємствах, в установах та організаціях, які є працедавцями, у фізичних осіб - підприємців на умовах трудового договору (контракту) або на інших умовах, передбачених законодавством, та у фізичних осіб, які забезпечують себе роботою самостійно. До категорії платників-працівників також слід відносити громадян України, які працюють у розташованих як за межами України, так і на її території дипломатичних представництвах і консульських установах України, філіях, представництвах, інших відокремлених підрозділах підприємств, установ та організацій (зокрема міжнародних), утворених відповідно до законодавства України.

Окремо треба виділити категорію платників єдиного соціального внеску, які працюють у державних установах. Це особи, які працюють на виборних посадах в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян та одержують заробітну плату (винагороду) за роботу на такій посаді, працівники воєнізованих формувань, гірничорятувальних частин, а також особовий склад аварійно- рятувальної служби, утвореної відповідно до законодавства на постійній основі, та військовослужбовці.

З дня набрання чинності Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування» (з 1 січня 2011 р.) платники страхових внесків на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування, загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття, загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, вважаються платниками єдиного внеску. Перереєстрація платників страхових внесків та застрахованих осіб не здійснювалася. Пенсійний фонд спільно з фондами загальнообов’язкового державного соціального страхування та Державною податковою адміністрацією України звіряв платників страхових внесків у порядку, встановленому Пенсійним фондом спільно з Державною податковою адміністрацією України за погодженням з фондами загальнообов’язкового державного соціального страхування.

Принципово новим підходом при запровадженні єдиного соціального внеску стало покладання обов’язку щодо його сплати на само- зайнятих осіб та фізичних осіб - підприємців, які обрали спрощену систему оподаткування, обліку та звітності. До перших належать особи, які забезпечують себе роботою самостійно — займаються незалежною професійною діяльністю, а саме науковою, літературною, артистичною, художньою, освітньою або викладацькою, а також медичною, юридичною практикою, в тому числі адвокатською, нотаріальною діяльністю, або особи, які провадять релігійну (місіонерську) діяльність, іншу подібну діяльність та одержують дохід безпосередньо від цієї діяльності. До других, крім безпосередньо фізичних осіб - підприємців, також належать члени сімей цих осіб, які беруть участь у провадженні ними підприємницької діяльності.

База по єдиному соціальному внеску диференціюється залежно від платника податків. Для платників, що одержують за свою роботу заробітну плату, єдиний соціальний внесок нараховується на її суму, яка включає основну та додаткову заробітну плату, інші заохочувальні та компенсаційні виплати, у тому числі в натуральній формі, що визначаються відповідно до Закону України від 24 березня 1995 р. «Про оплату праці», та суми винагород фізичним особам за виконання робіт (надання послуг) за цивільно-правовими договорами. Слід зазначити, що особи, які працюють на державні установи, також мають сплачувати єдиний соціальний внесок, який в цьому випадку здійснюється за рахунок коштів державного бюджету в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, але не менше мінімального страхового внеску за кожну особу.

Платники податків, що одержують прибуток у формі, відмінній від зароби чої плати, нараховують єдиний соціальний внесок на суму доходу (прибутку), одержаного від їх діяльності, що підлягає обкладенню податком з доходів фізичних осіб, та на суму доходу, що розподіляється між членами сім’ї фізичних осіб - підприємців, які беруть участь у провадженні ними підприємницької діяльності. При цьому сума єдиного внеску не може бути меншою за розмір мінімального страхового внеску за кожну особу за місяць, в якому одержано дохід (прибуток).

Окремо врегульовано обчислення єдиного соціального внеску для осіб, що працюють у сільському господарстві, зайняті на сезонних роботах, виконують роботи (надають послуги) за цивільно-правовими 194

договорами, творчих працівників (архітекторів, художників, артистів, музикантів, композиторів, критиків, мистецтвознавців, письменників, кінематографістів) та інших осіб, що одержують заробітну плату (дохід) за виконану роботу (надані послуги), строк виконання яких перевищує календарний місяць. Для цієї категорії платників єдиний внесок нараховується на суму, що визначається шляхом ділення заробітної плати (доходу), виплаченої за результатами роботи, на кількість місяців, за які вона нарахована. Тобто застосовується пропорційний метод вирахування податкової бази.

Для більшості страхувальників базовим (звітним) періодом є місяць. Це означає, що подавати звітність органам Пенсійного фонду і сплачувати внесок (за даними такої звітності) необхідно щомісячно. На жаль, як і раніше, потрібно звітувати перед усіма фондами соціального страхування окремо. Зрозуміло, що разом з цим необхідно буде подавати звітність і в Пенсійний фонд (щодо нарахування та сплати єдиного соціального внеску).

З метою додержання чинного законодавства щодо належного надходження грошових коштів від єдиного соціального внеску передбачено проведення перевірок платників з питань його сплати, ведення обліку на подання звітності. Основним контролюючим органом виступає Пенсійний фонд України, який може безоплатно одержувати від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій та від фізичних осіб - підприємців відомості про нарахування, обчислення та сплату єдиного внеску, а також інші відомості, необхідні для виконання Пенсійним фондом функцій, передбачених зазначеним Законом. Поряд із цим на Пенсійний фонд покладено обов’язок проводити перевірки вказаних суб’єктів. Періодичність проведення перевірок залежить від їх видів: планова проводиться не частіше ніж один раз на календарний рік, тоді як позапланова перевірка бухгалтерських книг, звітів, кошторисів та інших документів про нарахування, обчислення та сплату єдиного внеску може проводитися частіше за наявності умов, передбачених чинним законодавством.

Порядок взаємодії податкових органів і органів Пенсійного фонду під час організації та проведення планових перевірок установлюється Пенсійним фондом спільно з Державною податковою адміністрацією України. При цьому контролюючі органи можуть одержувати необхідні пояснення, довідки і відомості з питань, що виникають під час перевірки, вилучати у платників копії документів, що підтверджують за-

ниження розміру заробітної плати (доходу) та інших виплат, на які нараховується єдиний внесок, вимагати усунення виявлених порушень законодавства про збирання та ведення обліку єдиного внеску, стягувати з платників несплачені суми та застосовувати відповідні фінансові санкції за допущені правопорушення.

Схожими контрольними повноваженнями наділені й фонди загальнообов’язкового державного соціального страхування. Крім того, вони мають право доступу до баз даних Державного реєстру, можуть одержувати від Пенсійного фонду відомості про суми надходжень від сплати єдиного внеску, фінансових санкцій та суми коштів, перерахованих на їхні рахунки, а в разі виявлення розбіжностей - письмову інформацію про причини таких розбіжностей. З метою координації спільних дій фонди загальнообов’язкового державного соціального страхування зобов’язані своєчасно надавати Пенсійному фонду відомості про свої рахунки, відкриті в Державному казначействі України, для перерахування на них страхових коштів, завчасно повідомляти про їх зміну. Слід звернути увагу й на те, що фонди загальнообов’язкового державного соціального страхування та Пенсійний фонд здійснюють обмін інформацією й в інших випадках, порядок проведення якого спільно визначається Пенсійним фондом та фондами загальнообов’язкового державного соціального страхування. На практиці така робота, як правило, втілюється у видання спільних підзаконних нормативних актів, завдяки яким усуваються розбіжності між діяльністю різних відомств.

У разі несплати або несвоєчасної сплати єдиного соціального внеску, неподання звітності та за інші порушення до відповідальності можуть притягуватися страхувальники та їх посадові особи. Новим законодавством передбачено фінансову відповідальність для страхувальників, адміністративну та кримінальну - для їх посадових осіб (підприємців).

нмш § 3. Організаційно-правові основи діяльності

Державного фонду охорони навколишнього природного середовища

Державний фонд охорони навколишнього природного середовища є складовою частиною Державного бюджету України. Фонд створено з метою фінансування природоохоронних заходів та заходів, пов’язаних 196

з раціональним використанням і збереженням природних ресурсів. Фонд формується за рахунок частини коштів, що надійшли від сплати екологічного податку, та інших джерел, визначених законодавством^I.

Кошти Фонду охорони навколишнього природного середовища спрямовуються за бюджетними програмами відповідно до планів природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів і кошторисів, що затверджуються головними розпорядниками бюджетних коштів в установленому законодавством порядку.

Кошти Фонду використовуються за відповідними бюджетними програмами в установленому законодавством порядку. Плани природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів, що розробляються Мінприроди, затверджуються Міністром екології та природних ресурсів і погоджуються з Мінфіном України. Плани природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів, що розробляються іншими головними розпорядниками коштів Фонду, затверджуються ними за погодженням з Мінприроди. Головними розпорядниками є Мінприроди та інші центральні органи виконавчої влади, які визначаються у державному бюджеті на відповідний рік.

Залишок коштів Фонду станом на 1 січня поточного року, а також понадпланові надходження до Фонду можуть спрямовуватися на фінансування природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів, зокрема, у вигляді субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, за окремим рішенням Кабінету Міністрів України.

Видатки з виконання природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів здійснюються Казначейством в межах коштів, що надійшли до Фонду, пропорційно до бюджетних призначень, установлених головним розпорядникам у державному бюджеті на відповідний рік.

Складання та подання фінансової звітності про використання коштів Фонду, а також контроль за їх цільовим використанням здійснюються в установленому законодавством порядку. Головні розпорядники подають щороку до 15 квітня Кабінету Міністрів України інформацію про виконання природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів.

_{шштяшшштт} § 4. Організаційно-правові основи діяльності Фонду гарантування вкладів фізичних осіб

Фонд гарантування вкладів фізичних осіб є основною складовою частиною системи гарантування вкладів фізичних осіб. Він виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. Відносини, що виникають у зв’язку зі створенням і функціонуванням системи гарантування вкладів фізичних осіб, виведенням неплатоспроможних банків з ринку та ліквідацією банків, регулюються Законом України від 23 лютого 2012 р. «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб», іншими законами України, нормативно-правовими актами Фонду та Нацбанку України.

Фонд гарантування вкладів фізичних осіб є юридичною особою публічного права, що не має на меті одержання прибутку, володіє відокремленим майном, яке є об’єктом права державної власності і перебуває в його господарському віданні. Він є економічно самостійною установою, має самостійний баланс, поточний та інші рахунки в Нацбанку України. Самостійність Фонду забезпечується й тим, що органи державної влади та Нацбанк України не мають права втручатися в діяльність Фонду щодо реалізації законодавчо закріплених за ним функцій і повноважень. Взаємодія Фонду з Нацбанком України та органами державної влади здійснюється в межах, визначених цим Законом, іншими актами законодавства. Його реорганізація можлива лише шляхом прийняття окремого закону.

Як і будь-яка юридична особа, Фонд гарантування вкладів фізичних осіб має печатки із зображенням Державного герба України із своїм найменуванням, веде облік і звітність відповідно до законодавства. Фонд знаходиться у Києві та у своїй діяльності керується Конституцією України та законодавством України.

Основним завданням Фонду є забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. На виконання свого основного завдання Фонд здійснює такі функції:

1. веде реєстр учасників Фонду;

2. акумулює кошти, одержані із джерел, визначених у ст. 19 цього Закону, здійснює контроль за повнотою і своєчасністю перерахування зборів кожним учасником Фонду;

3. інвестує кошти Фонду в державні цінні папери України;

4. здійснює заходи щодо організації виплат відшкодувань за вкладами в разі прийняття рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку;

5. здійснює регулювання участі банків у системі гарантування вкладів фізичних осіб;

6. бере участь в інспекційних перевірках проблемних банків за пропозицією Нацбанку України;

7. застосовує до банків та їх керівників відповідні фінансові санкції і накладає адміністративні штрафи;

8. здійснює процедуру виведення неплатоспроможних банків з ринку, в тому числі шляхом здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації банків, організовує відчуження активів і зобов’язань неплатоспроможного банку, продаж неплатоспроможного банку або створення та продаж перехідного банку;

9. здійснює перевірки банків щодо додержання законодавства про систему гарантування вкладів фізичних осіб;

10. надає фінансову підтримку приймаючому банку;

11. здійснює прогнозування потенційних витрат Фонду на виведення неплатоспроможних банків з ринку та відшкодування коштів вкладникам.

Фонд наділений повноваженнями на видання власних нормативних актів, якими він здійснює нормативне регулювання системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. Ці нормативні акти є обов’язковими до виконання банками, юридичними та фізичними особами. Вони мають форму інструкцій, положень, правил та підлягають обов’язковій державній реєстрації в порядку, встановленому законодавством.

З метою забезпечення належного функціонування Фонду законодавцем встановлено низку механізмів. Основним із них є підзвітність Фонду Кабінету Міністрів України та Нацбанку України. Це означає можливість делегування та відкликання Кабінетом Міністрів України свого представника в адміністративну раду Фонду, а також делегування та відкликання Національним банком України своїх представників в адміністративну раду Фонду. Крім того, Фонд до 1 липня наступного за звітним року подає Кабінету Міністрів України і Нацбанку України річний звіт разом з аудиторським висновком.

Важливим контрольним механізмом за діяльністю Фонду є встановлення особливого порядку подання ним звітності про свою діяльність - річного звіту, достовірність якого підтверджується незалежним аудитором, котрий визначається адміністративною радою Фонду. Фінансова звітність Фонду оприлюднюється в газетах «Урядовий кур’єр» та «Голос України» не пізніше 1 липня наступного за звітним року. Річний звіт оприлюднюється на офіційній сторінці Фонду в мережі Інтернет не пізніше 1 липня наступного за звітним року.

Керівними органами Фонду є адміністративна рада та виконавча дирекція. Адміністративна рада складається з п’яти осіб - один представник Кабінету Міністрів України, два представники Нацбанку України, один представник профільного комітету Верховної Ради України та директор - розпорядник Фонду (за посадою). Адміністративну раду очолює голова, який щорічно обирається адміністративною радою Фонду з числа її членів. Головою адміністративної ради Фонду не може бути обраний директор - розпорядник Фонду.

Членом адміністративної ради Фонду може бути особа, яка є громадянином України, постійно проживає в Україні, має повну вищу освіту в галузі економіки, фінансів чи права, стаж роботи за фахом не менше п’яти років, бездоганну ділову репутацію і не має непогашених судимостей за вчинення корисливих злочинів. Член адміністративної ради Фонду не може бути керівником, учасником або пов’язаною особою банку. Строк повноважень члена адміністративної ради Фонду, крім директора - розпорядника Фонду, становить чотири роки і може бути продовжений, але не більше ніж на один строк. У разі закінчення строку повноважень члена адміністративної ради Фонду відповідний орган чи організація, яка його делегувала, у місячний строк делегує до складу адміністративної ради Фонду нового представника або приймає рішення про продовження строку повноважень члена адміністративної ради Фонду. Члени адміністративної ради Фонду здійснюють свої функції на громадських засадах. Членам адміністративної ради Фонду відшкодовуються витрати, понесені у зв’язку з виконанням ними відповідних повноважень та регламенту адміністративної ради Фонду.

Повноваження члена адміністративної ради Фонду можуть бути достроково припинені за поданням органу, який його делегував. Повноваження члена адміністративної ради Фонду також припиняються за ініціативою адміністративної ради Фонду у разі:

1. подання заяви про припинення повноважень за власним бажанням;

2. неможливості виконання покладених на нього обов’язків, у тому числі за станом здоров’я;

3. припинення трудових відносин з органом, який його делегував;

4. набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього;

5. смерті або на підставі рішення суду про визнання його недієздатним, обмежено дієздатним, безвісно відсутнім чи оголошення померлим;

6. втрати громадянства України;

7. відсутності без поважних причин на трьох і більше засіданнях адміністративної ради Фонду поспіль.

Орган, що делегував члена адміністративної ради Фонду, повноваження якого достроково припинено, зобов’язаний делегувати до складу адміністративної ради Фонду нового представника у місячний строк після дострокового припинення повноважень попереднього представника.

Адміністративна рада Фонду здійснює такі повноваження:

1. затверджує регламент адміністративної ради Фонду;

2. затверджує кошторис витрат Фонду;

3. затверджує стратегію розвитку Фонду та річний план його діяльності;

4. затверджує засади інвестиційної політики Фонду та його щорічний інвестиційний план;

5. призначає на посаду та звільняє з посади директора - розпорядника Фонду;

6. затверджує персональний склад виконавчої дирекції Фонду за поданням директора - розпорядника Фонду;

7. погоджує рішення виконавчої дирекції про участь Фонду в міжнародних організаціях у сфері гарантування (страхування) депозитів;

8. затверджує рішення виконавчої дирекції Фонду про встановлення спеціального збору до Фонду або диференційованих зборів до Фонду залежно від ризиків банків;

9. затверджує рішення виконавчої дирекції Фонду про залучення кредиту або безповоротної фінансової допомоги;

10. щорічно визначає аудитора для проведення аудиторської перевірки Фонду;

11. затверджує річний звіт Фонду;

12. приймає рішення про проведення позачергової аудиторської перевірки Фонду і визначає аудитора для її проведення;

13. затверджує положення про службу внутрішнього аудиту Фонду, призначає та звільняє керівника служби внутрішнього аудиту, заслуховує та затверджує звіти служби внутрішнього аудиту;

14. затверджує вимоги до розкриття інформації про діяльність Фонду;

15. затверджує порядок та умови оплати праці членів виконавчої дирекції Фонду;

16. затверджує перелік посад працівників Фонду, на які поширюються вимоги ч. 2 ст. 16 цього Закону, визначає умови надання Фондом позик таким працівникам;

17. приймає рішення про збільшення граничного розміру відшкодування коштів за вкладами.

Адміністративна рада Фонду проводить чергові засідання не рідше одного разу на квартал, але може також проводити позачергові засідання за ініціативою її голови або на вимогу не менше ніж трьох її членів чи на вимогу виконавчої дирекції Фонду. Рішення адміністративної ради Фонду приймаються на засіданнях простою більшістю голосів за умови участі в засіданні не менше ніж чотирьох її членів. У разі рівного розподілу голосів голос голови адміністративної ради є вирішальним. Рішення адміністративної ради Фонду можуть прийматися шляхом опитування її членів відповідно до регламенту адміністративної ради Фонду. У разі розгляду адміністративною радою Фонду питання призначення, звільнення з посади директора - розпорядника Фонду директор - розпорядник Фонду участі в голосуванні не бере.

Другим керівним органом Фонду є його виконавча дирекція, що здійснює управління поточною діяльністю Фонду. Вона складається з п’яти членів. Членами виконавчої дирекції Фонду можуть бути громадяни України, які постійно проживають в Україні, мають повну вищу освіту в галузі економіки, фінансів чи права, стаж роботи за фахом не менше ніж п’ять років, бездоганну ділову репутацію, не мають непогашених судимостей за вчинення корисливих злочинів та працюють у Фонді на постійній основі. Член виконавчої дирекції Фонду не може бути керівником, учасником або пов’язаною особою банку.

Рішення виконавчої дирекції Фонду приймаються на засіданнях простою більшістю голосів за умови участі в засіданні не менше ніж чотирьох членів виконавчої дирекції. У разі рівного розподілу голосів голос директора - розпорядника Фонду є вирішальним.

Директор - розпорядник Фонду та його заступники входять до складу виконавчої дирекції Фонду за посадою. Він має заступників, які призначаються та звільняються ним за погодженням з адміністративною радою Фонду. Кількість заступників директора - розпорядника Фонду визначається штатним розписом, але не може перевищувати чотири особи.

Повноваження виконавчої дирекції Фонду можна поділити на п’ять груп:

1. у сфері забезпечення діяльності Фонду;

2. щодо джерел формування коштів Фонду;

3. у сфері забезпечення відшкодування коштів за вкладами;

4. у сфері регуляторної діяльності;

5. у сфері виведення неплатоспроможних банків з ринку.

У сфері забезпечення діяльності Фонду його виконавча дирекція приймає рішення про виключення банку з числа учасників Фонду, складає проект кошторису витрат Фонду та подає його на затвердження адміністративній раді Фонду, подає на затвердження адміністративній раді Фонду річний звіт Фонду, а також скликає позачергові засідання адміністративної ради Фонду. Крім того, в рамках цієї групи повноважень виконавча дирекція щорічно подає на розгляд адміністративної ради Фонду пропозиції щодо визначення аудитора для проведення аудиторської перевірки Фонду. Поряд із цим виконавча дирекція визначає структуру Фонду, затверджує положення про його структурні підрозділи, затверджує штатний розпис Фонду, умови та форми оплати праці працівників Фонду, крім членів виконавчої дирекції Фонду. Для цього її наділено правом приймати нормативно-правові акти Фонду.

Щодо джерел формування коштів Фонду виконавча дирекція приймає рішення про встановлення спеціального збору до Фонду або диференційованих зборів до Фонду залежно від ризиків банків, подає на затвердження адміністративній раді Фонду інвестиційний план Фонду. Також вона приймає рішення про інвестування коштів Фонду відповідно до інвестиційного плану та приймає рішення про нарахування та стягнення пені за несвоєчасне перерахування банком зборів до Фонду.

У сфері забезпечення відшкодування коштів за вкладами виконавча дирекція Фонду визначає порядок ведення реєстру учасників Фонду, порядок відшкодування Фондом коштів за вкладами, порядок ве-

дення банками бази даних про вкладників, приймає рішення про відшкодування коштів за вкладами у разі прийняття Нацбанком України рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку.

У процесі здійснення виконавчою дирекцією Фонду своїх повноважень у сфері регуляторної діяльності затверджується порядок проведення перевірок банків Фондом та участі працівників Фонду в інспекційних перевірках, що здійснюються Нацбанком України у проблемних банках. Також виконавча дирекція приймає рішення про здійснення планових або позапланових перевірок банків Фондом чи про участь працівників Фонду в інспекційних перевірках, що здійснюються Нацбанком України у проблемних банках, відповідно до затвердженого нею плану перевірок.

Найбільше повноважень виконавчої дирекції Фонду виокремлює чинне законодавство у сфері виведення неплатоспроможних банків з ринку. У цій сфері своєї діяльності вона наділена такими повноваженнями:

1. визначати умови і порядок здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації банків;

2. призначати та відсторонювати від виконання обов’язків уповноважену особу Фонду;

3. визначати додаткові вимоги до уповноваженої особи Фонду, правила контролю за уникненням конфлікту інтересів;

4. затверджувати кошторис витрат Фонду на здійснення тимчасової адміністрації та/або ліквідації банку в межах кошторису витрат Фонду, затвердженого адміністративною радою Фонду;

5. затверджувати кошторис витрат банку, пов’язаних зі здійсненням тимчасової адміністрації та/або ліквідації банку;

6. визначати в межах кошторису витрат Фонду, затвердженого адміністративною радою Фонду, додаткові види матеріального заохочення уповноваженої особи Фонду;

7. затверджувати план врегулювання та зміни до нього;

8. погоджувати умови відчуження активів і зобов’язань від неплатоспроможного банку на користь приймаючого банку, умови продажу неплатоспроможного банку інвестору або створення перехідного банку і його продажу інвестору;

9. приймати рішення про надання фінансової підтримки приймаючому банку;

10. затверджувати звіт уповноваженої особи Фонду про виконання плану врегулювання і приймати рішення про припинення тимчасової адміністрації банку;

11. звертатися до Нацбанку України з пропозицією про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку;

12. визначати порядок складання та затверджувати реєстр акцептованих вимог кредиторів;

13. затверджувати результати інвентаризації майна банку та формування його ліквідаційної маси;

14. визначати порядок та способи реалізації майна банку, що ліквідується;

15. затверджувати ліквідаційний баланс та звіт уповноваженої особи Фонду про завершення ліквідаційної процедури;

16. за умови недоступності вкладів у банку приймати рішення про надання цільової позики банку з метою забезпечення відповідних виплат. Сума здійснених виплат вираховується із суми зобов’язань Фонду перед вкладниками в разі ліквідації банку та відшкодовується Фонду за рахунок активів банку.

Контрольні питання

1. Розкрийте поняття та призначення позабюджетних державних цільових фондів.

2. Назвіть фонди, що визначені чинним законодавством як позабюджетні.

3. Зазначте організаційно-правові основи діяльності позабюджетних державних цільових фондів.

4. Визначте особливості участі держави у страховій діяльності.

5. Яким є зміст обов’язкового державного страхування?

6. Визначте організаційно-правові основи діяльності Державного фонду охорони навколишнього природного середовища та Фонду гарантування вкладів фізичних осіб.