Политика в области занятости, образования и в социальной сфере - краеугольный камень конкурентоспособности

Если политика в области занятости, образования и в социальной сфере долгое время играла сопутствующую роль в реализации цели развития внутреннего рынка ЕС, то сегодня она стала независимой от нее. Однако эта независимость поставлена в тесные программные рамки: ”первостепенное значение внутреннего рынка ЕС” заменено ”первостепенным значением конкурентоспособности”. Если раньше политика в области занятости, образования и в социальной сфере тщательно проверялась на предмет того, не препятствует ли она развитию внутреннего рынка, то сегодня ее оценивают прежде всего с точки зрения того, насколько она способствует конкурентоспособности.

В указанных сферах ЕС не располагает инструментами, для того чтобы самостоятельно осуществлять необходимые с его точки зрения изменения. ОМК представляет собой ”мягкий” инструмент, который не носит обязательного характера.

Укрепляет ли ес социальную сплоченность или ослабляет ее?

Как в договорах ЕС, так и в заявлениях Евросовета европейская социальная модель признается важным элементом европейского интеграционного процесса. Главное ее отличие от социальных режимов других промышленно развитых стран в том, что социальная сплоченность рассматривается в качестве приоритетной цели. Соответственно, мерилом политики ЕС должно быть то, насколько она укрепляет или ослабляет эту сплоченность.

Начнем с экономической политики, на которую ЕС оказывает относительно сильное влияние.

• Развитие внутреннего рынка ЕС приводит к усилению международного разделения труда внутри Евросоюза, что в долгосрочной перспективе должно способствовать повышению доходов менее квалифицированных работников в более бедных странах ЕС в ущерб менее квалифицированным работникам в благополучных. Однако по сравнению с изменениями, которые происходят под влиянием глобализации не только в ЕС, но и за его пределами, этот эффект в количественном отношении, вероятно, будет небольшим.

• Прием в ЕС существенно более бедных государств ведет к тому, что общества с материальными, ориентированными на производительность труда приоритетами вступают в конкуренцию с обществами, которые тяготеют к постматериальным ценностям. Можно предвидеть, что европейская интеграция в условиях гетерогенности стран-членов ЕС приведет к тому, что ”благосостояние” будет в большей мере определяться материальными факторами с соответствующими последствиями, например, для еженедельного рабочего времени или общего трудового стажа.

• Денежная политика и правила Пакта стабильности и роста ограничивают возможности стран-членов ЕС в краткосрочной перспективе посредством механизма государственной задолженности при финансировании монетарных трансфертных льгот бедным слоям населения и предоставления государственных услуг (товаров). Однако в долгосрочной перспективе, если национальные налоговые поступления возрастут, страны-члены ЕС смогут предложить более высокие трансферты, а также государственные товары в большем количестве и лучшего качества, чем в других странах мира.

• Политика конкуренции сказывается и на предоставлении социальных услуг. Она ограничивает возможности национального государства по их субсидированию. Но для услуг, связанных с жизнеобеспечением, это по-прежнему актуально. На другие социальные услуги распространяются правила конкуренции, что может привести к улучшению их качества и снижению цен.

Итак, европейская интеграция, реализуя свои экономико-политические цели, конечно, является вызовом времени для европейской социальной модели, так как она, с одной стороны, естественным образом способствует эффективному перераспределению, с другой - изменяет рамочные условия для осознанных, принимаемых в результате политической воли мер по перераспределению (Пакт стабильности и роста, политика конкуренции и т.д.). Эффекты перераспределения (с наднациональной точки зрения) отчасти следует оценивать положительно, если они, например, идут на пользу бедным слоям населения в менее благополучных странах ЕС. А в целом эти последствия должны находиться в рамках, которые не будут давать повода для опасений, что европейская интеграция ставит под угрозу европейскую социальную модель.

В политике в области занятости, образования и в социальной сфере (включая социальную защиту населения) компетенций ЕС гораздо меньше, чем в экономической политике. Как правило, его возможности ограничиваются обменом информацией и мерами по содействию, а также программами со специфически европейскими (дополняющими сферу действия стран ЕС) компонентами. При этом долгое время ЕС ограничивался отдельными, конкретными мерами, которые способствовали развитию внутреннего рынка ЕС (например, это касается Директивы по социальной защите трудовых мигрантов). Однако с конца 90-х годов, и особенно в контексте нацеленного на укрепление конкурентоспособности Лиссабонского процесса, ЕС, используя инструмент ОМК, нашел рычаг, при помощи которого он может сильнее влиять на политику и в тех сферах, в которых у него почти нет компетенций.

• В политике занятости Европейская стратегия занятости с 1997 г. является методологической лабораторией ЕС, в которой разрабатываются новые подходы к ее изучению (policy learning). Для всех государств-членов ЕС согласовываются количественные цели, дополняемые (во многих случаях обязательными для исполнения) специфическими для каждой страны рекомендациями.

• Образовательная политика проводится ЕС в тесной взаимосвязи с политикой занятости, что отражается и на ее целях. На первый план выходит необходимость того, что образование должно служить улучшению предложения на рынке рабочей силы. Так же как и в политике занятости, формулируются количественные цели, а поскольку эта политика проводится в русле Европейской стратегии занятости, могут высказываться и рекомендации.

• В сферах социальной политики и социальной защиты населения использование ОМК до сих пор ограничивалось пенсионной сферой и социальным разграничением, а в области здравоохранения и ухода за престарелыми гражданами этот метод только начинает применяться. По сравнению с политикой в области занятости и образования процедуры еще более ”смягчены”, количественных целей не ставится, рекомендации не даются. Но поскольку цели в отдельных областях деятельности частично соотносятся с ”жесткими” сферами политики, где действуют компетенции ЕС (например, финансовая прочность пенсионных систем, имеющая явное отношение к государственному бюджету), в будущем нельзя исключить, что может произойти ”ужесточение” и в этих сферах.

Применительно к занятости, образованию и социальной сфере обобщающее мнение о значении европейской интеграции высказать труднее, нежели в отношении экономической сферы. С учетом ограниченных компетенций ЕС очевидно, что влияние политики ЕС здесь пока невелико. Но европейская интеграция, изначально сосредоточенная на экономической сфере, постоянно дает повод для того, чтобы проверить соответствующую ”пригодность” тех областей политики, которые тесно связаны с экономическим развитием. Теперь это в определенной степени происходит под эгидой ЕС с использованием современных методов, которые изначально были разработаны в бизнесе. Цель всех усилий - повышение конкурентоспособности, что позволит Европе стать к 2010 г. более динамичным, основанным на знаниях экономическим пространством.

Представляет ли такой подход угрозу для европейской социальной модели? Необязательно, поскольку она отличается от других именно тем, что социальная сплоченность является не только самоцелью, но и средством экономического развития, которое, со своей стороны, должно обеспечить материальную базу европейской социальной модели. Правда, подобная ”инструментализация” - это не только ”смысл существования”, но в определенной мере и гарантия жизнеспособности европейской социальной модели. Коль скоро социальная сплоченность интерпретируется как обременительное препятствие для экономической динамики, как фактор затрат в чистом виде, то и сама европейская социальная модель становится предметом дискуссии. В этом смысле для выживания европейской социальной модели необходимо поставить ее на службу конкурентоспособности.

Разумеется, не следует ожидать, что ЕС будет интенсивно поддерживать существующую модель. Развивающаяся парадигма описывает теперь не благополучное государство, которое обеспечивает в основном пассивного клиента, а благополучное общество, основывающееся на гражданах, которых государство при необходимости активизирует (а в случае крайней необходимости материально и морально поддерживает). Это будет стимулировать граждан к участию в жизни общества и опять же способствовать укреплению европейской социальной модели.

Модель социальной политики России

Рассмотрев модели социальной политики стран Запада, нельзя не задаться вопросом о месте российской социальной политики в этих структурах. Проанализируем опыт СССР и социальную политику России переходного периода.

Советская социальная модель характеризовалась главенствующей ролью государства в социальной сфере. В стране существовала система государственного бесплатного здравоохранения, образования и социального обслуживания. В системе производственных отношений партийно-государственный аппарат осуществлял централизованный контроль над работодателями и профсоюзами. Социальная защита основывалась не на институте социального страхования, как в большинстве развитых стран, а на государственном социальном обеспечении. Считалось, что в плановой экономике социальные риски отсутствуют, а социальное страхование относится к атрибутам исключительно рыночной экономики. Некоторые услуги недофинансировались (например, здравоохранение), а некоторые, наоборот, имели сверхсубсидирование (например, жилье). Перемены в экономике, произошедшие после распада СССР, проявились и в социальной политике. Главное – системы государственных бесплатных социальных услуг распались, а условия для создания новой системы, к сожалению, не созданы. Это объясняется тем, что социальная сфера в России в прошедший период реформ не была приоритетной в плане преобразований. При отсутствии целенаправленного воздействия объектами социальной политики становилась то одна социальная группа, то другая. Однако предпринимаемые меры (выплаты пособий по безработице и компенсации роста цен, а также другие) к желаемым результатам не привели. Сегодня вполне очевидно, что социальные ресурсы в обществе постепенно истощились. Незначительное увеличение трудовой активности населения на начальном этапе реформ за счет возникновения новых сфер и видов деятельности, а также появления новых источников дохода к предполагаемому росту уровня жизни в России не привело. Напротив, в обществе обострился социальный кризис ввиду резкого снижения качества жизни населения, что заставило правительство начать корректировку курса реформ и рассматривать социальную политику как существенное и приоритетное направление деятельности государства.

Социальная политика, как и вся система общественных отношений, претерпела за годы российских реформ весьма значительные изменения. В СССР она трактовалась как система организационных мер, направленных на конкретные преобразования в социальной сфере (рост масштабов жилищного строительства, численности врачей и учителей и т.п.). При этом система социальной защиты как важнейшая часть социальной политики включала в себя, прежде всего, право на труд, гарантированное государством пенсионное обеспечение, административно регулируемые цены, обеспечивающие "ценовую" доступность основных товаров и услуг, бесплатность образования, здравоохранения, занятий физкультурой и многих других форм досуговой активности, а также бесплатность предоставления жилья. Все это позволяло считать социальную политику в СССР своеобразным вариантом политики государства всеобщего благосостояния на Западе.

Однако это был принципиально иной тип государства всеобщего благосостояния, чем западные аналоги. На Западе гражданин мог добиваться положенных ему по закону благ через институты гражданского общества. В СССР из-за отсутствия гражданского общества он был лишен такой возможности и выступал как "государственно-зависимый работник", воспринимающий, тем не менее, любые социальные блага как смысл деятельности государства, его неотъемлемую и обязательную функцию, которая реализуется независимо от наличных экономических возможностей. В значительной степени это представление разделялось и политическими элитами, которые, не забывая о собственных интересах, все же декларировали "рост благосостояния советского народа" как одну из важнейших задач государства2. Впрочем, декларативно-иллюзорный характер этой задачи не был секретом для многих россиян. Не случайно больше половины опрошенных в ходе нашего исследования рядовых россиян сочли, что между обществом, существовавшим до перестройки, и современным российским нет никакой разницы в отношении того, заботится ли государство о всех своих гражданах на справедливых началах.

Завоевав массовую поддержку прежде всего под лозунгами борьбы с привилегиями, за большую социальную справедливость, индивидуальные свободы и равенство

возможностей для всех, реформаторы вынуждены были поначалу маскировать истин-

ную направленность своей политики под вывеской "социального государства" - именно

так охарактеризовано российское государство в Конституции РФ. Однако для боль-

шинства представителей политической элиты истинный характер нового российского

государства не являлся тайной изначально. Реформы означали для них лишь воз-

можность сбросить ярмо обязанности заботиться о народе в условиях резко возросших

собственных аппетитов и новых стандартов жизни, с одной стороны, и колебания

доходов от экспорта природных ресурсов в условиях неустойчивости цен на эти

ресурсы на мировых рынках - с другой. В то же время никто официально не отменял

социальных обязательств государства перед гражданами. И, хотя попытки отказаться

от идеи "социального государства" из-за недостаточности экономических ресурсов на

уровне лиц "второго эшелона" предпринимаются постоянно, ни одна сколько-нибудь

заметная политическая фигура или партия не решается на это в условиях постоянной

предвыборной кампании, в которых живет Россия уже второе десятилетие.

В результате сегодня сложилась парадоксальная ситуация. Формально существуют

разнообразные социальные льготы и выплаты, охватывающие в общей сложности две

трети населения. Опять-таки формально, в виде конституционных гарантий, продол-

жают сохраняться и право на труд, пенсионное обеспечение, бесплатность образования, здравоохранения, предоставления жилья. В ряде регионов существуют адми-

нистративно регулируемые цены, обеспечивающие "ценовую" доступность основных

товаров и услуг. Однако при этом нарушение права на труд и получение оплаты за

него затрагивает более четверти экономически активного населения, происходит чудо-

вищное обнищание огромных масс населения, значительная часть молодежи оказыва-

ется не только необразованной, но и неграмотной, гарантированность бесплатной

медицинской помощи оборачивается подчас необходимостью годами ждать очереди на

бесплатную операцию. Очередь на жилье не движется десятилетиями. И все это

происходит на фоне демонстративного "швыряния деньгами" со стороны не только

новых русских, но и рядовых государственных чиновников, массированного неле-

гального вывоза капитала за рубеж.

Можно ли в этих условиях считать, что Россия является "социальным госу-

дарством", где причиной неэффективности осуществляемой социальной политики

выступает просто нехватка денег? Разумеется, нет. Как показало наше исследование,

основной причиной как того, что Россия лишь формально может считаться

"социальным государством", так и кажущейся фантастической неэффективности

осуществляемой в ней социальной политики выступает имманентное противоречие

между декларируемыми и реальными целями этой политики. И если ориентироваться

именно на реальные ее цели, то политика эта, не имея никакого отношения к

"социальному государству", весьма эффективна. Учитывая, что это ключевой вопрос

для понимания всей проблематики социальной политики в России, поясним, что мы

имеем в виду.

В России ныне можно выделить три подхода к социальной политике. Первый из них

выражает ее модель, органичную для олигархического капитализма. Этот подход ряд

последних лет доминировал в правящих кругах. Он и является предметом анализа в

статье.

Второй подход развивают сторонники административно-бюрократического капи-

тализма (например - "муниципальный" капитализм Ю. Лужкова в Москве). Он, в прин-

ципе, соответствует кейнсианскому подходу к управлению экономикой и придает боль-

шое значение гармонизации общественных отношений и учету интересов средних и

низших слоев населения. Однако, по крайней мере до последнего времени, он реализо-

вывался только на региональном или муниципальном уровне.

И, наконец, модель социальной политики, которую одно время провозглашал, в

частности. Б. Немцов, и которая в общественном сознании в России получила попу-

лярность с конца 80-х годов. Эту политику можно охарактеризовать следующим обра-

зом: "Создать Россию без бедных и без сверхбогатых".

Переход к новой социальной политике сегодня предполагает отказ от патернализма, где государство жестко детерминирует поведение человека в социальной сфере. Вместо этого предполагается: - формирование рынка социальных услуг с реально возникающей конкуренцией их производителей;

- повышение качества данных услуг;

- снижение издержек на их производство;

- изменение модели социальной защиты от превалирующей социальной поддержки к преимущественно социальному страхованию с дифференциацией рисков и зависимостью размеров страховых выплат от страховых взносов. Необходимым условием системного изменения модели социальной политики является также перераспределение роли государства и местного самоуправления. Перечислим основы проводимой на сегодняшний день в России социальной политики. Так, защита от безработицы реализуется через подготовку кадров, организацию фонда помощи безработным с установлением величины пособия. Защитой от инфляции является индексация доходов, т.е. увеличение их номинальной величины для предотвращения снижения реального уровня. Детям, инвалидам и некоторым другим категориям граждан выплачиваются ежемесячные пособия. Вместе с тем существует неопределенность в определении доли бесплатных услуг, финансируемых государством. Среди проблем, требующих скорейшего урегулирования в социальной сфере, можно выделить следующие:

- необходимость стабилизации финансового положения государственных внебюджетных социальных фондов;

- погашение задолженности работникам по заработной плате;

- расширение источников финансирования социальных услуг;

- внедрение адресной системы социальной поддержки населения;

- введение единого порядка корректировки шкалы и ставок подоходного налогообложения. Пока для России остается открытым вопрос о том, какая именно модель социальной политики будет наиболее адекватной для развития страны. Но уже сегодня очевидна необходимость коренных изменений в обязанностях государства, предприятий и личности, активизация роли государства в социальной сфере и регулировании социальных процессов. Правильный, разумный выбор стратегии социальной политики, отвечающей всем реалиям сегодняшнего дня и в то же время базирующийся на традициях государства, собственном историческом опыте и опыте зарубежных стран, является главной задачей на пути построения социально ориентированной рыночной экономики. От этого выбора зависит благосостояние нации, а следовательно, и будущее России.¹⁵ Таким образом, Социальная политика – это система экономических отношений, обеспечивающая каждому члену общества гарантии определенного уровня жизни, минимально необходимого для развития и использования его способностей (трудовых, предпринимательских, личностных) и обеспечивающая его при утрате этих способностей (старики, больные, инвалиды, дети). Различают несколько моделей социальной политики: По типу субъекта социальной ответственности:

• либеральная модель, при которой государство берет на себя ответственность за сохранение лишь минимальных доходов граждан и за благополучие наименее слабых и обездоленных слоев населения.

• корпоративная модель, которая предполагает принцип корпоративной ответственности, что максимум ответственности за судьбу своих работников несет корпорация, предприятие, организация или учреждение, где данный работник трудится.

• общественная модель, которая предполагает принцип солидарной ответственности, то есть ответственности всего общества за судьбу его членов.

• патерналистская модель, которая предполагает принцип государственной ответственности.

По типу участия государства в реализации социальной политики:

• благотворительная модель, при которой государство за счет специально аккумулированных ресурсов создает определенные "подпорки" к рынку в виде государственной системы социальной поддержки и таким образом помогает нивелировать отдельные, наиболее острые негативные социальные последствия функционирования рынка.

• административная модель, которая предполагает прямое, активное государственное вмешательство в рынок и носит характер администрирования.

• стимулирующая модель, которая предполагает косвенное, а не прямое участие государства в решении социальных проблем.

Существуют различные классификации моделей социальной политики, но так или иначе большинство из них базируются на принципах, вытекающих из роли и степени участия в реализации социальной политики государства, институтов гражданского общества и отдельных граждан. Основываясь на геополитическом аспекте, выделяют скандинавскую, континентальную и американо-британскую модели социальной политики. Зачастую, исходя из преемственности от той или иной политической партии, скандинавскую социальную модель называют также социал-демократической, континентальную – социально-рыночной, а американо-британскую – либеральной моделью социальной политики.