Глава 1 Сущность и особенность государственного долга

1.1.Экономическое содержание государственного долга

Единой всеобъемлющей теории государственного долга нет; есть несколько теорий, отличающихся друг от друга допущениями, ракурсом, идейной позицией автора и, конечно, выводами. Главное в дискуссии о долге – его экономические последствия. Мы рассмотрим их в свете шести теорий.

Классическая теория утверждает, что государство своими займами разрушает капитал и создает бремя долга для будущих поколений. Это налоги, которые предстоит собрать, чтобы выплатить проценты и погасить долг. Без долга страна была бы богаче. Однако будущие поколения несут это бремя не напрасно, если государство тратит заемные средства на производство коллективных благ.

Согласно теории «функциональных финансов», будущим поколениям достаются от нынешних займов претензии (получить проценты) и обязательства (заплатить налоги). Поскольку претензии равны обязательствам (по крайней мере, в случае внутреннего долга), то чистого бремени для будущих поколений не возникает. Займы – в основе своей форма налогов и во многих случаях идеальная форма.

Теория вытеснения гласит, что долг плохо влияет на экономику, так как государство, покрывающее бюджетный дефицит займами, вытесняет частных заемщиков с кредитного рынка и тем самым сдерживает частные инвестиции. В наши дни это стандартный взгляд на экономический эффект долга. Поскольку вытеснение – продукт фискальной (бюджетной) политики, назовем его фискальным вытеснением.

Теория рикардианской эквивалентности гласит, что экономике «все равно», как государство покрывает свои расходы - налогами или займами. Инвестиции не изменятся, если, например, снизить налоги на Х руб. и занять Х руб., чтобы удержать расходы государства на прежнем уровне. Это нестандартный взгляд на экономический эффект долга.

Согласно теории налогового выравнивания, бюджетный дефицит с его займами позволяет не менять ставки налогов во времени. Государство одной рукой взимает с граждан налоги, а другой – повышает их благосостояние, ослабляя искажающий эффект налогообложения. Эта теория очень популярна среди экономистов и имеет важное нормативное значение для разработчиков бюджетной политики.

Вышеназванные теории – о реальном влиянии долга на экономику. Цены в них неизменны (кроме цены кредита в теории вытеснения). Это допущение опускается в фискальной теории цен, где инфляция становится фискальным явлением, когда государство много занимает, а центральный банк печатает деньги с целью удешевления заемных средств. Данная теория связывает уровень цен с номинальным накопленным долгом и будущим реальным бюджетным профицитом, необходимым для погашения долга.

Так что же такое государственный долг? «Обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием» [1, с.3]. Заимствование средств бюджетами различных уровней и предоставление ими гарантий приводит к формированию соответственно государственного и муниципального долга. Это накопленная задолженность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями, подлежащая погашению в форме основного долга и начисленных на него процентов.

Государственный и муниципальный долг обеспечивается соответствующей государственной и муниципальной казной.

Долг может быть оформлен ценными бумагами или определен в договоре между заемщиком в лице соответствующего исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, с одной стороны, и инвестором, с другой стороны.

Государственный долг подразделяется на внутренний, который номинирован в национальной валюте, и внешний, который номинирован в иностранной валюте. Соответственно погашение и обслуживание долга осуществляется в той валюте, в которой он изначально номинирован.

В состав государственного долга Российской Федерации входят долговые обязательства в следующих формах:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

• государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

• договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов других уровней бюджетной системы;

• договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

• соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.[12, ст. 506]

Долговые обязательства Российской Федерации подразделяются на краткосрочные (до года), среднесрочные (от года до пяти лет) и долгосрочные (от пяти до 30 лет). Они погашаются в сроки, определяемые конкретными условиями займа, и не могут превышать 30 лет.

Суммарный объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включает:

• основную номинальную сумму долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации;

• сумму основного долга по кредитам, полученным Российской Федерацией;

• сумму основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней;

Основной причиной возникновения государственного долга является бюджетный дефицит, который представляет собой сумму превышения расходов из бюджета над его доходами. Причинами его возникновения могут быть: во-первых, осуществление крупных государственных программ развития экономики. Например, ее структурной перестройкой. В этом случае появление дефицита может быть оправдано, так как значительные государственные расходы будут способствовать в будущем подъему экономики и росту доходов бюджета; во-вторых, бюджетный дефицит может быть обусловлен спадом экономики. Сокращение объема производства и доходов ведет к уменьшению налоговых поступлений в казну, что при фиксированных расходах государства неизбежно ведет к дефициту; в-третьих, превышение расходов над доходами может быть вызвано милитаризацией экономики, войнами, стихийными бедствиями и другими чрезвычайными обстоятельствами; в-четвертых, резкое увеличение государственных расходов в связи с ростом уровня инфляции сверх предусмотренной величины (доходы государственного бюджета обесцениваются, а расходы растут, так как необходимые товары и услуги правительство вынуждено приобретать по более высоким ценам); в-пятых, расширение трансфертных платежей, введение налоговых льгот и принятие других популярных мер в определенные периоды жизни государства (например, в предвыборные годы и т.п.).

При выявлении дефицита государственного бюджета в первую очередь следует установить: его экономическую природу, количественную оценку, возможные экономические источники покрытия, социально-экономические последствия.

Формально размеры дефицита бюджета определяют путем уравнения объема доходов и расходов. При этом надо учитывать, что в динамике размеры дефицита абсолютно несоизмеримы, так как из года в год объемы ВВП и условия хозяйствования заметно изменяются.

Поэтому для отражения степени дефицита бюджета принято использовать относительные показатели. Например, сопоставляют: а) дефицит бюджета и общую сумму расходов (процент покрытия); б) дефицит бюджета и объем ВВП.

Обнаружение дефицита бюджета еще на стадии его составления заставляет изыскивать источники для его покрытия с наименьшими потерями для экономики. Есть несколько путей, каждый из которых обладает своими достоинствами и недостатками.

1. Стоит сократить расходы государственного бюджета. Это самые элементарные действия, которые можно предпринять в случае возникновения дефицита. Но данный метод не всегда выполним, так как понижение дотаций может увеличить спад в экономике, а урезание социальных программ спровоцирует социальную напряженность и ведет к снижению совокупного спроса, что в свою очередь уменьшает стимулы производства.

2. Увеличение налоговой нагрузки. Также как и первый вариант, этот путь является наиболее простым, но его реализация на практике приведет, в конечном счете, к снижению инвестиций, уменьшению деловой активности и в итоге – к сокращению объема производства.

3. Эмиссионный способ финансирования дефицита бюджета. Эту меру можно исполнить быстро. Увеличение денежной массы происходит тогда, когда Центральный Банк покупает государственные ценные бумаги и, оплачивая продавцам (хозяйствам и фирмам) стоимость этих ценных бумаг, выпускает в обращение дополнительные деньги. Такую покупку он может сделать в любой момент и в любом необходимом объеме. Кроме того, увеличение роста денежной массы является фактором подъема совокупного спроса и, следовательно, объема производства. Однако главный недостаток, который делает этот способ погашения бюджетного дефицита наиболее опасным, состоит в том, что рост денежной массы ведет к инфляции, т.е. это инфляционный способ финансирования. Государство прибегает к нему в случае невозможности или неумения использовать иные источники.

4. Обращение дефицита бюджета в государственный долг. Этот способ заключается в финансировании дефицита государственного бюджета за счет:

а) внутреннего займа

б) внешнего займа

Все вышеуказанные способы финансирования дефицита государственного бюджета имеют свои достоинства и недостатки, они требуют полного и тщательного изучения экономической ситуации сложившейся в данный конкретный момент в стране. В результате использования последних двух способов (внутреннего и внешнего займа) образуется государственный долг.

В настоящее время, возможно, выделить 3 основные точки зрения на то, является ли дефицит государственного бюджета и государственный долг отрицательными или положительными явлениями.

«Первая точка зрения, получившая название монетаристкой, исходит из того, что бюджетный дефицит – явление отрицательное, так как он усиливает инфляционные процессы, вытесняет частные инвестиции и задерживает развитие производства и народного хозяйства в целом. Дефицит государственного бюджета – это «бомба замедленного действия», взрыв которой приведет к разрушению экономической системы необоснованной эмиссией денег и, как следствие, гиперинфляцией. Кроме того, он ложится тяжким бременем на будущие поколения, если займы на покрытие берутся за границей.

Вторая точка зрения – кейнсианская – возникла во времена мирового экономического кризиса 1929 – 1933гг., когда рост государственных займов подвергался рассмотрению как средство увлечения покупательной способности нации, предотвращения кризисов и устранения безработицы. Такие займы становятся важным источником инвестиций, когда другие их источники (например, иностранные инвестиции, доходы от приватизации) отсутствуют или незначительны.

Третья точка зрения – эклектическая, основана на объединении неоднородных принципов и взглядов. Одни сторонники эклектизма утверждают, что рост дефицита бюджета поддерживает высокий уровень процентных ставок даже при понижении темпов инфляции, а также завышает обменный курс национальной денежной единицы на внешних рынках. Другие считают, что рост бюджетного дефицита не обязательно сведется к повышению процентных ставок. Они полагают, что государственный долг подразумевает под собой его покрытие через будущие налоги. А ожидания налогоплательщиков относительно того, что грядущее повышение налогов уменьшит их располагаемый доход, приведет к сегодняшнему росту сбережений как защитной мере, направленной на сохранение определенного уровня жизни» [19, с. 71]

Таким образом, исходя из всего вышесказанного можно сделать вывод, что как только государство стало планировать свои доходы и расходы, образовалась проблема их сбалансирования. В условиях функционирования рыночных отношений трудно соблюдать бюджетное равновесие. Дефицит в бюджете характерен в настоящее время для большинства развитых стран, которые согласились признать его объективность и приняли принципиально новую политику – политику бюджетного дефицита.

Итак, мы выяснили, что дефицит государственного бюджета является исходной причиной, основой формирования государственного долга страны: его образование обусловлено, прежде всего, несоответствием между потребностями страны в финансировании своих расходов и ее возможностями. Государство всегда ощущает нехватку в финансовых ресурсах для выполнения своих функций, результатом чего и является образование дефицита бюджета. Поэтому перед государством встает проблема поиска дополнительных источников средств, с одной стороны, и эффективного и результативного их использования – с другой. Такими источниками традиционно для всех стран являются внутренние и внешние заимствования, формирующие государственный долг.

Внешним называется долг в иностранной валюте, а внутренним - долг в национальной валюте. Почему правительства России и многих других стран, в том числе очень развитых, имеют внешний долг? Чем слабее внутренний рынок государственных ценных бумаг, тем сильнее присутствует зависимость государства от внешних источников покрытия дефицита. А так как валюта внешних кредитов – иностранная, долг правительства страны с неразвитым рынком на много выражен в иностранной валюте, чем долг правительства страны с развитым рынком. Правительства стран с незрелым рынком часто прибегают к использованию внешних займов для решения острых социально- экономических проблем. Такие займы аналогичны с международной экономической помощью. Правительства развитых стран прибегают к внешним займам, что бы пополнить свои валютные резервы.

Выбирать между внутренним и внешним долгом можно, когда есть альтернатива – ликвидный и хорошо функционирующий внутренний рынок государственных ценных бумаг. Тогда имеет смысл рассмотреть следующие обстоятельства: воздействие долга на экономику; затраты на обслуживание долга; скрытый в долге риск.

Классики утверждали, что различий между внутренним долгом и внешним нет; оба сокращают национальное богатство. С этой точки зрения, выбора нет. По мнению «новых экономистов», между внутренним долгом и внешним есть ясное и существенное отличие, и в отношении внешнего долга классики оказались правы. Тяжесть внешнего долга смещается в будущее, потому что резиденты ничем не жертвуют (в чистом виде) в момент образования долга. Бременем являются проценты, выплачиваемые нерезидентам из национального дохода. Будущие поколения недополучат эквивалент этих процентов. Сумма погашения тоже причитается нерезидентам. Значит, отечественные ресурсы на эту сумму уходят за рубеж. Внешний долг государства может указывать на фискальную безответственность государства.

Воздействие долга на экономику, возможно, проанализировать и с двух других точек зрения – рикардианской и традиционной. С рикардианской точки зрения, реальной экономике «все равно», покрывается дефицит внутренними или внешними займами. Дефицит не воздействует в долгосрочном плане на инвестиции и баланс текущих расчетов с заграницей. С традиционной точки зрения, дефицит проявляет мощное негативное влияние на реальную экономику, особенно на инвестиции и баланс текущих расчетов. При данной норме всех сбережений дефицит оборачивается фискальным вытеснением. При данной норме частных сбережений и проблематичности внутренних займов он также сопровождается внешнеторговым дефицитом.

В обычной модификации содержит роль, покрывается ли дефицит внутренними или внешними займами. Внутренние займы требуют хорошо функционирующей системы финансового посредничества. Тогда они уменьшают инфляционное давление на экономическую ситуацию и риск финансового кризиса, замешанного на иностранных деньгах. Но при гибких процентных ставках повышение внутренних займов государства обозначает уменьшение частных внутренних займов. Если обменный курс и процентные ставки регулируются государством, то фискальное вытеснение может перерасти в кредитование «по талонам». Так что внутренние займы чреваты дефицитом инвестиций и снижением темпа экономического роста. Внешние займы заманчивы тем, что они прямо не ведут к фискальному вытеснению и смягчают инфляционное натиск на экономику. Более того, они фиксируют фискальную и денежную дисциплину в стране, поскольку лишают государство стимулов к нагнетанию инфляции с целью уменьшения бремени обязанностей.

Дефицит нужно финансировать, а всякое финансирование стоит денег. Деньги нужны, чтобы печатать деньги, собирать налоги и платить проценты кредиторам государства. Вследствие этого затраты на обслуживание долга - важный критерий выбора между внутренними и внешними займами. Если внешний долг обходится дешевле внутреннего, то при прочих равных условиях надо занимать за границей.

В теоретических спорах ресурсы, переводимые из частного сектора в государственный сектор, путем займов, и суммы, предназначавшие заимодавцам, фигурируют в неизменных ценах. В реальном мире, разделенном на валютные зоны и страны с их национальными валютами, внутренний долг сформулирован в национальной валюте, а внешний - в иностранной валюте. Проценты по внешнему долгу и сумма погашения выплачиваются в иностранной валюте. Если на уровне теории о колебаниях обменного курса национальной валюты можно забыть, то, выбирая практически между внутренними и внешними займами, приходится об этом помнить. Переводя проценты и сумму погашения из одной валюту в другую, государство решается повысить стоимость обслуживания всего государственного долга, а с ним и излишнее налоговое бремя. Этот риск, именуемый валютным риском, - еще один аргумент в пользу внутренних займов.