1.3. Управление государственным долгом в Российской Федерации

Под управлением государственным долгом Российской Федерации следует понимать стратегию управления государственными заимствованиями в целях поддержания объема долга на экономически безопасном уровне, своевременного погашения принятых обязательств, минимизации стоимости его обслуживания и оптимального распределения во времени связанных с долгом платежей.

В настоящее время в области управления государственным долгом и государственными финансовыми активами важно решение следующих задач:

• Получение дополнительных поступлений от управления средствами суверенных фондов при поддержании допустимого уровня риска;

• Урегулирование долгов отдельных стран, которые являются дебиторами.

• Получение постоянного доступа на рынки капитала на приемлемых условиях, уменьшение стоимости обязательств, формирование национального рынка государственных ценных бумаг;

Основной целью управления государственным долгом – является обеспечение удовлетворения потребностей органов государственного управления в финансировании и выполнение их обязательств по платежам при наименьших возможных расходов в среднесрочной и долгосрочной перспективе и с целесообразной степенью риска.

Управление долгом необходимо распространяться на важнейшие финансовые обязательства, находящиеся под постоянным контролем Правительства Российской Федерации. Управляющие долгом, специалисты по вопросам налогово-бюджетной политики и администрация Центрального банка обязаны иметь общее осознание целей политики управления долгом, налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики, учитывая взаимозависимость применяемых ими различных инструментов политики. Эксперты управляющие долгом обязаны сообщать органам налогово-бюджетного регулирования свою точку зрения на расходы и риски, связанные с потребностями в финансировании и уровнями задолженности органов государственного управления.

В тех случаях, когда это позволяет степень финансового развития, следует разграничивать цели и ответственность в области управления долгом и в области денежно-кредитной политики.

Управляющие долгом, органы налогово-бюджетного и денежно-кредитного регулирования должны обмениваться сведениями о текущих и будущих потребностях органов государственного управления в ликвидных средствах.

Необходимо открыто предоставлять сведения о распределении обязанностей между Министерством финансов, Центральным банком или отдельным органом управления долгом по созданию рекомендаций в отношении политики управления долгом, по проведению первичного размещения долговых заимствований, организации вторичных рынков, депозитарных систем и клиринговых и расчетных механизмов для торговли государственными ценными бумагами.

Следует четко устанавливать и публично раскрывать цели управления государственным долгом и разъяснять показатели, используемые для измерения расходов и риска. Необходимо открыто раскрывать сведения о важных аспектах операций по управлению государственным долгом.

Общественности необходимо предоставляться сведения о прошлой, текущей и планируемой бюджетной деятельности, а так же о ее финансировании, и о консолидированном финансовом состоянии органов государственного управления.

Органы государственного управления должны систематически опубликовать сведения об объеме и структуре государственного долга и финансовых активов, в том числе об их валютной структуре, структуре сроков погашения и процентных ставок. Деятельность по управлению государственным долгом должна ежегодно контролироваться внешними аудиторами.

В правовой основе необходимо разъясняться полномочия по реализации обязательств и выпуску новых долговых займов, исполнению инвестиций и проведению операций от имени органов государственного управления. Необходимо отчетливо определить организационную основу управления государственным долгом и обеспечить четкость формулировки полномочий и функций.

Ограничение риска убытков для государства в результате не правильных мер операционного контроля необходимо осуществляться в соответствии с эффективной практикой ведения деловых операций, включая четкую формулировку обязанностей специалистов, конкретные меры текущего наблюдения, контроля и механизмы отчетности.

Деятельность по управлению государственным долгом обязана основываться на точной и комплексной управленческой информационной системе, которая предусматривает соответствующие механизмы защиты. Следует соблюдать надежные процедуры восстановления деятельности, позволяющие уменьшить риск потенциального серьезного нарушения работы по управлению долгом в результате стихийных бедствий, социальных волнений или террористических актов.

Нужно качественно отслеживать и оценивать риски, свойственные структуре государственного долга. Эти риски необходимо ослаблять в предельно возможной степени благодаря изменением структуры долга, принимая во внимание расходы, соединенные с такими действиями. При принятии решений о привлечении обязательств и проведении мероприятий по понижению рисков для органов государственного управления управляющие долгом необходимо учитывать финансовые и другие риски, связанные с государственными кассовыми потоками.

Необходимо качественные, с точки зрения расходов, меры политики по управлению кассовыми операциями, тем самым позволяют официальным органам с высокой долей уверенности осуществлять свои финансовые обязательства по мере наступления их сроков.

Следует разработать систему, разрешающую специалистам управляющим долгом находить желаемые соотношения между ожидаемыми расходами и рисками, связанные с портфелем государственных долговых займов, и управлять ими. Для оценивания рисков управляющие долгом обязаны регулярно проводить тестирование портфеля долговых обязательств, отталкиваясь из возможных экономических и финансовых потрясений, которым возможно подвержены органы государственного управления и, в более общем плане, страна в целом.

Для уменьшения расходов и рисков в среднесрочной и долгосрочной перспективе управляющие долгом обязаны обеспечивать слаженность проводимых ими мероприятий для политики и операций с функцией развития результативного рынка государственных ценных бумаг. Органы государственного управления должны стремиться к вырабатыванию широкой базы инвесторов для своих внутренних и внешних займов, уделяя при этом должное внимание расходам и рискам, и их отношение к инвесторам должно базироваться на принципах равенства. Операции по управлению долгом на первичном рынке должны соответствовать прозрачности и предсказуемости.

Для размещения долговых займов необходимо в максимально допустимой степени применять рыночные механизмы, в том числе эмиссионные синдикаты и конкурсные аукционы. Органы государственного управления и центральные банки должны способствовать развитию стабильных вторичных рынков, способных эффективно функционировать в самых различных рыночных условиях.

Стабильный государственный долг является неотъемлемым атрибутом положения финансовой системы не только развивающихся стран, то есть стран с переходной экономикой, но и индустриально развитых стран. При этом критические величины как внутренних, так и внешних обязательств и, как следствие, увеличение процентных платежей во многих странах приводят к ограничению потенциалов управления государственным долгом или даже к дестабилизирующему влиянию на экономику в целом. Особую значимость исполнения контроля за состоянием и качеством управления государственным долгом подчеркивает то, что, как представила не только российская практика, необдуманная долговая политика неизбежно ведет к экономическому кризису.

Управление государственным долгом должно быть организовано на системе законов и административных норм, которые регулировали бы соответствующие операции и действия. Подобная юридическая основа обязана четко устанавливать компетенцию при оформлении долговых займов, реализации новых инструментов, вложении или распределении ресурсов, приобретенных за счет выпуска долговых займов, предоставлении гарантий и в целом, при выполнении различных операций, выполняемых при управлении государственным долгом.

Имеется большое количество принципов решения проблемы государственного долга. К ним относят как бюджетно-экспортные, так и финансово-технические. Бюджетно-экспортные принципы являются долгосрочными и объединяют решение проблемы, например, внешнего долга, с повышением торгового баланса страны, а также увеличением ВВП и государственного бюджета.

Технические же принципы – краткосрочные, и позволяют принять решение по проблеме, путем усовершенствования условий обязательств, понижения общей суммы долга, изменения временной структуры платежей.

«Основные финансово-технические принципы управления государственным долгом: консолидацию, конверсию, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочку погашения и аннулирование займов». [23, ст. 27]

Конверсия – это изменение доходности займов. В целях уменьшения затрат по управлению государственным долгом страна чаще всего понижает величину выплачиваемых процентов по обязательствам. Тем не менее, не исключено и увеличения доходности государственных ценных бумаг для кредиторов.

Консолидация – это изменение условий займов, связанное с их сроками.

Унификация государственных займов обычно проводится вместе с консолидацией. Унификация займов – это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т.е. приравнивая несколько ранее выпущенных облигаций к одной новой облигации.

Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. При отсрочке не только отодвигаются сроки погашения займов, но и прекращается выплата доходов.

Под аннулированием государственного долга понимается мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займа. Аннулирование ценных бумаг государства может проводиться по двум причинам: в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства; вследствие прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.

Кроме того, в качестве метода привлечения заимствований выделяется рефинансирование долга. Рефинансированием государственного долга называют размещение новых государственных займов для погашения задолженности по уже выпущенным.

Минимальная цена заемных средств на рынке определяется ставкой рефинансирования. Ставка рефинансирования – это процентная ставка, по которой происходит заимствование на обслуживание внутреннего долга. Таким образом, государственный кредит регулирует рынок межбанковских кредитов.

В настоящее время при разработке вариантов оптимизации внешнего долга России внимание концентрируется главным образом на технических средствах решения проблемы: реструктуризации долга, конверсия части долговых обязательств в имущественные активы на территории России. Предлагаются также менее традиционные методы – выплата отступного, погашение долга в национальной валюте, переоформление кредиторской задолженности под расчеты по дебиторской задолженности.

Под реструктуризацией долга, согласно ст. 105 Бюджетного кодекса РФ, понимается «погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения». В определенной мере этот термин является синонимом консолидации займа.

Основные схемы реструктуризации включают в себя: списание долга, то есть аннулирование прежних займов; выкуп долга; секьюритизацию долга.

Имеются разнообразные принципы управления государственным долгом Российской Федерации:

• соблюдение ограничений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации;

• прозрачность управления государственным долгом.

• своевременность и полнота исполнения заимствований;

• эффективность применения заемных средств;

• сохранение объема долговых заимствований на экономически безопасном уровне;

• уменьшение стоимости обслуживания долга;

Качественное и эффективное управление долгом обозначает не только отсутствие не уплаченных долговых обязательств, оптимизацию затрат на обслуживание государственного долга Российской Федерации, но и образование прозрачной системы управления долгом с использованием отчетливых процедур и механизмов публичного раскрытия информации о долге.