Раздел 2. Правовые и социальные вопросы природопользования.

Тема2.1.

Государственные и общественные мероприятия по предотвращению разрушающих воздействий на природу. Природоохранный надзор.

1. История становления Российского природоохранного законодательства.

Развитие общества за период своего существования воздействовало на окружающую природную среду, преобразовывало ее. Нежелательные последствия для природы, а также для человека потребовали развития определенного спектра знаний, направленных на изучение вопросов восстановления, сохранения, рационального использования и охраны окружающей природной среды, закономерностей обеспечения природных условий жизни человека и др. Международным сообществом были обозначены глобальные проблемы современности: экологический кризис, охрана окружающей среды.

Термин "экология" возник в конце XIXв. Впервые в научную терминологию слово "экология" было введено немецким ученым-биологом Геккелем в 1886г. и имело сферу своего применения только в рамках науки биологии. Слово "экология" в переводе с греческого означает "наука о доме" (oikos- дом, жилище, logos- учение).

Сначала экология развивалась как часть биологии. В узком смысле экология (биоэкология)- одна из биологических наук, изучающая отношения организмов (особей, популяций, сообществ) между собой и окружающей средой. Предметом изучения биоэкологии (общей экологии) являются объекты организменного, популяционно-видового, биоценотического и биосферного уровней организации в их взаимодействии с окружающей средой.

В широком смысле экология (глобальная экология)- комплексная (междисциплинарная) наука, синтезирующая данные естественных и общественных наук о природе и взаимодействии природы и общества. Задачи глобальной экологии- изучение законов взаимодействия природы и общества и оптимизация этого взаимодействия.

Изучение древнерусского и средневекового законодательства, связанного с использованием природной среды, позволяет сделать следующий вывод: о правовой охране природы как таковой на данном этапе говорить не приходится. Сложившейся ситуации способствовали следующие причины: во-первых, основным занятием населения являлось земледелие, поэтому за рамками правовой регламентации государства оставались такие промыслы, как бортничество, собирательство и т.п. Во-вторых, антропогенное воздействие на природу при этом было незначительным. В-третьих, право тех времен было ориентировано на хозяйственную деятельность с сезонными циклами и с местными природными условиями. В-четвертых, политические, социальные, военные и экологические потрясения, которыми была богата история России, отодвигали на задний план природоохранную деятельность государства. В-пятых, природоохранная практика государства сводилась к защите владельческих прав на природные объекты.

Дифференциация охранных мер в отношении различных природных объектов более четко стала проявляться в конце XVI - начале XVII вв., что было обусловлено прагматическими соображениями. Особое внимание государство уделяет защите лесных массивов - основного природного богатства страны. Особенности законодательной регламентации охоты, рыбной ловли и лесопользования до середины XVII в. объяснялись исключительно экономическими и демографическими факторами (ростом народонаселения, успехами освоения окраин и др.). Основной массив природоохранного законодательства составляет локальные нормативные акты. Общероссийское природоохранное законодательство в наиболее полном виде оформилось в Соборном Уложении 1694 г.

Россия до 1917 г. была страной крестьянской. Издревле крестьяне применяли разумное природопользование, основываясь на различных суевериях, народных приметах, хотя и не было никаких специальных нормативно-правовых актов, посвященных регулированию природоохранных отношений. Существовавшие веками приметы, правила, традиции, которые передавали из поколения в поколенье, обычно строго соблюдались.

Формирование экологического права прошло три основных этапа: возникновение, становление и развитие в рамках «земельного права»; развитие в рамках природно-ресурсового права и современный период развития - выход за рамки природно-ресурсовых отраслей права.

Первый этап охватил 1917-1968 гг. Это было до принятия Основ законодательства о земле, которые отделили иные природно-ресурсовые отрасли (горное, водное, лесное) от земельного права. Второй этап - период с 1969 по 1988 гг. Это были годы создания многочисленных законодательных актов, вовлекающих в сферу регулирования природопользования и охраны различных природных объектов (Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об охране и использовании животного мира и др.). Третий период начался в 1989 г., когда было издано первое пособие по экологическому праву.

 Первым нормативно-правовым актом нового пролетарского государства по регулированию внутренних отношений в России явился Декрет от 26 октября (9 ноября) 1917 г. «О земле», который хотя и носил экономический характер, но уже создавал основу для отношений экологических, поскольку устанавливал изъятие земли из товарных отношений, а значит, и определял условия для охраны земель. В первые годы Советской власти была заложена основа эколого-правового регулирования отношений природопользования, хотя она не имела целостного характера, поскольку основное внимание уделялось правовому обеспечению использования отдельных разрозненных объектов. Так, были приняты Декреты: от 27 мая 1918 г. «О лесах»; от 27 мая 1919 г. «О сроках охоты и праве на охотничье оружие»; от 30 апреля 1919 г. «О недрах земли»; от 23 июня 1921 г. «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения»; от 16 сентября 1921 г. «Об охране памятников природы, садов и парков» и др.

В принимаемых нормативно-правовых актах осуществлялся курс на исключение объектов природы из системы товарных отношений, разграничение их статуса, отграничение от объектов имущественного характера. Так, в Гражданском кодексе 1922 г. в ст. 21 говорилось, что владение землей допускается только на праве пользования.

Вместе с тем в данном некомплексном правотворчестве зарождались основные принципы экологического права: создание приоритетов и рациональное использование природных объектов. Зарождался, например, приоритет земель сельскохозяйственного назначения: в ст.ст. 110 и 111 указанного Декрета были определены условия перевода лесных площадей в земли сельскохозяйственного назначения.

В Социалистической России право в области природопользования и охраны окружающей среды развивалось главным образом применительно к отдельным природным ресурсам - земле, ее недрам, водам, лесам, атмосферному воздуху, животному миру.

Массив природноресурсового законодательства сложился в основном в период с 1970 по 1982 гг. включал Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.), Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» (1982 г.), Закон РСФСР «Об охране и использовании животного мира» (1982 г.).

Основное внимание в природноресурсовом законодательстве уделяли регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением закона «Об охране атмосферного воздуха», отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения и других вредных воздействий регулировались фрагментарно, в общем виде. Это объясняется тем, что во время разработки и принятия перечисленных законов, проблема охраны окружающей среды от загрязнения в России не имела сегодняшней остроты, не была достаточно осознана высшими органами государства, в том числе Верховным Советом, и не являлась предметом достаточной научной разработки.

Усилия по обеспечению рационального природопользования и охраны природы, предпринимаемые на основе природноресурсового законодательства и правительственных постановлений, не давали, однако, ощутимого результата. В конце 1980-х годов ЦК КПСС и Правительство СССР поняли, что основными причинами резкого ухудшения окружающей природной среды являлись:

1) слабое правовое регулирование природопользования и охраны природы;

2) несовместимая организация государственного управления с контролем в этой сфере;

3) «остаточный» принцип финансирования природоохранной деятельности;

4) отсутствие у природопользователей экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения. 7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совета Министров в СССР приняли Постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране».

Новым этапом стало время принятия Закона РСФСР 1991г. "Об охране окружающей природной среды" и Федерального закона "Об охране окружающей среды" 2002г.

За годы действия Закона РСФСР от 19 декабря 1991г. «Об охране окружающей природной среды» произошли радикальные изменения в экономической системе, государственном устройстве, практически заново было создано российское законодательство.

Идеи редактирования документа появились в высших органах власти еще в середине 90-х годов. Действительно, Закон, принятый в других общественно-политических и экономических условиях, объективно устарел, поскольку не содержал норм, регулирующих новые виды отношений, складывающихся в области охраны окружающей природной среды. С принятием Конституции РФ, реформированием государственного правления и с последующим развитием законодательства о федеративном устройстве и местном самоуправлении фактически утратили силу те положения Закона, которые регулировали компетенцию высших органов государственной власти, а положения о компетенции органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований вошли в заметное противоречие с постконституционным законодательством.

Кроме того, в условиях экономических реформ и развития новых форм хозяйствования требовалось урегулировать отношения по учету экологического фактора в приватизации и других ситуациях смены собственника, усовершенствовать меры экономико-правового регулирования, поддержать развитие отношений в сфере экологического страхования, экологического аудита, экологической сертификации и др.

Принятие Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г. стало очередным шагом в развитии российского экологического законодательства. 

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» является основным и комплексным законодательным актом в области охраны окружающей среды. В этом законе определяются правовые основы государственной политики, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды и биологического разнообразия, природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Комплексность данного закона состоит в постановке и решении трех взаимосвязанных задач: охраны окружающей среды, предупреждения вредного воздействия хозяйственной или иной деятельности, оздоровления окружающей среды, улучшения ее качества.

В Федеральном законе “Об охране окружающей среды” можно выделить несколько основных аспектов регулирования отношений в области охраны окружающей среды.

Организационный аспект регулирования отношений в области охраны окружающей среды связан с нормированием качества окружающей среды, экологическим мониторингом, оценкой воздействия на окружающую среду, экологической экспертизой, экологическим лимитированием.

Экономический аспект регулирования охватывает систему мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды и включает в себя государственную экспертизу, платежи за фактическое негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, экологический аудит, экологическое предпринимательство и страхование, аккумуляцию средств в экологических фондах.

Идеологический аспект регулирования отражается в формулировании прав и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды. В законе особо выделено право граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.

Юридический аспект охватывает виды ответственности за экологические правонарушения и разрешения споров в этой области.

Международный аспект затрагивает реализацию принципов и порядок сотрудничества с другими странами в области охраны окружающей среды.

Важной характеристикой Закона является указание в преамбуле на то, что он определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Основные принципы охраны окружающей среды имеют новаторский характер, прямых аналогов в старом Законе им не было. Все они научно обоснованы, актуальны и соответствуют задачам природоохранительной деятельности.

 Этот закон направлен на гармонизацию Российского природоохранительного законодательства с международными нормами, принципами и правилами в области охраны окружающей среды. Он является основным законом, призванным обеспечить снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, и фактически является прообразом природоохранного кодекса.