3. Концептуальные основы Кодекса

В основу Кодекса положены современные представления об эффективном управлении финансами органами власти и передовой опыт прежде всего таких стран, как Австралия, Великобритания, Канада, Новая Зеландия, США и Швеция.

Объединяющим началом современных систем управления финансами органов власти служат три основные цели:

Обеспечение финансовой стабильности сектора государственного (муниципального) управления (ГМУ).
Эффективное аккумулирование и распределение финансовых ресурсов сектора государственного (муниципального) управления.
Эффективное использование финансовых ресурсов сектора государственного (муниципального) управления.

Традиционно центр тяжести принятия финансовых решений в секторе ГМУ приходился на годовой финансовый план (бюджет субъекта Российской Федерации или муниципального образования на год). Подразумевалось, что в нем находят отражение и долгосрочные приоритеты развития сектора ГМУ, и текущие потребности по финансированию государственных функций и функций местного самоуправления. Однако практика свидетельствует о том, что такая концентрация ключевых финансовых решений ограничивает достижение главных целей управления финансами, отмеченных выше.

Долгосрочные решения по изменению размера и структуры сектора ГМУ, долговой нагрузки и других финансовых параметров сектора ГМУ, влияющих на финансовую стабильность и распределение финансовых ресурсов между крупными направлениями расходов, связаны с определением объема финансирования отдельных бюджетных организаций и детальной структуры их расходов. Это приводит к тому, что долгосрочные цели и приоритеты оказываются невостребованными или недостаточно учтенными при распределении финансовых ресурсов, а исполнители — бюджетные организации — лишенными финансовой гибкости и мотивации, необходимых для эффективного использования финансовых ресурсов.

С одной стороны, недостаток многих систем управления финансами органов власти заключается в отсутствии механизмов и стимулов, позволяющих динамично перераспределять финансовые ресурсы в соответствии с изменениями приоритетов и условий. Преобладают ситуации, в которых отдельные ведомства и органы власти стремятся сохранить финансирование существующих программ расходов, даже если потребность в них снижается, и увеличить объем контролируемых финансовых ресурсов посредством торгов и лоббирования увеличения расходов на новые программы. Финансовые органы, ответственные за предварительное определение общего объема расходов и распределение бюджетных средств по направлениям, из-за отсутствия специфических отраслевых знаний, информационной асимметрии и ограниченной политической власти не способны в достаточной мере компенсировать негативное влияние ведомственной мотивации.

С другой стороны, контроль за эффективностью использования финансовых ресурсов традиционно осуществлялся посредством контроля за отдельными операциями и элементами расходов. Об эффективности расходов судили по объему освоенных средств и точному их соответствию детальной бюджетной росписи расходов. При этом количественный и качественный аспекты результатов расходов остаются за пределами внимания. Абсолютное доминирование детального годового финансового плана (бюджета субъекта Российской Федерации или муниципального образования) препятствует выполнению тех государственных функций и функций местного самоуправления, специфика которых требует формирования долгосрочных программ финансирования или, наоборот, оперативного реагирования на меняющуюся ситуацию.

Положения данного Кодекса описывают наиболее перспективные на настоящий момент практики среднесрочного финансового планирования в органах власти, а также практики ответственного финансового менеджмента в бюджетных организациях, повышающие ориентированность на результат деятельности и своевременность принятия обоснованных финансовых решений.

Конституирующим началом Кодекса стали идеи расширения временных горизонтов финансового планирования и повышения финансовых полномочий и ответственности на операционном уровне, то есть на уровне бюджетных организаций. Иными словами, вопросы долгосрочного управления финансами сектора ГМУ и вопросы оперативного управления финансами в бюджетных организациях выносятся за пределы годового финансового плана (бюджета на год) в самостоятельные управленческие процессы. При этом согласованность различных временных этапов управления финансами не только не утрачивается, но, напротив, усиливается. В самом общем виде сравнение двух подходов представлено на приведенной ниже схеме.

Потребности бюджетных организаций

Финансовые нормативы расходов

Схема 1

Приоритеты

Долгосрочные обязательства

Финансовая стабильность

Бюджет

на год