15. Развитие бюджетной системы Казахстан (исторический аспект)

Успехи в социально-экономическом развитии любого государства во все времена зависят от грамотно составленного и исполненного бюджета – росписи доходов и расходов государства. За прошедшие двадцать лет бюджетная система, объединяющая бюджеты всех уровней, представляет собой постоянно развивающуюся важнейшую часть государственного механизма. Поэтому в формировании и развитии государственного бюджета мы находим отражение истории развития молодого государства в целом .

Первым, после принятия конституционного закона о государственной независимости Республики Казахстан, стал Закон «О бюджетной системе». Этим законом были установлены два уровня (республиканский и местные бюджеты) и основные принципы функционирования бюджетной системы суверенного Казахстана: единства применения бюджетного законодательства на всей территории страны, полноты отражения в бюджете всех доходов и расходов, реалистичности показателей бюджета, транспарентности, последовательности в выполнении ранее принятых решений, эффективности и результативности исполнения бюджетов, приоритетности социально-экономического развития страны, ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Главным принципом следует считать самостоятельность и независимость друг от друга республиканского, областных, городских и районных бюджетов.

Однако в скором времени консервативные по своей сути положения законодательства вступили в противоречие с бурно изменяющейся экономической, финансовой, политической ситуацией, обусловленной переходом на рыночные отношения. Принятые бюджеты на всех уровнях зачастую не соответствовали реалиям жизни. В связи с глобальным экономическим кризисом начала 1990-х годов не наполнялась должным образом доходная часть бюджета. Хронические задержки выплат пенсий, пособий, зарплаты бюджетникам, по другим обязательствам государства порождали огромную бюджетную кредиторскую задолженность. Дефицит госбюджета покрывался в основном «пустыми» бумажными деньгами, провоцирующими галопирующую инфляцию. Кроме того, в Казахстане продолжала действовать сложная система получателей льгот, к тому же безадресная, что создавало возможности к различным злоупотреблениям.

После введения национальной валюты – тенге, не привязанной к российскому рублю или иной иностранной валюте и по мере стабилизации экономики во второй половине 1990-х годов создались предпосылки для совершенствования бюджетного законодательства, призванного усилить контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных денег, снизить и в короткое время ликвидировать кредиторскую задолженность бюджета.

В  1994 г. в составе Министерства финансов было создано управление казначейства, с подразделениями на местах, в целях повышения действенности государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения бюджетов всех уровней, повышения оперативности в финансировании бюджетных программ, совершенствования контроля за экономным использованием бюджетных средств. Таким образом, кассовое исполнение бюджета было передано от учреждений Национального банка Казначейству, которое приняло на себя функции предварительного, текущего и последующего контроля за проведением банковских операций по счетам бюджетных организаций.

Другим важным событием стало создание Национального фонда, где аккумулируются налоговые поступления от предприятий сырьевого, в основном нефтяного, сектора. Главной функцией фонда является минимизация зависимости государственного бюджета от конъюктуры мировых цен на сырьевые ресурсы. (В настоящее время из Национального фонда передаются в республиканский бюджет ежегодные субвенции в размере 1200 млрд. тенге).

Вместе с тем углублялись противоречия между новыми приоритетами социально-экономического развития страны, выходящей из глобального кризиса, и действующими механизмами бюджетных затрат.

Новый Закон «О бюджетной системе РК» должен был выполнить задачу формирования программного, целенаправленного бюджета, повышения ответственности администраторов бюджетных программ за конечный результат. Для этого в законе реализован принцип разделения бюджетных программ на текущие и программы развития, включающие государственное инвестирование в экономику. Таким образом появилась возможность систематизировать бюджетные программы, реально оценивать стоимость инвестиционного вклада государства в социально-экономическое развитие. В 2002 г. введен паспорт бюджетной программы на всех уровнях в качестве основного документа, оценивающего деятельность администратора. В Паспорте, который утверждается Правительством или местным исполнительным органом, определяется нормативно-правовая основа программы, ее стоимость и источники финансирования, цели и задачи, а также указывается конкретный ожидаемый результат. Программы, не обеспеченные финансированием или не имеющие четко просчитанного экономического эффекта, отменяются соответствующей бюджетной комиссией на стадии обсуждения.

В Законе был повышен статус бюджетных комиссий на всех уровнях. Они стали действовать на постоянной основе, играть главную роль в разработке и уточнении республиканского и местных бюджетов.

С начала 2000-х годов Казахстан приступил к масштабной административной реформе, включая реформу бюджетной системы. В 2003 г. Правительство утвердило Концепцию разграничения полномочий между уровнями госуправления и совершенствования бюджетных отношений как «по вертикали», так и «по горизонтали». Так, из центра на местный уровень были переданы полномочия по регулированию земельных отношений, в сельском хозяйстве, строительстве и прочие. Такой подход позволил законодатель разделить направления расходования средств республиканского и местных бюджетов, отделить госучреждения от акционерных обществ с участием государства и передать часть государственных функций в конкурентную среду. Это потребовало ревизии всех законодательных актов, действовавших на тот момент. Одним из результатов стала разработка и утверждение первого Бюджетного кодекса Республики Казахстан.

Кодекс закрепил четкое постатейное распределение доходов и расходов между республиканским, областными, городов Астаны и Алматы, районными бюджетами в соответствии с разграниченными полномочиями органов государственного управления. Аульные (сельские) окружные акиматы получили статус самостоятельных администраторов местных бюджетных программ в составе районного бюджета.

Следует особо подчеркнуть, что Кодекс в ряду законодательных актов является приоритетным. Поэтому любой закон, затрагивающий вопросы госбюджета, теперь должен согласовываться с положениями Бюджетного кодекса.

Одновременно с административными реформами страна поднималась на очередные ступени экономического развития. В 2006 г. Глава государства в своем ежегодном Послании народу Казахстана поставил стратегическую задачу в ближайшие десять лет войти в число 50 наиболее конкурентоспособных стран. Это, в свою очередь, потребовало новых реформ в различных сферах, в том числе и бюджетной.

Очередное, можно сказать радикальное, реформирование бюджетной системы приводило к необходимости внесения в действующий Бюджетный кодекс многочисленных дополнений, поправок, изменений. Поэтому был разработан новый Бюджетный кодекс, который утвержден 4 декабря 2008 г..

Главной идеей нового Кодекса стало гармоничное согласование среднесрочной (трехлетней) фискальной политики и стратегических задач социально-экономического развития с ежегодными бюджетами на республиканском и местном уровнях. Для этого установлены последовательные трехлетние периоды бюджетного планирования и разработана новая Единая функциональная классификация расходов, соответствующая приоритетам Стратегии-2020. Первым бюджетом, составленным на таких принципах стал Республиканский бюджет (а за ним и местные) на 2009-2011 гг..

Актуальной для Казахстана является проблема сбалансированности бюджета за счет ненефтяных поступлений. Принцип такой сбалансированности бюджета обозначается понятием «ненефтяной дефицит республиканского бюджета», который равен сумме поступлений в республиканский бюджет без учета трансфертов из Национального фонда за вычетом расходов республиканского бюджета. Ненефтяной дефицит не утверждается и используется в аналитических целях. Для снижения зависимости расходов бюджета от нефтяных поступлений размер ненефтяного дефицита в долгосрочном периоде должен уменьшаться за счет целенаправленного развития несырьевого сектора экономики.

Другая проблема заключается, как это ни парадоксально звучит, в непрерывном росте Национального фонда (на сегодняшний день около 40 млрд. долларов). С одной стороны нельзя превращать Нацфонд просто в накопительную кубышку, с другой – нельзя загонять в бюджет слишком большие суммы, иначе непомерные бюджетные расходы спровоцируют неконтролируемые инфляционные процессы. Кроме того, нельзя допускать истощения Национального фонда в разрез с интересами будущих поколений.

Теперь в Нацфонд направляются только прямые налоги (корпоративный подоходный налог и налоги на недропользователей) нефтедобывающих предприятий. Строго дозируются и трансферты из фонда в Республиканский бюджет. На предстоящее трехлетие (2011-2013 гг.) предусмотрены, как упомянуто выше, ежегодные субвенции исключительно для финансирования бюджетных программ развития республиканского значения.

В новом Бюджетном кодексе предусмотрены также более совершенные механизмы оценки эффективности бюджетных программ на стадиях разработки, обсуждения и исполнения, другие новшества, направленные на повышение ответственности участников бюджетного процесса на каждом этапе бюджетного планирования и исполнения.

Очевидно, что на этом процесс совершенствования бюджетной системы Республики Казахстан не остановится. Жизнь выдвигает новые задачи и проблемы, которые необходимо решать незамедлительно. Например, в межбюджетных отношениях.

Известно, что 13 из 14 областей и 2-х городов республиканского значения являются дотационными и в значительной мере живут за счет Атырауской, Мангистауской областей и г. Алматы, являющимися донорами. При этом размеры дотационных субвенций рассчитываются формально, исходя из прогнозных общих объемов бюджетных затрат региона. Такое положение порождает иждивенчество, не стимулирует местные органы власти к изысканию резервов для самообеспечения. Понятно, что сделать в обозримом будущем все регионы бездотационными нельзя, но хотя бы минимизировать дотации можно. Для этого, по нашему мнению, необходимо рассчитать и утвердить законом нормативы подушевой минимальной бюджетной обеспеченности с учетом климатических, географических и иных социально-экономических особенностей региона. Вместе с тем пришло время реализовать давно обсуждаемую идею о наделении аульных (сельских) округов с достаточной доходной базой и расходами самостоятельным бюджетом.

Непрекращающиеся мелкие и крупные хищения бюджетных денег свидетельствуют о необходимости совершенствования контроля за исполнением бюджетов всех уровней. Полагаем, что настало время упразднить ведомственные контрольно-ревизионные службы и ревизионные комиссии маслихатов, которые по сути проверяют сами себя и давно доказали свою неэффективность. Следует закрепить контроль исполнения республиканского бюджета за Счетным комитетом, а местных бюджетов за Комитетом финансового контроля Министерства финансов и его подразделения на местах.