Часть I

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИКИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

Глава I

ЭКОНОМИКА ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА КАК НАУЧНАЯ ДИСЦИПЛИНА

1. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

В основе существования человеческого общества лежит созна­тельная деятельность по удовлетворению потребностей в продук­тах питания, жилище, других материальных благах. Среди глав­ных ее условий первостепенное значение принадлежит земле, являющейся предметом труда, а в сельском хозяйстве — одновре­менно средством труда и главным средством производства, так как-она обрабатывается различными орудиями производства и посредством своего плодородия воздействует на растения, спо­собствуя тем самым формированию урожая. Не случайно класси­ки экономической теории В. ГТетти, А. Смит, Д. Рикардо, а в последующем и марксистско-ленинская политэкономия прида­вали огромное значение земле как фактору процесса производ­ства.

Для начала процесса производства необходимы соединение ра­бочей силы с землей, другими средствами производства и опреде­ленная организация общества. Поэтому на всех исторических эта­пах развития человеческого общества происходили распределение земли, ее соединение и приспособление в процессе труда к другим средствам производства.

Сначала этот процесс носил случайный характер и проявлялся путем разграничения сфер использования земли в первобытном обществе для целей собирательства плодов, грибов, ягод, охоты, а затем скотоводства и земледелия; позднее он превратился в созна­тельную деятельность по распределению земель и организации территории. Эта деятельность и получила впоследствии название {емлеустройства.

Термин «землеустройство» впервые отмечен в русском языке в 1906 г.; до этого работы, связанные с перераспределением земель, назывались межеванием. При этом под межеванием понимался установленный законом процесс разграничения земельной соб-

7

ственности и юридического оформления прав на землю. Главны­ми целями межевания были:

внесение ясности в вопрос, сколько земли за кем закреплено;

определение границ владений земельных собственников, зак­репление их на местности межевыми знаками (столбами, камнями и др.) и выдача документов на право землевладения и землеполь­зования;

раздел (передел) земли и ее закрепление за новыми собствен­никами с одновременной регистрацией и оформлением прав зе­мельной собственности.

Таким образом, посредством межевания государство налаживало учет земель, регистрировало землевладельцев и землепользователей для обложения их налогом и контроля за использованием земли, охраняло их права в случае нарушений и облегчало переход права собственности от одних лиц к другим. Исходя из этих целей, меже­вание включало в себя юридические и землемерно-технические действия, связанные с выдачей, оформлением и регистрацией доку­ментов, составлением планов землевладений и землепользовании, обмером и оценкой земель, вычислением площадей и т. д.

В отличие от межевания землеустройство понималось шире и преследовало не только цели правового оформления границ зе­мельных собственников, но и приспособления земли к наивыгод­нейшему хозяйственному использованию, то есть как деятель­ность по экономическому устройству землевладений. Так, И. А. Иверонов в лекциях, прочитанных студентам Московского сельскохозяйственного и Московского коммерческого институтов по «Основам землеустроительного дела» в 1915 г., писал: «Вместе с укреплением границ земельной собственности на данной опреде­ленной территории возникают, однако, вопросы иного порядка и значения, а именно: с расположением земельных владений и фи­гурой участков, принадлежащих разным владельцам, весьма тесно связаны также разнообразные экономические интересы этих пос­ледних» [21, с. 6, 7].

В тех случаях, когда интересы землевладельцев удовлетворя­лись не путем закрепления существующих границ, а путем нового распределения земель, так что каждый из них получал участок, эквивалентный прежним владениям, но сведенный в удобные для хозяйства массивы земель и границы, соответствующей операции присваивалось название землеустройства.

Различие межевания и землеустройства привело к выполнению этих работ в дореволюционной России различными министер­ствами и ведомствами. Так, межевое ведомство проводило работы по межеванию, межевые суды разрешали земельные споры, а сельскохозяйственные и крестьянские земли устраивались так на­зываемыми землемерами землеустройства, споры разрешались землеустроительными комиссиями или по распоряжению земле­меров землеустройства [22, с. 21].

8

Уже в то время экономическая сторона землеустройства стави­лась на одно из первых мест. В дальнейшем, однако, грань между терминами «землеустройство» и «межевание» стерлась, так как все масштабные разграничительные работы в России (генеральное и специальное межевания, земельная реформа, связанная с ликви­дацией крепостного права, столыпинская реформа и др.) пресле­довали цели как юридического укрепления границ земельной соб­ственности, так и экономического устройства землевладений. По­скольку все действия по образованию новых, упорядочению или реорганизации существующих землевладений и землепользовании и внутреннему устройству их территории осуществлялись на осно­ве землеустроительных проектов, межевание всегда являлось лишь частью более или менее сложных землеустроительных опе­раций, преследующих цели устройства земельной собственности в различных природных и экономических условиях, с различными целями и задачами.

Более того, так как в процессе землеустройства затрагиваются не только земли, но и трудовые ресурсы, объекты инженерного обору­дования территории и другие средства производства, неразрывно связанные с землей (мелиоративные сети, дороги, источники водо­снабжения и т. д.), состав землеустроительных действий вскоре зна­чительно расширился. Уже в послереволюционный период соглас­но Земельному кодексу РСФСР от 20 ноября 1927 г. он включал:

отвод земель, предоставляемых в пользование государственным организациям, учреждениям и предприятиям, городам и поселе­ниям городского типа, объединениям трудовых земледельцев, а также на особых условиях (аренда, концессии и др.) иным учреж­дениям, обществам и лицам;

образование земельных фондов специального назначения (пе­реселенческого, концессионного, лугового и др.) и перевод угодий из одного фонда в другой;

изъятие земель для государственных и общественных надобно­стей;

установление городской черты;

раздел земель, состоящих в пользовании земельных обществ, пыделение земель отдельным хозяйствам (дворам) и их группам; разверстание всех или некоторых угодий земельного общества на хуторские либо отрубные участки; раздел земель обособленных трудовых земледельческих хозяйств (дворов);

устранение или уменьшение чересполосности отдельных зем­лепользовании, вклинивания и вкрапливания их, дальноземелья, неправильности очертания границ и других недостатков земле­пользования;

проложение, перемещение или упразднение дорог, предостав-ш'пие водопоев и перемещение землепользовании в связи с про­изводством коренных улучшений земельных угодий (мелиора­ции);

9

распланирование сельских мест поселения;

установление и изменение границ волостей.

В дальнейшем в связи с коллективизацией и образованием крупных сельскохозяйственных предприятий в число землеустро­ительных действий вошло внутрихозяйственное землеустройство, представляющее собой научно обоснованную организацию терри­тории конкретного хозяйства с введением севооборотов, рацио­нальной организации производства, труда и управления, размеще­нием угодий, севооборотов и устройством их территории.

Таким образом, землеустройство превратилось в целый комп­лекс действий, имеющих одновременно правовое, техническое, организационно-хозяйственное и экономическое содержание.

В курсе «Теоретические основы землеустройства» (Т. 1 настоя­щего издания) было подробно показано, что в процессе разви­тия землеустроительной науки отдельные стороны землеустрой­ства нередко абсолютилизировались, что приводило к различному его пониманию. Длительное время преобладали административ­но-правовая, социально-техническая и организационно-хозяйст­венная концепции землеустройства, соответственно интерпрети­рующие его сущность, задачи и содержание.

Административно-правовая концепция изложена в исследова­ниях профессоров О. А. Хауке, Н. П. Рудина, Б. С. Мартынова. По их мнению, землеустройство имело прежде всего правовое содер­жание и определялось ими как «основанная на установленных в законе началах деятельность государственной власти, направлен­ная на преобразование существующих земельных прав отдельных владельцев с целью создания самостоятельных поземельных вла­дений» [26]. При этом землеустройство увязывалось с преобразо­ванием административно-правовыми методами имеющихся зе­мельных отношений (Хауке О. А. Понятие землеустройства //Вес­тник землеустройства и переселения. — 1927. -— № 1. — С. 34).

Социально-технической направленности землеустройства при­держивались проф. Ф. Г. Некрасов, К. Н. Сазонов, В. И. Киркор, А. А. Ржаницин. Они считали, что в основе землеустройства лежат технические действия по приспособлению земельных площадей (их размеров, конфигурации, размещения) к социально-произ­водственным целям и задачам. Ф. Г. Некрасов, например, писал, что «землеустройством надлежит называть лишь такую соци­альную организацию землепользования (территории), которая со­провождается технической реорганизацией площади в простран­ственном отношении» [28, с. 29—36].

Организационно-хозяйственную точку зрения на сущность и со­держание землеустройства отстаивал проф. И. Е. Герман. Он оп­ределял землеустройство как «переделку имений по форме и со­держанию в состояние, наиболее удобное и выгодное в целях сельского хозяйства» (Герман И. Е. Земельные дела в западноев­ропейских государствах. — М., 1913. — С. 3). Эту концепцию раз-

10

вивали затем многие ученые-землеустроители — И. В. Мозжу­хин, Н. П. Огановский, В. В. Редькин и др.

Перечисленные односторонние понимания землеустройства неоднократно критиковали проф. П. Н. Першин, И. Д. Шулей­кин, А. Д. Шулейкин, С. А. Удачин. В понимание землеустройства они обязательно включали техническую, правовую и экономичес­кую сторону.

Так, академик С. А. Удачин в 4-м издании учебника «Землеуст­роительное проектирование», указывая на экономическую сущ­ность землеустройства, писал, что «... землеустройство является системой государственных мероприятий по регулированию зе­мельных отношений в стране, по рациональной организации ис­пользования земли как средства производства в конкретных соци­алистических сельскохозяйственных предприятиях и во всем на­родном хозяйстве в целом, в интересах расширенного социалисти­ческого воспроизводства» [20, с. 16].

Данное понятие было принято землеустроителями, однако под­верглось критике со стороны юристов. Например, П.Д.Саха­ров считал, что такое определение землеустройства не раскрывает его сущности как экономической категории, поскольку на первое место выдвинут не объективный, а субъективный (государственный) характер землеустройства. «Землеустройство, — по мнению П. Д. Са­харова, — следует различать как правовое и экономическое явление. Оно не может регулировать земельные отношения, поскольку само является разновидностью этих отношений» [35, с. 7].

В ст. 68 Земельного кодекса Российской Федерации (2001 г.) дано следующее определение землеустройства: «Землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, пла­нированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами ко­ренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Вос­тока Российской Федерации».

Таким образом, хотя (как показано в курсе «Теоретические ос­новы землеустройства») землеустройство имеет множество опре­делений, вытекающих из его особенностей как сферы деятельнос­ти, системы государственных мероприятий, научной дисциплины и т. д., преобладающей остается экономическая концепция земле­устройства. Если обобщить теоретические доводы, высказанные различными исследователями по данному вопросу, можно сделать следующие выводы.

1. Появление различных теорий землеустройства, неоднознач­но трактующих его сущность, было вызвано многообразием со-

11

держания и видов землеустроительных работ, включающих юри­дические, технические, социально-экономические, организаци­онно-хозяйственные действия, абсолютизацией отдельных из них, а также недостаточным уровнем развития землеустроительной на­уки и практики.

2. Говоря о различных аспектах землеустройства, следует иметь в виду, что оно оказывает многостороннее влияние на обществен­ное производство. Потому, признавая административно-правовое значение землеустройства, нельзя забывать о его экономической сущности, так как правовые нормы, по сути дела, всегда выража­ют определенные производственные отношения, соответствую­щие экономическому строю общества.

3. Аналогичным образом нельзя абсолютизировать технико-экономическую и организационно-хозяйственную стороны земле­устройства. Это может повлечь за собой отрицание его народнохо­зяйственной значимости, государственного характера, роли в осу­ществлении земельной политики, необоснованно сократить гра­ницы его применения, снизить социально-экономическую роль.

4. Экономическая сторона является доминирующей в землеуст­ройстве и определяет его сущность.

Этот вывод мотивируется следующими причинами.

Во-первых, землеустройство в широком смысле слова представля­ет собой составную часть общественного способа производства, про­являющуюся как социально-экономический процесс организации территории и средств производства, неразрывно связанных с землей. Следовательно, оно всегда связано с определенным уровнем про­изводительных сил и производственных отношений и зависит от объективно действующих экономических законов (закона стоимос­ти, пропорционального развития, экономии времени и др.).

Во-вторых, как известно, законы общественного развития вос­принимаются обществом не непосредственно, а через интересы. Поэтому землеустройство, имея государственный характер и нахо­дясь под контролем органов исполнительной и законодательной власти, всегда осуществляется в интересах определенных соци­альных групп. В системе интересов этих групп (политических, производственных, социальных) всегда превалируют экономичес­кие. Поэтому задача землеустройства заключается в таком пере­распределении земли, чтобы, с одной стороны, обеспечить един­ство экономических интересов общества, отдельных коллективов и граждан, с другой — выдержать приоритет общественных инте­ресов. Поскольку земля постоянно оказывается объектом конф­ликтующих интересов, землеустройство как механизм ее распре­деления и организации использования всегда оказывалось в цент­ре политической борьбы.

В-третьих, при землеустройстве участки распределяются между землевладельцами и землепользователями, а через них —между от­раслями общественного хозяйства (промышленностью, транспор-

12

том, сельским хозяйством и др.). Затем осуществляется внутреннее устройство землевладений и землепользовании, размещаются произ­водственные объекты, населенные пункты, дороги, угодья (пашня, сенокосы, пастбища), севообороты, лесные насаждения, сады и т.д. При этом земля может выполнять различные функции.

В обрабатывающей промышленности она является в первую очередь местом, на котором может совершаться процесс труда; здесь такие ее свойства, как почвенный покров, недра, леса и воды, не оказывают существенного влияния на получение матери­альных благ.

В добывающей промышленности роль земли значительно больше; она выступает уже в качестве предмета труда, содержаще­го запасы угля, руды, газа, нефти, других полезных ископаемых.

В сельском хозяйстве процесс производства продукции непос­редственно связан с плодородием почв, качественным состоянием земель и характером их использования. В целях повышения пло­дородия человек различными способами воздействует на землю, осуществляет мелиоративные и культуртехнические работы, вно­сит удобрения, проводит обработку почв.

При землеустройстве, с одной стороны, создаются условия для лучшего использования естественного и экономического плодо­родия почв за счет дифференцированного размещения угодий се­вооборотов, посевов сельскохозяйственных культур на наиболее пригодных землях и т. д., с другой — улучшаются производитель­ные свойства земли благодаря комплексу работ по повышению плодородия почв, защите земель от эрозии, охране природы. Тем самым увеличивается выход продуктов растениеводства, в том числе кормов, возрастает экономическая роль земли как главного средства производства в сельском хозяйстве, что также говорит о существенной экономической роли землеустройства.

В-четвертых, основная цель землеустройства заключается в на­ведении порядка на земле, что достигается благодаря рациональ­ной организации территории, наилучшему размещению обще­ственного производства и отдельных отраслей, рациональным пропорциям построения и ведения хозяйства. Организационно-производственная структура согласовывается с качеством и терри­ториальными свойствами земельных массивов (их удаленностью от хозяйственных центров, площадью, конфигурацией, расчле­ненностью, разобщенностью).

Еще академик В. Р. Вильяме, говоря об эффективности земледе­лия, подчеркивал, что «в сельскохозяйственном производстве осно­вой организации является организация территории, и только на ее фоне выполнима планомерная согласованная организация всей со­вокупности элементов хозяйства» [9, с. 74]. Организация террито­рии, намечаемая в проектах землеустройства, закладывает каркас будущего хозяйства и определяет его экономическую эффектив­ность, что вызывает необходимость экономического обоснования

13

принимаемых землеустроительных решений. В этом смысле зем­леустройство является фактором интенсификации и роста эконо­мической эффективности сельскохозяйственного производства.

В-пятых, при землеустройстве создается информационная осно­ва для внедрения экономического механизма регулирования зе­мельных отношений. Осуществляются отвод и изъятие земель, об­разуются новые и реорганизуются существующие землевладения и землепользования, устанавливаются их границы, оценивается каче­ство земель, выдаются документы, удостоверяющие право земель­ной собственности, аренды земельных участков, создаются специ­альные земельные фонды перераспределения земель. Каждый зе­мельный участок должен иметь цену или стоимость (нормативную, кадастровую, рыночную), а каждый землевладелец и землепользо­ватель — получить сведения о размерах земельного налога, аренд­ной платы за землю, компенсациях в случае изъятия у него земель для государственных и общественных надобностей, экономических мерах стимулирования рационального землепользования.

В-шестых, государственный характер землеустройства предпо­лагает, что оно находится в общей системе управления земельны­ми ресурсами различных уровней (федерального, субъекта Феде­рации, муниципального), включающей в себя:

информационное обеспечение в виде государственного земель­ного кадастра и мониторинга земель;

прогнозирование и планирование использования и охраны зе­мель;

организацию рационального использования и охраны земель;

контроль за использованием и охраной земель.

Землеустроительные работы охватывают все стадии управления земельными ресурсами, начиная от проведения топографо-геоде-зических, аэрофотогеодезических, почвенных и других обследова­ний и изысканий. Их результаты нужны для учета, регистрации и оценки земли, составления схем использования и охраны земель­ных ресурсов, схем землеустройства, для разработки проектов землеустройства.

Поскольку землеустройство находится в общей системе госу­дарственного планирования и финансирования, каждое землеуст­роительное предприятие, действие или работа должны строиться на принципах самоокупаемости, коммерческой выгоды и эффек­тивности.

2. ПРЕДМЕТ, МЕТОД И ЗАДАЧИ КУРСА «ЭКОНОМИКА ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА»

Современное землеустройство представляет собой многогран­ную деятельность, охватывающую организацию рационального использования и охраны земель, регулирование земельных отно-

14

шений, выработку земельной политики. Оно проводится в тес­ной увязке с расселением и программами переселения, системами мелиоративных, культуртехнических и противоэрозиенных ме­роприятий, с учетом и регистрацией земельных участков, оценкой земель, геодезическими и картографическими работами. Факти­чески оно превратилось в весьма сложную систему практических и теоретических знаний.

Уже в период зарождения землеустроительной науки (конец XIX — начало XX в.) многие специалисты указывали на необходи­мость включения в нее комплекса научных дисциплин. К их числу были отнесены:

экономика землеустройства, изучающая землеустройство как социально-экономическое явление, с анализом его сущности и причин, а также влияние землеустройства на землепользование, определяющая экономически целесообразные методы землеуст­ройства;

техника землеустройства, включающая технические вопросы деления, измерения и вычисления площадей участков, а также ме­тоды землеустройства (передел земли, выдел, разверстание и др.);

землеустроительный процесс — дисциплина, рассматривающая порядок возбуждения, составления, прохождения (рассмотрения), утверждения и приведения в исполнение землеустроительного дела в увязке с действующими земельно-правовыми нормами;

организация землеустройства, изучающая вопросы планирова­ния и организации землеустроительных работ, их финансирова­ния и рационального проведения.

В этом перечне экономика землеустройства считалась базовой дисциплиной и относилась к числу теоретических землеустрои­тельных курсов.

Первый учебник, заложивший основы экономики землеуст­ройства, был издан проф. Ф. Г. Некрасовым в 1925 г.; он называл­ся «Основы землеустройства (I. Экономика. II. Техника. III. Орга­низация)». Здесь впервые были обоснованы экономическая сущ­ность землеустройства и состав вопросов, относящихся к данному курсу. Так, автор отмечал: «Как бы мы ни смотрели на землеуст­ройство, оно, несомненно, представляет собой явление хозяй­ственное — оно имеет хозяйственный смысл. Условия экономи­ческие его вызывают, и оно производит тот или иной экономичес­кий эффект, как с точки зрения отдельного хозяйства, подверг­нувшегося землеустроительной операции, так и в смысле народнохозяйственном» [28, с. 61].

К основным вопросам экономики землеустройства были отне­сены:

эволюция форм организации земельной площади в простран­ственном отношении;

формы землеустройства (межселенное, внутриселенное);

методы землеустройства;

15

экономическая оценка методики землеустройства, выявление и оценка его результатов.

Важнейшей публикацией, обосновавшей социально-экономи­ческое содержание землеустройства, стала статья проф. П. Н. Пер-шина «Социально-экономическая теория землеустройства (Введе­ние в экономику землеустройства)», изданная также в 1925 г. Го­воря о необходимости включения нового предмета в общую систе­му экономических знаний, П. Н. Першин писал: «Прежде всего, представляется необходимым научно осознать землеустройство как экономическое явление и таким образом ввести его в общую систему экономической науки. В процессе такой разработки и должна сложиться «экономика землеустройства», как его эконо­мическая теория земледельческих хозяйств». Он считал также, что «... землеустройство, как и всякое явление, может быть изучаемо с разных сторон: со стороны техники, экономики и права ... Земле­устройство, как предмет научно-экономического знания, должно рассматриваться не иначе, как хозяйственный акт, социально вы­ражающий более или менее сложное экономическое явление. Только с этой стороны и в этом его виде оно может стать объектом экономического исследования».

К середине 20-х годов относятся также и первые научные ис­следования по экономике землеустройства. Так, в 1921 г. вышла книга проф. А. В. Чаянова «Оптимальные размеры сельскохозяйст­венных предприятий». В 1927 г. публикуется работа А. Н. Алеев-ского «Опыт практического определения экономического эффекта землеустройства», а в 1928 г. — «Монографии по экономике зем­леустройства» П. П. Сплюхина, освещающие проблемы оптималь­ных размеров вновь организуемых поселков, методы учета эконо­мического эффекта от землеустройства, теорию и методы определе­ния средних расстояний.

В дальнейшем, однако, с начала 30-х до середины 90-х годов учебники по экономике землеустройства не выпускались, хотя этот курс с 1990 г. был включен в программу обучения инженеров-землеустроителей. Только в 1996 г. такая книга, наконец, появи­лась (С.Н.Волков. Экономика землеустройства. — М.: Колос, 1996).

Практика показала, что землеустройство следует рассматривать с двух сторон: как сферу практической деятельности по организа­ции рационального использования и охране земель и как отрасль научного знания в этой области. Не составляет исключения и дан­ный курс. Его место в системе специальных землеустроительных дисциплин, а также различие в предметах их изучения показаны в табл. 1.

Таким образом, предметом экономики землеустройства явля­ются экономические законы и закономерности, формы их прояв­ления при организации рационального использования земли, оценка и обоснование землеустроительных решений.

16