1.3. Зарубежный опыт в решении экологических проблем

В связи со сложившейся критической ситуаций из-за истощения природных ресурсов во всех странах мира признана необходимость теоретических разработок и практических шагов в формировании экологической политики, предусматривающей заботу о сохранении природы, «качества» окружающей человека природной среды, о рациональном использовании существующих и потенциальных энергетических ресурсов, поддержания экологического равновесия в природе. Политика сохранения природной среды воплощается в форме крупных национальных программ, в которых предусматривается взаимодействие органов государственного управления, частного сектора, науки, финансовых учреждений. Во всех странах приняты целые своды законов об охране природы и ее отдельных компонентов. В них закрепляется новая функция государства по регулированию природоохранной деятельности, а также определены права и обязанности природопользователей. Вереницу законодательной пирамиды обычно венчает единый генеральный закон об охране природы, устанавливающий общие основы и цели политики и призванный обеспечить концептуальную однородность и целостность всей законодательной практики в области природопользования. В некоторых странах два общих закона: о нарушениях природной среды (загрязнение, разрушение ландшафтов и т.п.) и об охране животного и растительного мира. Такими законами в США является закон о национальной политике в области окружающей среды 1970 г., в Японии - основной закон по борьбе с загрязнением окружающей среды 1967 г. и дополненный в 1970 г., в Швеции – закон о защите окружающей среды 1969 г. За генеральным законом следуют многочисленные законодательные акты, регулирующие отдельные аспекты природопользования: для отдельных регионов и зон, для определенных секторов экономики, в отношении отдельных компонентов окружающей среды (воздух, пресные воды, прибрежные воды), нарушение среды (шумовой фон, тепловое и радиационное загрязнение), носителей нарушения среды (нефтепродукты, пестициды, некоторые химические соединения). [28, c. 110]

Государственное вмешательство в сферу природопользования в отдельных странах мира представляет собой сложную систему управления, в которой выделяются цели природоохранной политики – общие, функциональные (т.е. по каждому объекту политики), региональные; объекты политики – воздушный бассейн, водные системы, почвы, лес, другие природные ресурсы, среда обитания людей, заповедники и т.д.; уровни осуществления политики – государственный сектор, местные органы власти, частный сектор; инструментарий политики – контроль и наблюдение за состоянием среды (мониторинг), оперативное управление и превентивные мероприятия, научные исследования, подготовка кадров, финансирование и экономическое принуждение, международное сотрудничество, которое рассматривается как средство решения не только проблем, связанных с защитой какого – либо международного объекта природной среды, но и некоторых важных внутренних экологических проблем.

Прослеживается определенная тенденция: с одной стороны, увеличивается число органов государственного управления, включая отраслевые министерства, несущие ответственность за состояние среды, с другой – создаются центральные органы государственного управления с высокими полномочиями, ответственные за общее руководство в национальных масштабах всей политикой в области окружающей среды, за координацию этой политики и за участие в международных программах сотрудничества. Такими органами являются в США – федеральное агентство по охране окружающей среды, в Японии – управление по охране окружающей среды, во Франции – министерство по вопросам качества жизни и т.д. Кроме того, в ряде стран при правительстве были образованы специальные консультативные органы: в США – Совет по качеству окружающей среды, в Англии – Постоянная Королевская комиссия по борьбе с загрязнением окружающей среды и т.д. [28, c. 114]

Во многих странах в ходе разработки стратегии экологической политики была проведена большая работа по определению уровня расходов, необходимых для восстановления качества среды и ее нормального воспроизводства. Однако на этом пути возникли многочисленные практические и методологические трудности. В конечном счете, в капиталистических странах в основу проведения политики окружающей среды и ее финансирования был положен не критерий стоимости восстановления экологического баланса, а принцип нормативного качественного состояния окружающей среды, достижение которого обеспечивается либо системой норм и стандартов на предельно допустимые уровни и состав загрязнений, выброса отходов, шумов и т.д., либо системой налогообложения предприятий, допускающих нарушения установленных правил природопользования, либо, наконец, сочетанием этих двух методов.

Регулирование охраны среды в странах Запада сопровождается и подкрепляется системой экономического стимулирования.

2 РЕСПУБЛИКАНСКИЕ ОРГАНЫ ПРИРОДООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РС (Я)

2.1 Анализ республиканских органов природоохранной деятельности РС (Я)

Одной из центральных проблем российской региональной, равно как федеральной природоохранной политики является неразвитость стратегического планирования, отсутствие концепции и стратегии действий. Попытки создать стратегию устойчивого развития предпринимались только с помощью западных партнеров или российских консультационных организаций, которые используют в своей работе западные методологии.

Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды», полномочия органов государственной власти субъектов Федерации были значительным образом сокращены в их числе остались только:

- полномочия по организации и осуществлению межмуниципальных программ и проектов в области охраны 14 окружающей среды;

- обеспечение населения достоверной информацией о ее состоянии на территориях соответствующих субъектов Федерации;

- создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения и ряд иных. [6]

Что же касается полномочий органов местного самоуправления, было осуществлено разделение муниципальных образований по видам на городские и сельские поселения, муниципальные районы и городские округа, и каждый из видов муниципальных образований был наделен несколько разным спектром полномочий.

Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» внес значительные изменения в природоохранное законодательство. В частности на уровень субъекта Федерации частично перейдут функции государственной экологической экспертизы.

В целях наиболее эффективного разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и устранения неопределенности в вопросе об их принадлежности формулируется закрытый перечень полномочий органов федерального уровня, а перечень полномочий органов регионального уровня оставляется открытым. Практика природоохранной деятельности и объективные показатели состояния окружающей среды показывают, что административные методы в сфере управления окружающей средой оказываются недостаточно эффективными, а экономические рыночные регуляторы в законодательстве практически отсутствуют.

Важной составляющей государственной природоохранной политики является формирование экологического законодательства регионального уровня . Актуальность этого направления объясняется как задачами развития положений федерального законодательства, что прямо следует из компетенции субъектов Федерации по предметам совместного ведения, так и необходимостью решения ряда практических проблем в сфере управления охраной окружающей среды.

В результате основным уровнем формирования государственной природоохранной политики стал региональный. Роль региональных комитетов охраны природы в правительствах субъектов федерации определялась сложившейся в регионе экономической ситуацией, остротой экологических проблем, активностью регионального экологического движения.

В ряде регионов были созданы параллельные структуры экологического управления (департаменты природопользования и охраны природы при региональных администрациях). Практически во всех регионах принимались собственные природоохранные законы. [16, c. 95]

Сходные процессы происходили и на местном уровне. Финансирование местных отделов природоохранных структур сокращалось, и они постепенно превращались в департаменты муниципалитетов, а их работа зависела от позиции местных властей и от размеров городского бюджета.

Таким образом, практически с начала 90-х годов, экологическое управление развивается, прежде всего, на региональном уровне и все меньше зависит от решений федеральных властей.

Деятельность органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов Российской Федерации регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она включает обеспечение реализации государственной природоохранной политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др.

Органами, осуществляющими природоохранную политику в РС (Я), являются:

- Министерство охраны природы РС (Я);

- Управление водных биологических ресурсов;

- Оперативная инспекция государственного экологического контроля;

- Комитеты и улусные (районные) инспекции по охране природы. [37]

Рассмотрим их основные функции.

Министерство охраны природы Республики Саха (Якутия) является исполнительным органом государственной власти Республики Саха (Якутия), осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и управлению, государственному надзору и контролю в сфере охраны окружающей среды, включая атмосферный воздух, водные объекты, объекты животного мира, не отнесенные к объектам охоты, и среду их обитания, водные биологические ресурсы, особо охраняемые природные территории, в сфере обращения с отходами производства и потребления, мониторинга окружающей среды, проведения государственной экологической экспертизы, обеспечения радиационной безопасности, экологического образования и просвещения.

Министерство осуществляет отраслевую координацию и контроль, управление в установленной сфере деятельности подведомственных ему государственных учреждений и предприятий

Территориальный орган осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

Осуществляет контроль и надзор:

1. В области водных отношений - осуществляет республиканскоий государственный надзор в области использования и охраны водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору.

2. Организация и осуществление государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих республиканскому государственному экологическому надзору

3. Осуществление государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих республиканскому государственному экологическому надзору

4. Осуществление федерального государственного надзора в области охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания на территории Республики Саха (Якутия), за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, расположенных на территории Республики Саха (Якутия)

5. Осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих республиканскому государственному экологическому надзору, осуществляемому Министерством.

6. В области обеспечения радиационной безопасности - участие в организации и проведении оперативных мероприятий в случае угрозы возникновения радиационной аварии.

7. Осуществление государственного управления и контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий республиканского значения.

Управление водных биологических ресурсов является структурным подразделением Министерства охраны природы РС (Я), осуществляющего в пределах своей компетенции функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, управлению в области организации и регулирования рыболовства и осуществлению охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания.

К полномочиям Управления водных биологических ресурсов РС (Я) относятся:

1) организация и регулирование промышленного, любительского и спортивного рыболовства, рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, за исключением ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также водных биологических ресурсов внутренних вод, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб;

2) организация и регулирование прибрежного рыболовства (за исключением анадромных, катадромных и трансграничных видов рыб), в том числе распределение прибрежных квот и предоставление рыбопромысловых участков;

3) осуществление охраны водных биологических ресурсов на внутренних водных объектах, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения и пограничных зон, а также водных биологических ресурсов внутренних вод, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб и других водных животных, перечни которых утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания;

4) реализация республиканских программ по охране и воспроизводству водных биологических ресурсов и среды их обитания;

5) ведение перечня рыбопромысловых участков для промышленного рыболовства и реестра рыбопромысловых участков для прибрежного рыболовства;

6) распределение промышленных квот в пресноводных водных объектах, квот для организации любительского и спортивного рыболовства, квот по обеспечению традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера;

7) проведение конкурсов на предоставление рыбопромыслового участка для осуществления промышленного рыболовства в отношении водных биологических ресурсов внутренних вод Российской Федерации (за исключением внутренних морских вод Российской Федерации и за исключением анадромных, катадромных и трансграничных видов рыб) и заключения такого договора.

8) заключение договоров пользования водными биологическими ресурсами, отнесенными к объектам рыболовства и общий допустимый улов которых не устанавливается. [37]

Оперативная инспекция государственного экологического контроля Минприроды РС (Я) — специализированное структурное подразделение, осуществляющее контроль по охране окружающей среды. Реагирует на случаи возникновения эпидемий, эпизоотий, наступления крупных аварий или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды.

Одной из основных задач  инспекции является осуществление оперативных и плановых мероприятий по государственному экологическому контролю в области охраны водных биоресурсов, объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты, особо охраняемых природных территорий республиканского значения.

Комитеты и улусные (районные) инспекции охраны природы является структурным подразделением Министерства охраны природы Республики Саха (Якутия), исполняющим функции Министерства на территории своего Муниципального района.

Инспекции участвует в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории Республики Саха (Якутия).

Осуществляют государственный контроль в области охраны природы окружающей среды на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на их территории.

Основными видами деятельности комитетов и инспекций являеются: инспекторские проверки, патрулирование ООПТ;  проведение зимнего маршрутного учета диких копытных животных, боровой дичи и диких зверей; реализация лицензий на вылов водных биоресурсов и  лицензий на отстрел диких копытных  животных;  выдача согласований на  получение лицензий на право деятельности, на спецводопользование, на получение  экологических паспортов предприятий; согласования Проектов ПДВ для получения  Разрешений на выброс  и сброс вредных  веществ; участие в рабочих комиссиях по приемке  сдающихся  объектов, по выделению участков под  разработку ПГС,  строительство различных объектов. [37]

Таким образом, на современном этапе развития экономических отношений в РС (Я) сложилась региональная система управления природопользованием, экономический механизм функционирования которой сложился по традиционно существующим во всех регионах России схемой.

В связи с развитием рыночных отношений в природопользовании и передачей части полномочий регионам происходит реструктуризация системы управления.

Во-первых, следует осуществить обоснованное разграничение полномочий между РФ и регионами в сфере природопользования с тем, чтобы на каждом уровне были сконцентрированы именно те полномочия и функции, которые могут осуществляться наиболее эффективно.

Во-вторых, на каждом уровне управления эти полномочия должны быть детализированы путем выработки конкретных перечней функций в сфере управления природопользованием с их распределением между органами управления.

Таким образом, политика в области охраны окружающей среды - это набор принципов и мероприятий, реализуемых на уровне государства, сообщества и даже отдельной компании с целью охраны и экономного использования компонентов окружающей среды, а также с целью устойчивого использования природных ресурсов. Экологическая политика регулирует широкий спектр вопросов: охрана и использование атмосферы и наземных экосистем, содействие развитию экологической науки и информации, разработка и реализация системы раннего оповещения и реагирования в чрезвычайных ситуациях, связанных с экологическими авариями и катастрофами.