1.2. Правовые основы и система государственного регулирования туризма в Российской Федерации

С начала 1990-х гг. Российская Федерация приступила к формированию национального туристского рынка, который в настоящий момент активно становится частью рынка международного. В связи с этим одной из ключевых задач государственной политики в сфере туризма становится разработка современного, всеобъемлющего законодательства с учетом норм международного права и законодательств ближайших государств – стран СНГ и Европы.

В соответствии со ст. 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» туризм вместе с санаторно-курортной сферой является частью социальной сферы Российской Федерации, то есть особым предметом жизнедеятельности и общественных отношений (социальных связей) в рамках удовлетворения ключевых духовных и иных нематериальных потребностей граждан (поддержание нормальной жизни и деятельности, восстановление работоспособности, развитие интеллектуальных способностей и т.д.). Социальные отношения в сфере туризма возникают по поводу реализации основополагающих неимущественных прав туристов (право на отдых и досуг, право на свободу передвижения, право на санаторно-курортное лечение, право на доступ к культурным ценностям и др.).

В соответствии со ст. 2 Закона о туристской деятельности законодательство РФ о туристской деятельности относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ и состоит из Закона о туристской деятельности, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Среди федеральных нормативно-правовых актов различного уровня и различной юридической силы, образующих систему правового регулирования общественных отношений в сфере туризма, представляется возможным выделить следующие акты.

1. Конституцию Российской Федерации¹¹, которая формирует и закрепляет отправные принципы правового регулирования и в целом является базой всего законодательства в области туризма. Так, положениями ст. 27 Основного закона закреплено право каждого на свободу передвижения на территории Российской Федерации, право свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Кроме того, следует отметить, что развитие законодательства в области туризма было бы невозможно без создания для граждан определенных социальных гарантий: сокращения рабочего времени и установления в законодательстве ежегодных оплачиваемых отпусков (ст. 37 Конституции РФ).

Также право на туризм вытекает из иных конституционных норм: при совершении туристской поездки граждане могут реализовывать свое право на охрану здоровья (ст. 41), на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, а также на доступ к культурным ценностям (ст. 44); неотъемлемым условием туризма является качество окружающей среды, а также достоверная информация о ее состоянии (ст. 42); право на туризм не может быть обеспечено без гарантий. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами (ст. 61).

2. Гражданский кодекс РФ¹², который регламентирует основные права и обязанности предпринимателей, обеспечивает и защищает экономические и личные права граждан, устанавливает правила об имущественном и рыночном обороте, «регламентирует систему туристского предпринимательства, правоприменительных и договорных отношений в сфере туризма».

3. Федеральный закон от «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996 № 132-ФЗ (ред. от 03.05.2012)¹³, который определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка на территории России, а также регулирует отношения, которые возникают при реализации права российских граждан, а также иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации. Указанный нормативный акт является специальным законом по отношению к ГК РФ.

4. Закон РФ от 07.02.1992 г. №2300-I «О защите прав потребителей» (с изм. и доп. от 01.07.2014)¹⁴.

5. Федеральный закон от 15.08.1996 г. №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (действ. ред. от 12.03.2015)¹⁵.

6. Закон РФ от 01.04.1993 г. №4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» (действ. ред. от 31.12.2014)¹⁶.

7. Постановления Правительства РФ: от 31 декабря 2004 г. №901¹⁷; от 18 июля 2007 г. № 452¹⁸, утвердившее Правила оказания услуг по реализации туристского продукта, основные положения которых регламентируют:

а) требования к организации деятельности туроператора и турагента;

б) порядок заключения, изменения, исполнения и прекращения договоров реализации турпродукта;

в) условия, относящиеся к существенным условиям договора и подлежащие обязательному включению в него;

г) порядок доведения до потребителей полной и достоверной информации о туристском продукте;

д) порядок предъявления претензий и ответственность сторон по договору о реализации туристского продукта, и, наконец, прописываются условия контроля и надзора за соблюдением этих Правил.

Кроме того, для повышения качества туристских услуг и обеспечения безопасности туризма в области стандартизации и классификации объектов туристской индустрии Ростуризмом утверждены нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы классификации средств размещения, горнолыжных трасс и пляжей. В течение трех лет классификация гостиниц осуществляется на основе государственно-частного партнерства, подтверждая оценку качества обслуживания, став подобием знака качества. Как показывает международная практика, наличие «звезд» у гостиницы существенно повышает ее привлекательность для потенциальных клиентов. Сейчас эта система активно внедряется в российских регионах, особо нуждающихся в доверии потребителей.

Система классификации пляжей получила положительные отзывы российских и международных экспертов, руководителей санаторно-курортного комплекса и начала реализовываться¹⁹.

Помимо федерального уровня, законодательство о туристской деятельности активно развивается в субъектах Российской Федерации. Во многих субъектах РФ существуют специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма (как правило, такие законы носят названия «О туризме», «О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации», «О поддержке развития туризма», «О развитии внутреннего и въездного туризма» и т.д.).

Кроме того, в настоящее время в субъектах РФ реализуются региональные целевые программы развития туризма, а также концепции развития туризма. В качестве примеров нормативно-правовых актов регионального уровня, регламентирующих туристическую деятельность, можно привести следующие акты: Закон Московской области от 26.12.2014 № 186/2014-ОЗ «О государственной политике в сфере туризма и туристской деятельности в Московской области» (ред. от 13.03.2015)²⁰, Постановление администрации городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района МО от 29.12.2014 № 598-ПД «Об утверждении Правил размещения и содержания информационных конструкций на территории городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района Московской области»²¹, Постановление Правительства Архангельской области от 02.09.2014 № 351-пп «Об утверждении Концепции развития туризма в Архангельской области»²².

В рамках действующих федеральных программ (например, «Юг России (2014 - 2020 годы)»²³) осуществляется формирование условий для развития реального сектора экономики через развитие туристической отрасли.

Постановлением Правительства РФ от 02.08.2011 № 644 утверждена Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)» (действ. ред. от 18.12.2014)²⁴, целью которой является повышение конкурентоспособности туристского рынка Российской Федерации, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах. Задачами внедряемой программы являются: развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации; повышение качества туристских услуг; продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках.

Следует отметить, что основным содержанием норм законодательства о туристской деятельности являются вопросы защиты прав потребителей туристского продукта, правового регулирования деятельности туроператоров и турагентов, а также публичной организации предпринимательской деятельности в сфере туризма.

Как отмечает М.В. Вишняк, государственное регулирование туризма заключается в разработке и принятии основополагающих правил организации и развития туристского бизнеса в стране²⁵.

По мнению Д.С. Тимошенко, государственное регулирование туризма – это деятельность органов государственной власти региона по воздействию на сферу туризма с целью обеспечения ее функционирования в заданных параметрах или достижения новых показателей ее развития²⁶.

В целом можно отметить, что принцип государственного регулирования туристской деятельности России заключается в следующем. Государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики страны, содействует ее развития, определяет и поддерживает приоритетные направления в туристской отрасли, формирует образ России как страны, благоприятной для туризма, и рекламирует его на международном уровне, а также осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров и турагентств.

Государственное регулирование туристской деятельности осуществляется следующим образом:

– созданием нормативных и правовых актов, направленных на упорядочение и совершенствование отношений в сфере туристской индустрии;

– содействием в продвижении турпродукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

– прямыми бюджетными ассигнованиями на разработку и реализацию федеральных целевых программ развития туризма;

– защитой прав и интересов туристов, обеспечением их безопасности;

– созданием благоприятных условий для инвестиций, налогового и таможенного регулирования²⁷.

В настоящее время приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации осуществляет Федеральное агентство по туризму. На этот государственный орган возложены также функции информирования туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания, осуществления продвижения туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках и др. (п. 5 Постановления Правительства РФ от 31.12.2004 № 901).

Концептуально государственное регулирование сферы туризма в России осуществляется в трех основных направлениях: законодательном, административном и экономическом (табл. 1), каждый из которых предусматривает выполнение ряда задач определенными органами государственной власти²⁸.

Важное значение в законодательном направлении имеет создание свободных экономических зон и территорий приоритетного развития в тех регионах России, которые имеют значительный туристический потенциал. Функционирование свободных экономических зон и территорий приоритетного развития создаст условия для активизации инвестиционной деятельности, развития туристической инфраструктуры, повышения уровня качества предлагаемых услуг, объемов обслуженных туристов и соответственно доходов основных участников туристического рынка, развития сферы туризма в целом.

Таблица 1. Концептуальные направления государственного