1. Пассивное избирательное право

Еще более, пожалуй, должна была поразить всех широта и свобода в применении демократического принципа, который лег в основу выборов депутатов, в результате чего это повое звено свободно вошло в систему государственного устройства. Те немногие требования, которые были выдвинуты вслед за решением не создавать отдельной палаты наследственных членов представительного собрания, свелись к тому, что собрания избирателей должны проходить под председательством оберамтманнов, а в ряде городов—под председательством ландфогтов и что лица, связанные с организацией выборов (например, присутственные писари и их заместители), не могут быть избраны в том округе, где они несут свои служебные функции; они могут быть, однако, избраны в другом округе. Ограничения пассивного избирательного права, как уже было указано выше, очень немногочисленны. К ним в первую очередь относится исключение из состава депутатов всех государственных служащих и лиц духовного

439

звания, а также врачей и хирургов. Соображения, которыми руководствовались во втором случае, следует, по-видимому, отнести и к первому. Речь идет о том, что самый характер деятельности этих лиц не позволяет им длительно отсутствовать и нести какие-либо дополнительные обязанности. Однако все это в равной мере относится и к наследственным членам палаты, находящимся на службе короля. В конституции не предусмотрено, что они в подобном случае передают своп голоса, — и к тому же эта мотивировка теряет свою силу в применении к тем чиновникам, место службы которых находится там же. где происходят заседания сословных представителей, как правило, в столице государства; все это служит достаточным основанием для того, чтобы не соглашаться с убедительностью доводов, в силу которых было принято столь важное государственное решение. В проекте основных положений новой конституции, разработанном самим королем (см. документы в приложении к стр. 5) и переданном им 11-го января 1815 r. n заседании государственного совета на рассмотрение комиссии статских советников и высших сановников, еще значится (стр.8), что королевские чиновники могут быть избраны депутатами, если этому не противоречит характер их служебных обязанностей.

Этому обстоятельству следует ввиду его большого значения уделить более пристальное внимание. Нельзя прежде всего забывать о том, что подданные таких больших государств, как Франция и еще более Англия, в силу самого общественного устройства этих стран π их развитых внешних связей находятся в совершенно иных условиях, если говорить о благосостоянии, образовании и привычке заниматься проблемами государственного значения, чем жители небольшой страны, возможности которой в сфере общественного устройства и роста благосостояния очень ограничены. В таких маленьких странах значительная часть людей, получивших общее или специальное образование, вынуждена поступать на государственную службу, чтобы обеспечить свое материальное и социальное положение в обществе. Поэтому за вычетом государственных слу-

440

жащих здесь окажется очень немного депутатов, обладающих достаточной осведомленностью и должным опытом в государственных делах; и еще значительно меньше таких, которых с полным основанием можно было бы назвать государственными деятелями. Дворянство частично попадает в разряд наследственных членов палаты, частично же состоит на государственной службе; к тому же места выборных депутатов вообще не предназначены для дворянства. Что же касается адвокатского сословия, которое при создавшемся положении приходится прежде всего иметь в виду, то его представители привыкли в своих понятиях и в своей практической деятельности исходить из принципов частного права, к тому же права положительного, по самой своей сущности резко отличающегося от принципов государственного, разумного права, о котором только и может идти речь при разработке разумной конституции. Это хорошо понимал некий весьма известный государственный деятель, который говорил, что адвокаты — наихудшие советчики в государственных делах и наихудшие государственные деятели. В дальнейшем мы увидим, какую роль этот адвокатский дух сыграл в истории сословного собрания Вюртемберга. Лишение этого сословия пассивного избирательного права могло бы быть, конечно, опротестовано с позиций абстрактного права, но лишь с таким же основанием, как и исключение врачей и хирургов. Между тем в основе государственной организации лежат конкретные разумные принципы, ничего общего не имеющие с абстрагированным из сферы частного права формализмом. В дальнейшем мы познакомимся со специфическим порождением Вюртемберга, с сословием писарей, которое сыграло важную роль в деятельности сословно-представительного собрания. Количество депутатов из сословия купцов, ремесленников, предпринимателей π прочих имущих классов не может, как оно ни велико, играть в данном случае такую роль, как, например, в Англии, и не компенсирует исключение из числа депутатов государственных чиновников.

Как ни велико значение рассматриваемого ограничения в том смысле, что оно сокращает контингент

441

достойных депутатов, оно еще возрастает, если мы обратимся к вопросу об умонастроении сословного собрания, решающем в его деятельности u служащем гарантией от того вреда, который в известных условиях может быть причинен государству. Это основное качество можно в общих чертах определить как государственное мышление. Оно не исчерпывается ни абстрактным пониманием сущности государственного устройства, ни простой добропорядочностью, ни честным стремлением способствовать благу целого и интересам отдельных индивидов. Земельные собственники, ремесленники и предприниматели, и вообще все люди, располагающие каким-либо имуществом пли имеющие определенную профессию, заинтересованы в сохранении гражданского порядка, но при этом их непосредственная цель ограничена сферой частных интересов. Если же представители сословий исходят прежде всего из частных интересов и частного права, а все остальное рассматривают лишь как производное от них, то в основе всех их действий будет стремление выторговать у государства как можно больше; все остальное они сочтут излишним, не лишенным, правда, известной целесообразности, но второстепенным для их основных целей. Все их помыслы будут с самого начала направлены на то, чтобы дать государству как можно меньше и как можно меньше сделать для него. Речь идет, конечно, не о том, какие взгляды могут быть у депутатов, различных по своему сословному происхождению и общественному положению; в тех случаях, когда мы имеем дело с устройством государства, как и вообще во всяком разумном начинании, не следует считаться со случайностью, в основу решения кладется сущность вещей — в данном случае свойства сословий в целом.

Государственное мышление приходит в результате длительной привычки заниматься делами страны в целом, в результате которой не только постепенно познается бесконечная ценность общего, как такового, но и обретается опыт в борьбе с враждебными общему делу частными интересами, осуществляемыми подчас с помощью недобросовестных приемов и особенно устойчивыми там, где они получили свое отражение в нормах

442

права. При выборе депутатов надо особое внимание уделить тому, чтобы преимущество имели те слои общества, где наиболее развито понимание сущности государственных интересов, где оно, собственно говоря, складывается. Бывший французский министр внутренних дел Воблан включил в свой проект закона о проведении выборов в палату депутатов статью, согласно которой королевские чиновники и лица духовного звания должны составлять большинство выборщиков департамента. Незыблемость английской конституции коренится, по общему признанию, именно в том, что принято считать ее недостатками; они сводятся к неравному. следовательно несправедливому, предоставлению избирательных прав, а подчас и к совершенно бессмысленным привилегиям в этой области, благодаря которым, однако, правительство может в общем рассчитывать на большинство голосов в палате. Лишь неосведомленные люди полагают, что оппозиционная партия противодействует правительству или кабинету министров, как таковым. Даже в тех случаях, когда оппозиция выступает не против отдельных мероприятий, что делают и отдельные независимые депутаты, одобряющие в целом действия кабинета министров, а подвергает критике правительственную политику в целом, эта критика направлена только против данного конкретного кабинета министров, а не против правительства и министерства, как таковых. Именно то, в чем обычно упрекают представителей оппозиции, их желание самим прийти к власти, и есть их наилучшее оправдание, в корне противоположное той тенденции, столь свойственной немецким представительным учреждениям и отдельным деятелям немецких государств, которая часто прославляется как мужественная защита свободы граждан и гражданских прав, — тенденции, направленной на то, чтобы выторговать у государства как можно больше материальных благ.

Предоставим историкам показать, в какой степени появление в ландтагах представителей так называемого третьего сословия связано с отношением министериалитета, в котором находились представители городов в качестве должностных лиц правителя, и в какой степени,

443

вступив в сферу этой зависимости, лица, близкие к городскому муниципалитету, впоследствии получили доступ в ландтаг и обрели подобно прежним должностным лицам суверена сначала совещательный, а со временем и решающий голос.

В Тюбингенском договоре 1514 г., который в конституции прежнего герцогства Вюртемберг рассматривается как основной закон государства, указывается, что в число депутатов ландтага от каждого округа входят наряду с одним представителем суда и одним. представителем совета от каждого города должностные лица правителя земли. Однако уже через шесть лет, в 1520 г., при выборах имперских комиссаров сословным представителям удалось добиться исключения должностных лиц из состава депутатов. Тем самым они подали дурной пример, поставив под сомнение незыблемость торжественно заключенных договоров. Основной довод против избрания депутатами должностных лиц сводится к тому, что они, служа правителю страны, неминуемо будут действовать в его интересах. При этом подразумевается, что интересы монарха противоречат интересам народа и государства. Между тем одно дело состоять при особе монарха, занимать придворную должность, другое — состоять на государственной службе, выполнять правительственные поручения; мнение же, согласно которому все то, что делается в интересах правительства υ государства, направлено против народа, достойно черни, а не граждан.

Политические события последних лет, в частности борьба за независимость Германии, внушили немецкой университетской молодежи более возвышенные помыслы, чем забота о хлебе насущном. Эта молодежь проливала кровь и за то, чтобы немецкие государства получили свободный конституционный строй; с поля брани она принесла надежду на то, что будет способствовать этому, участвуя в политической жизни страны. Неужели же эта молодежь, посвятившая себя государственной деятельности и получившая для этого должную научную подготовку, должна быть лишена, именно в силу своих данных, права заседать в палате в качестве народных депутатов? А вместе с ней и все образо-

444

ванные слои общества, представители которых, как правило, ставят перед собой ту же цель?

Следует также принять во внимание и то важное обстоятельство, что изменение в положении прежних слуг правителя страны ознаменовало собой важный этап в переходе Германии от варварства и неорганизованности к состоянию разумной государственной жизни. Некоторые данные, касающиеся этого вопроса, можно привести из приложения к 25-му выпуску «Отчетов». Так, на стр. 25 говорится, что в тринадцатом и последующих столетиях камеральные должности3 обычно предоставлялись лицам рыцарского сословия вместе со значительными доходами с недвижимой собственности и повинностями населения. Однако рыцари очень быстро находили повод для того, чтобы освободиться от этих ставших для них обременительными обязанностей и возложить их на какого-либо управляющего из бюргеров, при известном сокращении связанных с ними прав. В дальнейшем эти должности, так же как и должности фогтов, судей и т. п., занимали только лица бюргерского сословия, которые в то время считали это отнюдь не благодеянием, а тяжелым бременем, которое они несли лишь в силу необходимости. Обычно выполнение этих обязанностей не растягивалось на длительное время, и особой милостью считалось полное освобождение от них. Там же, в приложении, приводится ряд примеров такого рода.

Если с отношением министериалитета и связываются некоторые элементы вассалитета, а подчас даже зависимости, то никак нельзя утверждать, что министериалов рассматривали как простых исполнителей воли суверена, действующих только в его интересах, направленных против блага народа; лишь в дальнейшем лица, находящиеся на службе монарха, стали считаться как бы его слугами, изъятыми из сферы народной жизни. Подобное мнение отчасти оправдывалось тем, что доходы, которые они взимали и исчисляли, а равно и судебная и полицейская власть, которую они осуществляли от имени правителя, были скорее реализацией права частного владения и частной власти некоего третьего лица, ущемляющего интересы граждан, чем

445

взимание государственных доходов или осуществление государственных прерогатив. Однако по мере того, как домениальные владения и фамильные фидеикомиссы именитых родов все более приближались но своему характеру к государственному имуществу, а права фогтов и других должностных лиц правителя по отношению к подчиненным и зависимым людям стали превращаться в государственные обязанности носителей государственной власти, слуги правителя также вышли из сферы зависимости и произвола и превратились в государственных служащих, обладающих определенными правами в силу самой своей должности. Этот переход от управления частным владением к осуществлению государственных прав — одно из важнейших событий нашего времени, совершенно изменивших также и положение должностных лиц правителя, которое стало совсем иным, чем оно было во времена прежней вюртембергской конституции. Это изменение было завершено в процессе общей эволюции, в ходе которой герцогство Вюртемберг превратилось в суверенное государство. Поскольку положительное государственное право, на котором зиждятся требования сословного собрания, основывается на исторических фактах, нам представляется целесообразным сделать здесь следующее замечание общего характера: именно история учит нас судить о степени разумности государственного устройства в зависимости от обстоятельств и условий времени; в данном случае, например, приводит нас к выводу, что если раньше исключение королевских чиновников из состава депутатов было разумной мерой, то теперь, при изменившихся условиях, она не является таковой. То обстоятельство, что представители сословий не приняли во внимание ни характер прежнего министериалитета. ни ясные указания Тюбпнгенского договора, ни различия в положении прежних слуг и последующих государственных должностных лиц, не вызывает особого удивления. Поразительно, однако, что и правительство считает, по-видимому, целесообразным это исключение государственных чиновников из числа депутатов.

446

Старая конституция герцогства указывает на еще одну близкую государственной деятельности сферу: это — городские суды и городские советы, которые также должны были направлять депутатов в ландтаг. Действительно, должность магистрата дает хорошую подготовку для деятельности будущего депутата. Магистраты, как и чиновники, заняты в своей повседневной деятельности сохранением общественного порядка; они следят за действием законов и государственных учреждений, за их эффективностью в подавлении дурных страстей. К тому же магистраты, будучи бюргерами, разделяют интересы этого сословия и пользуются его доверием. Между тем по всей стране столь настойчиво раздавались жалобы на неспособность, косность и равнодушие магистратов — а подчас и прямо говорилось о развращенности и испорченности общинных властей, — что эти учреждения должны быть, по-видимому, полностью реорганизованы, прежде чем они смогут поставлять достойных доверия людей, обладающих должными способностями для государственной деятельности. Основная причина морального падения магистратов коренится, очевидно, в их праве самим замещать освободившиеся должности в городских учреждениях. То обстоятельство, что ряд правительств лишает городских магистратов и прочих общинных должностных лиц права управления общинным имуществом, а также имуществом церквей, школ и благотворительных учреждений — мера, которая обычно порицается как проявление деспотизма, — в силу этой неспособности магистратов получает не только свое оправдание, но и оказывается совершенно необходимой. По той же причине участие магистратов в отправлении правосудия часто сводится к простой формальности; расследование же дела и вынесение приговора либо передается монаршему суду, оберамтманнам, либо осуществляется в зависимости от решения экспертов, в число которых входят консультанты и адвокаты. Правительства пришли к заключению, что необходимо полностью отстранить магистратов из сферы судопроизводства.

Хотя теперешнее состояние городских учреждении по своей организации и составу и не подает особой

447

надежды на то, что они смогут поставлять дельных депутатов ландтага, это постановление заслуживает тем по менее некоторого внимания: при условии, однако, что односторонность и чрезмерность в ограничении прав магистратов будут существенно модифицированы.

2. Активное избирательное право

Другую чрезмерную крайность королевской конституции мы видим прежде всего в том, что в ней почти не ограничено пассивное избирательное право, а также и в том, что активное избирательное право оговорено очень незначительными условиями: избиратель должен быть не моложе двадцати пяти лет и обладать недвижимым имуществом, приносящим не менее 200 гульденов ежегодного дохода.

Поскольку такого рода условия были до сих пор неизвестны в Германии — эта идея утвердилась лишь в последнее время, — мы сделаем по этому поводу ряд замечаний. Самое примечательное в этих сухих, абстрактных требованиях то, что они рассматривают избирателей вне какой-либо связи с общим гражданским устройством и с организацией государства в целом. Граждане уподобляются изолированным атомам, а собрания избирателей—бесформенным, хаотическим скоплениям; народ в целом растворяется в сборище отдельных людей — облик, который никогда не должен принимать общественный организм при совершении целенаправленных действий. Это самый недостойный его облик, наиболее отдаляющий его от понятия духовного единства. Ибо возраст, как и имущество, — качества, характеризующие лишь индивида, кик такового, а не его значение в системе гражданского порядка. Это значение человек обретает лишь в силу своего служебного положения, сословной принадлежности, признанного обществом профессионального умения и связанных с ним привилегий, звания, титула и т. п. В народном представлении такое значение вполне укоренилось: о человеке говорят «он что-то собой представляет» лишь в том случае, если он занимает определенную долж-

448

ность. обладает каким-либо умением или известным весом в обществе; человек же, которому едва минуло двадцать пять лет, обладающий недвижимым имуществом в двести гульденов ежегодного дохода или более, ничего не представляет собой в обществе. Если же конституция все-таки превращает его в нечто, а именно в избирателя, то она предоставляет ему высокое политическое право, игнорируя все установившиеся общественные отношения, π создает тем самым в одной из самых важных сфер деятельности такое состояние, которое скорее соответствует демократическому, даже анархическому, принципу индивидуализации, чем принципу органического порядка.

Великое начинание в области внутреннего устройства Германии на правовой основе, которое подготовило создание государства, относится к тому периоду средневековья, когда после падения прежней королевской власти и распадения государственного целого на отдельные атомы рыцари, свободные, монастыри и владетельные сеньоры, а также торговый и ремесленный люд объединялись, стремясь к преодолению этого хаотического состояния, в сообщества н корпорации, которые, беспрерывно сталкиваясь друг с другом, нашли наконец сносную основу для совместного существования. Поскольку верховная власть государства, чье бессилие и вызвало к жизни эти корпорации, была совершенно расплывчатым понятием, внутренняя связь этих отдельных ячеек общественного устройства была очень крепкой и устойчивой, а подчас и тягостной, достигавшей в некоторых случаях такого узкого формализма, кастового педантизма и аристократизма, которые становились опасным препятствием для развития государственной власти. После того как в новое время верховная власть в государстве достигла серьезных успехов, эти подчиненные ей кастовые корпорации и сообщества были распущены пли во всяком случае лишены своего полит- ического влияния и юридического положения. По-видимому, однако, теперь наступил момент, когда следовало бы возобновить общественное значение этих жизненных сфер государства, вернуть им их политическую организацию. подобно тому как это было

449

сделано в сфере высших государственных учреждении, и, отняв у них прежние неправомерные привилегии, включить их в государственные рамки как некое органическое целое. Только в расчлененном целом, части которого образуют особые, хотя н подчиненные, сферы, может существовать живая связь. Достигнуть ее можно только в том случае, если отказаться от французских абстракций, в основе которых лежат лишь количественные данные и размер имущества, или уж во всяком случае не рассматривать их как основное, а тем более единственное условие выполнения важнейших политических функций. Подобные атомистические принципы убийственны как в науке, так и в политике, ибо они противоречат разумному понятию о жизни и ее многообразии.

Следует также иметь в виду, что избиратели легко теряют интерес к выполнению своих функций, во многом зависящий от случайного настроения и прихоти. Функции избирателя ограничены одним актом, который совершается только один раз в течение нескольких лет. Ввиду многочисленной подачи голосов голос каждого отдельного избирателя имеет очень небольшое значение, тем более что и депутат, в избрании которого он участвует, лишь один из членов большого собрания, где немногие оказывают серьезное влияние на ход обсуждения, большинство просто подает один голос, теряющийся в массе остальных подобных же голов. И хотя естественным казалось бы ожидать, что подданные государства будут рьяно стремиться к получению важного и почетного для них права участия в выборах и к реализации этого права с осмотрительностью и бескорыстным интересом, на деле оказывается совсем иное: слишком большая дистанция между важным конечным решением и мизерным влиянием отдельного индивида скоро приводит к тому, что избиратели теряют интерес к данному им праву. Поэтому если вначале законодательство направлено на исключение многих граждан пз числа избирателей, то скоро его непосредственной задачей становится обеспечение необходимой подачи голосов. Столь частые ссылки на Англию, где выборы в парламент проходят чрезвы-

450

чайно бурно, в данных условиях не убедительны, так как это обстоятельство больше всего связано с наличием в английской конституции именно тех привилегий υ неравного распределения голосов, которые прямо противоположны рассмотренному нами атомистическому методу.

Само собой разумеется, что наша критика абстрактных принципов, которые сводятся к чисто количественным показателям, размеру имущества, возрасту, ни в коей степени не ставит своей целью умалить значение и влияние этих обстоятельств. Наоборот, в том случае, если активное и пассивное избирательное право окажутся в должном соотношении с другими сторонами государственной жизни, эти обстоятельства тем самым неминуемо будут приняты во внимание; и если будет, например, юридически установлено, что должность члена городского магистрата, суда, корпорации (пли ее главы), цеха и т. д. может быть замещена лишь лицом определенного возраста, обладающим к тому же недвижимым имуществом и удовлетворяющим ряду других требований, то это будет значительно целесообразнее, чем те чисто формальные требования, которые столь резко противопоставляются высокому стремлению создать сословное представительство. Гарантия дельности избирателей и избранных депутатов, которую пытаются обеспечить названные условия, негативна по своему характеру и к тому же является чистой презумпцией. Между тем существует ведь совсем иная, положительная гарантия, которую дает ряд таких моментов, как доверие правительства, выразившееся в предоставлении данному лицу государственной должности, или доверие городских общин и сограждан, поручивших ему выполнение определенных общественных функций, тот факт, что данное лицо избрано на какой-либо пост или допущено в какое-либо сообщество; этой гарантией может служить, наконец, любая плодотворная деятельность и участие в жизни общества и государства, которые создают известное умение, вырабатывают навыки управления и подчинения и предоставляют избирателям возможность ознакомиться с образом мыслей и способностями данного индивида.

451

Решения такого рода. в основе которых лежит не отождествление народа с государством, а представление о нем как о скоплении отдельных людей, в результате чего народ делится на различные но числу индивидов кучи людей, а но возрастному и имущественному признаку - на два класса, такие решения не могут быть названы государственными постановлениями в полном смысле этого слова. Они не устраняют черты демократической бесформенности, которые проявляются в деятельности народных представителен, связанной с вопросами государственного значения, и не способствуют тому. чтобы избрание в палату дельных депутатов не зависело от случайности. Государственное постановление не должно ограничиваться требованием того, что должно быть осуществлено, надеждой на то. что это будет осуществлено, и устранением ряда обстоятельств, препятствующих данному мероприятию, — государственное постановление заслуживает своего наименования лишь в том случае, если оно предписывает, чтобы произошло то. что должно произойти.