Глава 1. Общая характиристика и особенности саморегулируемых организаций в строительстве

1.1. Историко-правовые аспекты развития саморегулирования в строительстве

В исторической ретроспективе видно, что свое регулирование участники рынка строили без участия государства. Еще в Средневековье ремесленники близких родственных профессий объединялись между собой, чтобы договориться о неких стандартах деятельности. В то же время прототипом саморегулируемой организации в Средневековье может служить орден Вольных каменщиков со своим уставом 1723 г. и урегулированными в нем профессиональными нормами поведения⁶.

Также ярким примером зарубежного саморегулирования организаций в 19-20 века являются организации на рынке ценных бумаг в Соединенных Штатах Америки⁷. Прототипом современных саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг стала Нью-Йоркская фондовая биржа в 1863 году. Впоследствии такие организации появились и в других отраслях предпринимательской деятельности Их главная цель - сокращение присутствия государства в рыночном сегменте и совершенствование регулирования в своей сфере экономической деятельности.

История саморегулирования России насчитывает более 140 лет (не считая, времени существования русского общинного самоуправления).

Прообраз саморегулируемой организации - созданная в 1870 г. Московская биржа. Согласно уставу, на ее представительный орган – биржевой комитет – возлагалась защита интересов биржевого сообщества перед государственными и общественными организациями. Также самоуправление было положено в основу такого правового института, как адвокатура и коллегии адвокатов.

При проведении правовой реформы 1864 г. адвокатура создавалась как самоуправляющаяся организация. Более 20 лет назад обязательность членства в адвокатуре была закреплена Законом СССР «Об адвокатуре в СССР».

Что касается саморегулирования в строительстве, то

«Эру саморегулирования в строительстве» в нашей стране следует отсчитывать от 14.03.1991 г. – в этот день Министерством юстиции РФ был зарегистрирован Российский союз строителей (РСС). Это был первый шаг к объединению профессиональных участников строительной отрасли России. В последующем именно на базе РСС и входящих в РСС региональных строительных союзов сформировалась основа системы саморегулирования в строительной отрасли России.

24.07.2003 г. Президент РФ. Путин В.В. подписал Указ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»⁸. В качестве приоритетов реализации административной реформы названы ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в т.ч., прекращение избыточного государственного регулирования, и развитие системы СРО в области экономики.

По мнению автора и разработчика Федерального закона «О саморегу-лируемых организациях», Председателя Комитета Государственной Думы РФ по собственности В.С. Плескачевского, «интерес к саморегулированию возрос после коррекции форм государственного вмешательства в экономику, отказа от избыточного бюрократического регулирования и повышения эффективности действий государственной власти»⁹.

Задача снижения давления на бизнес впервые была поставлена в экономической программе Правительства РФ, принятой в 2001 г. В качестве одного из направлений устранения избыточного государственного вмешательства в экономику стало рассматриваться развитие саморегулирование хозяйственной деятельности.

В ее развитие программы в 2001 г. был принят пакет законов: «О государственной регистрации юридических лиц», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Кроме того, серьезным фактором стало сокращение количества видов деятельности, подлежащих лицензированию, и у участников рынка появились серьезные стимулы к созданию организаций, которые поддерживали бы определенный уровень стандартов профессиональной деятельности.

Таким образом, развитие саморегулирования хозяйственной деятельности стало рассматриваться как важнейший элемент реализации общей стратегии оптимизации государственного вмешательства в экономику. В этой связи, государством было принято принципиальное решение переложить накопленный мировой опыт по саморегулированию в норму закона, для того чтобы предоставить объединениям предпринимателей в России и возможность эффективно представлять интересы своих членов не только перед государственными органами власти, но и перед потребителями¹⁰.

В итоге в декабре 2007 г. был принят Федеральный закон «О само-регулируемых организациях», позволивший перейти к началу работ по созданию полноценных схем саморегулирования в различных сферах и областях деятельности и, в частности, в строительном комплексе.

В апреле 2007 г. РСС представил текст законопроекта о саморегулировании на первом совещании рабочей группы по разработке профессиональных стандартов и условий допуска на рынок в рамках саморегулирования в строительстве. В ходе его рассмотрения участники совещания пришли к единому мнению о необходимости обеспечения ответственности строительных компаний перед потребителями. Ключевыми вопросами, которые должны решить представители исполнительной, законодательной власти и стройиндустрии, стали регулирование профессиональной деятельности СРО, механизм правовой ответственности саморегулирования, а также страхования гражданской ответственности СРО.

Итогом двухлетней работы сторонников саморегулирования в строительстве стал федеральный закон № 148-ФЗ¹¹, который 22.07.2008 г. ввел в действие поправки в ГсК РФ в части саморегулирования, а также внес изменения в ФЗ «О саморегулируемых организациях», учитывающий особенности саморегулирования в строительстве применительно к базовым нормам о саморегулировании деятельности профессиональных участников в строительной сфере.

Как отметил президент Российского Союза строителей В.Н. Забелин «это нормативно-правовой акт, который разрабатывался при активнейшем участии общественных организаций. В частности, при участии Российского Союза строителей. Мы считали, что в какой-то мере делаем этот закон «под себя»¹².

Надо отметить, что государственное вмешательство в строительную отрасль уже в 2010 г. ограничивалось выработкой государственной политики в области строительства, но внутреннюю «кухню» в строительстве уже определяло саморегулирование, а координировало эту работу – Национальное объединение строителей – общероссийская негосударственная некоммерческая организация, основанная на обязательном членстве саморегулируемых организаций строительной отрасли, созданная в ноябре 2009 года решением I-ого Всероссийского Съезда саморегулируемых организаций в строительстве, и являющаяся, по сути, «негосударственной надстройкой» над системой СРО.

Примечательно, что на стадии разработки закона № 148-ФЗ обсуждался вариант создания одной СРО для всей России, которая будет управлять строительным комплексом по принципу коммерческого министерства. Но уже в тот период в тот период многим участникам строительного рынка стало понятно, это не самый оптимальный вариант. Тем не менее, отпуская строительный рынок в самостоятельное плавание, надо было понимать необходимость методологического сопровождения, а также контроля его деятельности. И создание НОСТРОЙ 10 ноября 2009 года преследовало цели защиты интересов СРО и их представительство на самых разных уровнях в самом широком смысле этого слова.

Главное изменение, которое появляется на строительном рынке, - отмена с 1 января 2010 года государственного лицензирования строительной деятельности. Вместо лицензий на многие виды работ по проектированию, инженерному изысканию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту индивидуальные предприниматели - строители и строительные компании должны будут получить свидетельство о допуске к работам.

Таким образом, государство отменяет лицензирование и заставляет указанных выше индивидуальных предпринимателей к объединению в СРО. При этом Закон № 148-ФЗ ввел переходный период, согласно которому выдача лицензии прекращается с 1.01.2009 г., а действие лицензий – с 1.01.2010 г. до 1.01.2010 г. к осуществлению строительной деятельности допускается лицо, которое имеет лицензию или допуск СРО. В России саморегулирование на строительном рынке вводится в целях совершенствования управления профессиональной деятельностью его участников¹³

19 ноября 2008 года издается Постановление Правительства РФ № 864 "О мерах по реализации Федерального закона от 22 июля 2008г. N 148-ФЗ "О внесении изменений в ГсК РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Этим постановлением Минрегионразвития России был наделен полномочиями по утверждению Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

9 декабря 2008 г. Минрегион России издает приказ N 274 "Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства". По этому Приказу Ростехнадзор получил правовые основания вносить сведения о саморегулируемых организациях в государственный реестр.