Органи держави та самоврядування: їх співвідношення

Державний механізм діє та розвивається не ізольовано від інститутів громадянського суспільства. Його взаємодія з органами місцевого самоврядування, які не належать до системи органів державної влади, має дві правові підстави. Вони виходять із спільності завдань у сфері економічного та соціального розвитку. Разом з тим закон допускає можливість наділення органів місцевого самоврядування певними державними повноваженнями. Взаємодія механізму держави з органами місцевого самоврядування сприяє розширенню демократичної основи державної влади, а реалізація конституційного права громадян на участь в управлінні державними справами перш за все пов'язується з їх діяльністю в органах самоврядування. Саме це забезпечує компроміс суспільних інтересів.

Для громадянського суспільства та механізму держави ключовою проблемою є довіра та підтримка населення. Відчуження громадян від влади призводить до конфронтації та послаблює державний механізм.

Місцеве самоврядування є особливим видом управління, що забезпечує реалізацію права територіальних спільнот самостійно вирішувати питання місцевого значення, виходячи з інтересів громадян та грунтуючись на положеннях закону.

Як інститут громадянського суспільства, місцеве самоврядування:

— має децентралізований управлінський характер, оскільки не передбачає наявності ієрархічної структури;

— здійснює публічну владу на певній територіальній одиниці з метою прийняття та реалізації рішень місцевого характеру;

— є інститутом народовладдя, що забезпечує реалізацію питань місцевого значення самим суб'єктом самоврядування;

— здійснюється представниками населення, що мешкає на певній території, які обираються;

— є самостійним Інститутом, що організаційно відокремлений від державних структур і має недержавний характер;

— несе відповідальність за свою діяльність перед населенням і державою у разі невиконання чи порушення повноважень.

Самоврядування — тип соціального управління, за якого об'єкт і суб'єкт управління збігаються, що надає можливість населенню управляти власними справами, спільно приймати рішення та діяти з метою їх реалізації. Це — одна з форм організації людського співіснування, що базується на принципах свободи, рівності і безпосередньої участі в управлінні. Самоврядування характеризується, по-перше, наявністю особливих суб'єктів, які є передусім суб'єктами не державної влади, а громадянського суспільства. По-друге, воно має особливості щодо обсягу, діапазону та правової природи об'єктів впливу, значна частина яких не характерна для державних правовідносин. Серед різних рівнів самоврядування найпоширенішим є місцеве. Воно становить політико-правовий інститут, у межах якого здійснюється управління місцевими справами через самоорганізацію місцевого населення та за згодою і за підтримки держави. В Україні згідно з Конституцією місцеве самоврядування визнається і гарантується (ст. 7).

Конституція України визнає і гарантує місцеве самоврядування як інститут соціального управління та громадянського суспільства. Вона закріплює можливість представництва місцевих інтересів у органах самоврядування, встановлює власну матеріальну, фінансову та організаційно-правову базу місцевого самоврядування.

До представницьких органів місцевого самоврядування Конституція України відносить сільські, селищні і міські ради та їх виконавчі комітети; обласні та районні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (ст. 140).

Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» систему місцевого самоврядування складають: територіальна громада; сільська, селищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення (ст. 5). Цим же Законом визначені повноваження органів самоврядування у галузі бюджету, фінансів та цін (ст. 28); управління комунальною власністю (ст. 29); житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку (ст. 30); будівництва, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту (статті 31, 32); соціального захисту (ст. 34) та інші. Однак наявність наведених повноважень не означає цілковиту відокремленість органів місцевого самоврядування від органів держави. У процесі здійснення повноважень вони взаємодіють, грунтуючись на наявності спільних та особливих рис, адже органи держави і самоврядування функціонують у межах держави та суспільства, взаємодіють і забезпечують громадянам можливості реалізувати надані їм права. Розглянемо ці риси докладніше:

Спільні риси:

— органи держави, як і органи самоврядування, здійснюють спільні функції по управлінню суспільством шляхом встановлення і гарантування діяльності суб'єктів; їх повноваження конкретизуються законами та підзаконними актами;

— органи держави та самоврядування передбачені конституційно;

— вони відповідно до наданих повноважень приймають рішення нормативного характеру, що у разі їх протиріччя Конституції можуть бути відмінені;

— органи держави, як і органи самоврядування, мають чітко визначену компетенцію у відповідній сфері та форми і методи здійснення повноважень;

— рішення, що приймаються цими органами, мають владний характер, певним чином забезпечуються і гарантуються;

— органи держави і органи самоврядування формуються у встановленому законом порядку шляхом обрання чи призначення;

— функціонують на основі принципу розподілу повноважень та певним чином взаємодіють у процесі здійснення своїх повноважень.

Відмінності:

Органи держави	Органи місцевого самоврядування
Формуються шляхом виборів, призначаються чи затверджуються	Обираються населенням територіальної одиниці
Дія нормативних актів поширюється на територію держави чи адміністративної одиниці	Дія нормативного акта поширюється на територіально-адміністративні одиниці
Повноваження визначають зміст управлінської функції держави	Повноваження спрямовані на вирішення проблем певної території із самоврядування
Складаються з колективів службовців	Діяльність не має професійного характеру
Діють на основі конституційно закріпленого принципу розподілу влади	Можуть за взаємною згодою перерозподілити між собою окремі повноваження на підставі договору
Рішення приймаються колегіально чи одноособово керівником органу	Рішення приймаються виключно шляхом голосування
Здійснюють повноваження безпосередньо	Здійснюють повноваження як безпосередньо, так і через обрані органи
Фінансову базу становить державний бюджет	Фінансову базу становить місцевий бюджет та позабюджетні надходження
Виступають від імені держави	Є представниками інтересів населення певної території
Виконавчі органи складають самостійну частину державного апарату	Виконавчі органи формуються керівником органу самоврядування
Діють на основі принципу координації	Діють на снові субординації
У деяких випадках можливе делегування виконавчих повноважень органам самоврядування	Делегування повноважень державним органам неможливе

Таким чином, органи держави та органи місцевого самоврядування є взаємодіючими структурами, що забезпечують найбільш доцільний рівень упорядкування суспільних відносин та забезпечення функціонування суспільства як певним чином організованої соціальної системи.

Особливе значення ця взаємодія має за умови формування громадянського суспільства.

Конституція України закріпила дві системи влади на місцях: місцеві державні адміністрації, які є місцевими органами виконавчої влади, та місцеве самоврядування, як публічну владу територіальних громад. Це — різні за своєю юридичною природою системи місцевої влади, насамперед за функціями та повноваженнями. Конституція України гарантує місцеве самоврядування і тим самим не допускає можливості його підміни місцевими державними адміністраціями. Однак, питання про взаємовідносини органів самоврядування з місцевими державними адміністраціями — досить складне. Залежно від політичних тенденцій в тому чи іншому суспільстві змінювалися погляди на самоврядування. Так, в юридичній доктрині раннього капіталізму панувала думка, що самоврядування — це самостійне ведення місцевого господарства територіальною общиною, без контролю з боку держави. З часом до компетенції органів самоврядування стали включати не тільки економічні, але й соціально-культурні інтереси місцевого значення. У той же час змінились і взаємовідносини між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування у західних країнах. Політика і практика муніципального дуалізму дала змогу їм встановити раціональні взаємовідносини між державою і місцевим самоврядуванням, яке зберігає свої невід'ємні права й одночасно здійснює частину функцій виконавчої влади. Законодавство та судова практика вказаних вище країн встановлюють межі взаємовідносин владних і самоврядних структур, способи вирішення конфліктів між ними. Місцеве самоврядування в Україні діє відповідно до Конституції і полягає у наданні територіальним громадам та їх органам права самостійно вирішувати питання місцевого життя, а у встановлених законом випадках — повноважень місцевих державних адміністрацій. Це означає, що місцеве самоврядування одночасно є інститутом як громадського, так і державного управління. Органи місцевого самоврядування є формою залучення громадян України до участі у вирішенні питань місцевого значення і виконавчої влади відповідно до вимог законності. На жаль, наука ще глибоко не вивчила зміст місцевого самоврядування та його юридичну природу. Необхідно констатувати, що місцеве самоврядування ширше вживається не як юридичний, а переважно як політичний термін, як певне відбиття політичного життя держави. Взаємовідносини місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні будується на відповідній нормативно-правовій основі. Конституція допускає делегування повноважень місцевих державних адміністрацій виконкомам сільських, селищних і міських рад, а також обласних і районних рад — обласним і районним державним адміністраціям. Законодавство України встановлює межі такого делегування, а також інші форми взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Очевидно, що місцеві державні адміністрації є провідниками внутрішньої політики держави на місцях і вживають заходи для її забезпечення у діяльності органів місцевого самоврядування. Проте муніципальна політика виконавчої влади має базуватися на правових засадах і методах її здійснення, але не може спиратися на командно-адміністративні методи як це було у радянські часи. Сфери взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування найрізноманітніші — економічні, соціальні. культурні, екологічні, релігійні, національно-побутові та інші. Однак на практиці реалізація функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування призводить не тільки до погоджених дій, але нерідко породжує різні питання щодо встановлення меж їх функцій та повноважень, способів вирішення компетенційних спорів тощо. Після прийняття Верховною Радою України законів про місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування В Україні ці питання отримали правову основу їх вирішення. Межі здійснення функцій і повноважень влади на місцях є практично в усіх демократичних, правових державах. Законодавець не може раз і назавжди закріпити ці межі, так як розвиток суспільних відносин часто породжує нові проблеми, які не можуть бути вирішені в рамках існуючого законодавчого розмежування функцій і повноважень органів влади. З іншого боку, законодавець не може займатись окремими дрібними питаннями розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях і тому допускає інші, крім законодавчого, способи цього розмежування. Одним із першочергових кроків незалежної Української держави стало розмежування влади на місцях: державні функції взяли на себе місцеві органи виконавчої влади в особі представників Президента України та їх місцевих державних адміністрацій. А колективні інтереси населення сіл, селищ, районів у містах, міст, районів та областей взяли на себе органи місцевого та регіонального самоврядування. Питання розмежування функцій і повноважень гостро диктувалися протягом усього періоду становлення систем місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Особливо актуальним було питання про двовладдя на місцях, про авторитаризм місцевих державних адміністрацій, про скасування місцевого самоврядування та т. ін. Справа ж полягала в тому, що старі механізми розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях не працювали, а нові — часто сприймались вороже. По суті проблеми розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях були проблемами психології та культури тих людей, які здійснювали цю владу. Вийшовши з командно-адміністративної системи, вони не могли відразу освоїти культуру державного й місцевого управління, властиву демократичній, соціальній та правовій державі. Потрібен час, а головне — створення передумов для формування в органах влади на місцях демократичної правової культури Важливим фактором формування даної культури є теорія розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях. Розробка такої теорії успішно ведеться українськими вченими-юристами, фахівцями різних галузей права. В її основі — ідеї адміністративної та муніципальної реформи, верховенства права, децентралізації, балансу державних і місцевих інтересів тощо. Саме ці ідеї стали орієнтиром авторського бачення питань розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях. Питання про розмежування функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування виникають тому, що ці органи часто вступають у конфлікти між собою через різне розуміння межі здійснення ними функцій та повноважень. Такі питання виникають між районними державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування сіл, селищ і міст (районного підпорядкування), районними радами; між обласними державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування міст (обласного підпорядкування) і обласними радами. Конституція України і закони про місцеві державні адміністрації і про місцеве самоврядування в Україні дають можливість виробити ефективний правовий механізм розмежування функцій і повноважень цих адміністрацій та органів самоврядування. Як відомо, донедавна у розмежуванні функцій і повноважень органів влади на місцях головну роль відігравала політична практика, яка складалася на базі фактичного розмежування цих функцій і повноважень. Насамперед шляхом застосування політичних та адміністративних методів, зокрема, з боку місцевих державних адміністрацій. Вихід на переважно правові методи розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях бажаний і можливий, але в умовах недостатнього розуміння ролі права в громадській думці, ще низької правової культурі державних і муніципальних службовців, є досить складним. Тому не слід очікувати швидких і високих результатів від запровадження чинним законодавством нової системи розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Існуюча система правового забезпечення розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування включає різні юридичні інструменти: нормативно-правові, договірні, судові тощо. 1. Першоосновою розмежування функцій і повноважень двох гілок місцевої влади є Конституція, яка служить основним засобом їх нормативно-правового закріплення, отже Конституція і визначає принципові межі функцій і повноважень як місцевих державних адміністрацій, так і органів місцевого самоврядування з метою попередження їх змішування чи незаконного здійснення. Тільки поправки до самої Конституції у частині функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування можуть призвести до зміни існуючого конституційного розмежування цих функцій і повноважень. Порушення конституційних меж розподілу функцій і повноважень між двома гілками місцевої влади породжує юридичні наслідки, визначені Конституцією і законами 2. Другим основним видом нормативно-правового розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні є закони. Відомо, що законодавець після прийняття Закону про місцеві державні адміністрації від 2 квітня 1997 р. вирішив не передавати його на підпис Президенту, а погодити із законом про місцеве самоврядування в Україні, насамперед в частині функцій і повноважень двох гілок місцевої влади. Це було зроблено. Функції і повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування базуються на принципах галузевої компетенції, що за певних умов може стати на перешкоді переходу виконавчої влади до функціональних засад управління. Галузеву компетенцію можна поділити на три види: а) виключну компетенцію місцевих державних адміністрацій (наприклад, державний контроль); б) суміжну компетенцію, коли місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування наділяються повноваженнями в одній галузі суспільного життя, але мають різні предмети відання. Це більшість повноважень обох гілок місцевої влади, які конче потребують розмежування як на законодавчому рівні, так і в процесі правореалізації; в) виключну компетенцію органів місцевого самоврядування (рад, частково їх виконавчих органів наприклад, управління комунальною власністю). Фактично законодавець, розмежовуючи функції і повноваження двох гілок місцевої влади, мав на увазі забезпечити умови для роздільного їх функціонування. Але наявність широкої суміжної компетенції робить цей задум законодавця малоефективним. Накладки та дублювання, а відповідно і втручання одних органів у справи інших все ж, на жаль, залишаються. Законодавець недостатньо використав при розробці законів про місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування досвід зарубіжних країн щодо чіткого розмежування об'єктів управління. Можливо це пов'язано з тим, що в Україні не завершено процес роздержавлення власності. 3. Очевидно, що акти Президента і Кабінету Міністрів будуть доповнювати окремі положення Закону про місцеві державні адміністрації, пристосовуючи структури місцевих органів виконавчої влади до нових потреб державного управління. Ці акти можуть знімати частину питань, внесуть певний порядок у розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Але вони можуть, як це показує досвід, породжувати і нові питання у цій сфері. У цілому нормативно-правові методи розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування є ефективними, коли мова йде про масовидні, тобто типові явища. У той же час, коли потрібно вирішити якийсь конкретний казус, який винник у відносинах двох органів влади на місцях, необхідно вдаватися до інших методів розмежування їх функцій і повноважень: судових, договірних тощо 4. Найдосконаліше законодавство не виключає компетенційних суперечок (спорів) між органами. Тому компетенційні суперечки між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування у певній частині є об'єктивними і до них слід ставитися як до природних явищ: їх треба розуміти і використовувати для суспільного блага. Компетенційні спори не можна розглядати як зло, якого слід уникати. Вони можуть бути важливим стимулом прогресу в правовому регулюванні суспільних відносин. Якщо суперечка не пов'язана з амбіціями чи іншими суб'єктивними факторами у діяльності, наприклад, чиновників, то вона свідчить щодо виникнення якоїсь нової суспільної реальності, яка потребує урегулювання з урахуванням чинного законодавства, його принципів тощо. Найефективнішим засобом вирішення компетенційних спорів між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування є судовий розгляд справ з даного приводу. Конституція і законодавство передбачають можливість звернення до суду цих органів з вимогою скасувати незаконні акти один одного. На жаль, судова практика компетенційних суперечок між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування ще не узагальнена і належним чином не вивчена. Ця практика робить тільки перші кроки та свідчить про те, що й в умовах України судово-правові методи розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях можливі, а їх розширення є перспективним. 5. Конституційний Суд має право тлумачити Конституцію та закони України, а з часом може стати важливим джерелом розмежування функцій й повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Він також здійснює контроль за відповідністю Конституції, актів державної влади: Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, в тому числі щодо конституційного розмежування функцій і повноважень влади на місцях. Самі місцеві адміністрації чи органи місцевого самоврядування не можуть звертатися до Конституційного Суду з приводу їх компетенційних спорів, але вони можуть до нього направляти свої подання щодо тлумачення компетенційних норм Конституції у разі порушення їх конституційних функцій і повноважень. Конституційний Суд зобов'язаний розглянути ці подання і прийняти відповідний акт тлумачення стосовно конфліктної ситуації. На практиці існують також інші способи розмежування функцій і повноважень між органами влади на місцях. Перспективним слід визнати спосіб укладання договорів та угод щодо спільної діяльності у відповідних галузях суспільного життя. Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування мають право укладати такі договори, які можуть конкретизувати відповідно до закону їх взаємні права та обов'язки. Договорами та угодами можна також вирішувати компетенційні спори (суперечки) між цими органами. Практика таких договорів тільки починає складатися в Україні. Але враховуючи, що договір має глибоку традицію в українській історії, можна очікувати, що він знайде належне місце у розмежуванні функцій і повноважень органів влади на місцях Компетенційні суперечки можна також погоджувати на різних нарадах, в спеціально створюваних комісіях, шляхом особистих контактів представників місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Такі позаправові методи вирішення компетенційних суперечок є часом більш ефективні, аніж правові.