Местное управление.
Процесс централизации местного управления привел к XVII в. появлению должности воеводы. Воеводское управление утвердилось в пограничных городах еще во второй половине XVI в., а в начале XVII в. было распространено на всю территорию Российского государства. Это система организации местной власти просуществовала до преобразований первой четверти XVIII в.
В первоначальном смысле слова воевода - военачальник, водитель полков. В годы Смуты необходимость борьбы с интервентами и различными социальными движениями привело к тому, что правительство объединяло в его руках все разновидности власти: военную, судебную и административную. Таким образом, в руках воевод сосредотачивалось вся местная власть.
Основной административной единицей в XVII в. был уезд с городом, непосредственно зависевший от того или иного приказа. В конце XVII в. было 146 уездов. Из приказов в подведомственные города с уездами назначались воеводы, которые утверждались государем и Боярской думой. Они находились в подведомстве того приказа, к которому относился соответствующий город с уездом и получал за свою службу жалование. Срок службы длился от от одного года до трех лет. В больших городах было несколько воевод, один из которых был главным.
Все воеводы получали из приказа наказ, определявший круг его деятельности. Воевода заведовал всем местным управлением и был главным администратором уезда, главным судьей по гражданским и уголовном делам и выполнял функции полицейского аппарата. Воевода осуществлял охрану феодальной собственности, боролся с укрывательством беглых крестьян, наблюдал за сбором дворянского ополчения, нес финансовые обязанности и ведал местной полицией.
Вместе с воеводой сохранялись созданные в XVI в. органы местного самоуправления - губные и земские учреждения, но по факту они находились у воеводы в подчинении.
Так же у воевод были помощники - дьяки и подьячие. Воевода вел приказную избу, в которой проводились все дела по управлению городом и уездом. Приказная изба возглавлялась дьяками, под руководством которых работали подьячие [2.16, c. 74 - 75].
В XVII в. продолжали существовать обе формы «самоуправления» - губная и земская. В каждом округе ведал губной староста, его помощниками были целовальники.
Статья XXI Уложения 1649 г. подчеркивала самостоятельность губных дел от воевод, однако в действительности губные старосты находились вначале под надзором, а затем попали в полное подчинение воевод. Еще в начале XVII в. жители Шуи жаловались государю, что воевода вмешивался в губные дела. Впоследствии воевода стал прямым начальником губного суда, а губной староста стал помощником воеводы.
Значительно расширились в XVII в. сфера деятельности суда, который превратился в одно из главнейших звеньев карательной политики государства. Имущественные наказания были оттеснены на задний план жестокими наказаниями. По принятому Уложению 1649 г. наказание смертью применялась в шести десятках случаев.
Земские органы самоуправления - земские старосты и целовальники - избирались черносошными крестьянами и посадскими людьми на сходах в городах, странах волостях и погостах. Перечисленные органы отвечали за раскладку податей между населением и контролировали чтобы тяглецы не уклонялись от несения повинностей.
В полицейском отношении земские органы были полностью подчинены воеводам. Правительство предпринимало попытки отстранения воевод от влияния на земские органы, но успехом это намерение не увенчалось.
Помимо губных и земских органов в XVII в. существовали и другие выборные органы [2.16, c. 75].
Даже не смотря на то, что объем власти воевод был довольно велик, тем не менее их власть нельзя было назвать сильной, т. к. они не имели в своем распоряжении достаточно сильного аппарата. Конфликты между дьяками и воеводами были обычным делом, ибо наряду с официальной функцией дьяки подьячие должны были наблюдать за деятельностью воевод и доносить о непорядках в Москву. Воеводы должны были выполнять распоряжение из центра, но реального контроля за их деятельностью не было. Должность воеводы как правило замещалась отставными служилыми людьми, не имевшим опыта управления, а иногда и вовсе безграмотными. Их возраст также служил помехой для выполнения сложных обязанностей воеводы.
Бесконтрольность и широта полномочий воевод во многом способствовала злоупотреблениями.
Назрела крайняя необходимость реформирования этой системы [2.16, c. 75].
В условиях усиленной социальной борьбы в начале XVII в. старая система местных государственных учреждений и должностных лиц с отсутствием единообразия в территориальном делении и органов управления, ведомственной пестротой и неопределенностью функций не могла не могла удовлетворить требования и потребности господствующего класса. Консервативный аппарат воевод и губных старост не мог быстро и решительно бороться с различными проявлениями недовольства масс, взыскивать налоги, проводить мобилизацию в армию, осуществлять предписанные из центра преобразования [2.14, c. 95]. Так, 18 декабря 1708 г. появился царский указ об образовании губерний. Это и стало началом реформы местного управления, много раз корректировавшейся и принявшей завершенный вид только к 1719 г. Далее территория страны «для всенародной пользы» в административном отношении была разделена на 8 губерний: Московскую, Киевскую, Архангелогородскую, Ингерманландскую, Казанскую, Сибирскую и Азовскую, а позже и Рижскую (1713 г.), Нижегородскую и Астраханскую (1714 г.). Губернии уже возглавлялись губернаторами, назначавшиеся государевыми указами. Таким образом губернаторы сменили воевод [2.16, c. 81].
С Уложением 1649 г. связана кодификация основных прав и обязанностей воевод по управлению уездом. Воевода выступает прежде всего как страж государственного порядка и неприкосновенности существующего строя. Люди разных чинов, начиная с воевод и приказных, были обязаны извещать вышестоящие власти о «скопе и заговоре» против государя. Недоносительство в таких случаях каралось смертью. Самовольное выступление «скопом и заговором» кого бы то ни было не только против государя и думных чинов, но и против воевод в полках и городах было категорически запрещено законом. В качестве санкций за такие действия также определялась смертная казнь без всякой пощады. В этом смысле никаких различий между царем и воеводами не предусматривалась. Однако в случаях ложного донесения воеводы «о скопе и заговоре» им назначалось «жесткое наказание что государь укажет» [1.6, c. 34]. Во всех таких установленных действий слышны отголоски событий начала XVII в., но еще большей степени восстания 1648 г.
Воеводы стояли во главе военных сил уезда и по царским грамотам были обязанны собирать и выслать дворянское ополчение в указанный срок и место «безо всякого мотчания» [1.6, c. 82]. На воевод порубежных городов налагались дополнительные обязанности - выдача проезжих грамот тем, кто собирался ехать за рубеж, и контроль за наличием этих грамот у выезжающих в соседние государства.
Задержка выдачи военных грамот, причинявших заинтересованным лица убытки, угрожала воеводам государевой опалой и возмещением убытка потерпевшему в двойном размере.
Предметом особой заботы воевод были крестьяне порубежных уездов. При получении «изветных челобитных» от помещиков и вотчинников о наличии «дурна или измены» у их крестьян воеводы были обязаны сыскивать «всякими сысками накрепко» и писать к государю, а тех, на кого будет извет, держать в тюрьме до государева указа (гл. VI, ст. 6).
Следующая функция городовых воевод, по Уложению, имела полицейский характер. Первой функцией было обеспечение государевой обязанности извне, а вторая — за внутренней безопасностью и порядком.
Судебно-административные функции воевод по гражданским делам были сопряжены с контролем за соблюдением законов и исполнением судебных решений. Наряду с губными старостами и приказными людьми воеводы вершили в подведомственных им городах и уездам суд по гражданским делам. При невозможности решить дело на месте и от ссылки его в приказ судья-воевода обязан послать одновременно поручные записи по истце и ответчике о явке их в Москву. Более четких границ судебной компетенции воевод в Уложении не указано.
Помимо собственных судебных обязанностей воеводы по грамотам из приказов приводили обыски и сыски по судебным делам, которые вершатся в приказах. На воевод же возлагался контроль за исполнением судебных решений, как принятых на местах, так и в центре. В этой связи воеводы вели большую переписку с разными приказами.
Одна из наиболее важных функций воевод состояла в контроле за соблюдением крепостного режима. Они были обязаны устанавливать вольное состояние людей, изъявивших желание записаться в крестьяне или бобыли к местным помещикам и вотчинникам. Также и в отношении кабальных холопов. На воевод, помимо оформления новых кабал, возлагалась обязанность переоформлять служилые кабалы, написанные с нарушением требований закона. При этом служилые кабалы должны быть «за руками» воевод и с печатями. Безграмотным воеводам запрещалось оформление служилых кабал. Дело в таком случае передавалось в другие города, где имелись грамотные воеводы и приказные люди. Вели воеводы и следствие по челобитным тех, на кого служилые и заемные кабалы были оформлены против их воли путем насилия и обмана. Наказание виновных в таких случаях также лежало на воеводах. Наконец, воеводы собирали деньги с небольших откупов и пошлины на откупа и высылали их в Печатный приказ.
За исполнением своих обязанностей воеводы получали денежное жалование помимо вотчин и поместий, которые были у них как у всех служилых людей. Брать поборы с населения запрещалось. В действительности воеводы широко прибегали к вымогательствам и не брезговали посулами. Многие восстания 1648 г. в городах Северо-Востока и Юга страны были вызваны как раз произволом воевод [2.44, c. 129 - 133]. Поэтому в законодательстве были предприняты попытки устранить возможность такого рода явлений. Уложение 1649 г. запретило воеводам вступать в какие-либо обязательные отношения с местным населением. Кроме того, общий закон гласил, что если воеводы, дьяки и другие приказные люди «учнут городским и уездным всяких чинов людем чинити продажи и убытки», то по челобитью потерпевшей стороны начинался сыск и в случае подтверждения факта вымогательства с виновного должно быть взыскано взятое, до кроме того пеня в пользу государя, размер которой определяется «смотря по делу» [2.21, c. 178]. Эта статья новая и выпадает из контекста окружающих статей. Нормы материального права заключенные в ней вклиниваются в процессуальные нормы. Общим предметом статьи является служба городовых воевод и дьяков. В данном случае законодатель стремился пресечь служебные преступления, связанные с лихоимством, угрожая взысканием взятого с населения и уплатой пени в пользу самодержавца [1.6, c. 202].
Другой пункт Уложения предписывал дела о вымогательстве воевод по челобитьям населения рассматривать бессрочно и без отсрочек, за исключением жалоб на воевод Астрахани, Сибири, Терка, полковых воевод и лиц имеющих дипломатические и иные важные поручения. Рассмотрение дел в отношении этих лиц откладывалось до тех пор, когда их служба завершится. Это установление имело общую силу для всех городовых воевод независимо от чина - бояре, окольничие и т.д.
На воевод при исполнении ими судебных обязанностей как и на всякого судью, распространялся закон заимствованный из Судебника 1550 г., об ответственности , когда судья «по посулом или дружбе, или по недружбе правого обвинит, а виноватого оправит, а сыщется про то допряма...» [1.11, c. 374]. В таком случае с судьи брался «истцов иск втрое» в пользу истца, «да и пошлины и пересуд и правый десяток взятии на государя». К этому, в отличии от Судебника 1550 г., добавлялось, что думные чины лишались чести, а недумных ожидала торговая казнь и лишение судейского дела. Несли воеводы ответственность и в случае преднамеренной или непреднамеренной задержки с оформлением порученных записей на тяжущиеся стороны при передаче дела в приказ [1.6, c. 130].
Уложение усматривало для воевод торговую казнь и взыскание в пользу истца за досрочный выпуск из тюрем татей и разбойников, и использование их в качестве холопов или крестьян у себя или передачу их с этой целью другим лицам. В равной мере запрещалось оформление на лиц выпущенных из тюрьмы за неимением улик по истечению срока заключения.
Таким образом, мы видим, законодатель прилагал усилия используя закон и устрашение чтобы упорядочить функционирование местной администрации в интересах феодального государства. Однако в действительности лихоимство воевод и нарушение ими законности и после Уложения имели широкое распространение.
Другая, вслед за воеводой, видная фигура местной администрации - губная староста. В Уложении написано: «А ведати в городех разбойные и убийственные и татийные дела губным старостам и целовальником по наказом из Разбойного приказу, а воеводам в городех таких дел ничем не ведать» [1.6, c. 220]. Здесь определены функции губных старост и их размежевание с обязанностями воевод.
В отличие от воеводы, который назначался центральной властью, губной староста - лицо выборное. В качестве такового он перешел из XVI в. [2.23, c. 327]. Должность эта строго сословная - губными старостами могли быть только дворяне и дети боярские; но в их выборе участвовал и ряд непривилегированных сословий - посадские, жилецкие, уездные сошные люди. От губных старост требовалась грамотность, что для воевод было не обязательно. Выбор старост утверждал Разбойный приказ, которому был подсуден весь губно аппарат. Губное управление сосредотачивалось в губной избе, которая именовалась зачастую «губою». Но, «губою» именовался и округ, находившийся в ведении данного губного старосты.
Предписания губным старостам о борьбе с тяжкими уголовными преступлениями, данные в Уложении, в значительной мере воспроизводили основное содержание статей Уставной книги Разбойного приказа.
Для облегчения борьбы губных старост с разбойниками и ворами правительство законодательно обязывало население принимать в ней активное участие. Каждый житель был обязан принять меры к задержанию разбойников, татей и привести их в губу или в съезжую избу.
Как и воеводы, губные старосты лишались права использовать осужденных преступников, а также освобожденных из тюрем в качестве своих холопов или крестьян или передавать их другим. Если по закону дела о разбое и татьбе были отнесены лишь к компетенции лишь губных старост, хотя и протекали под надзором воевод, то в отношении других дел функции были совмещенными, а как исполнители воеводы упомянуты первыми. Сюда относятся дела по оформлению служилых кабал на кабальных холопов, составление кабальных книг, межевание земель и т. п. Такой распорядок свидетельствовал о проходившем в первой половине XVII в. процессе подчинения губных старост воеводам, что влекло за собой установления системы субординации в рамках местного управления.
На содержание губных целовальников, сторожей и на расходы в губные избы предписывалось «сбирати деньги с тех же с посадских и сошных людей, по их договору» [1.6, c. 297]. Низший губной штат содержался за счет тяглово населения.
В случае побега заключенных из тюрем ответственность несли губные целовальники. С них взыскивались выти заинтересованными лицами, а если непосредственный виновник отсутствовал, иск обращался на губных старост и на уездных людей. Губные старосты выплачивали выти в двойном размере в сравнении с целовальниками, поскольку несли ответственность за прочность тюрем и содержание тюремных сидельцев.
Главными фигурами городовых воевод были дьяки и подьячие. Они составляли низшую ступень приказных людей, назначались сверху и были верстаны государевым денежным жалованием. Дьяки находились в крупных городах, при них - подьячие, в небольших городах у воевод имелись только подьячие. Функции городовых дьяков и подьячих заключались в ведении всем делопроизводством, включая судные дела.
В распоряжении городовых воевод, дьяков и подьячих находился назначаемый или выборный исполнительный аппарат по разным отраслям управления. Воеводы оказывали содействие приставам и недельщикам, присылаемым из приказов для ареста и доставки в Москву татей, разбойников, ответчиков по гражданским искам и т. п.
Для опознания и конфискации краденного имущества из числа жителей города и уезда набирались понятые.
Сбор пошлин в таможнях, кабаках, на перевозах и мостах осуществляли выборные головы и целовальники, также подведомые влоеводам.
Так в низовых звеньях государственного аппарата принимали участие выборные из населения. Некоторые из функций выполняли выборные из крестьян, большей частью из черносошных, но в отдельных случаях привлекались и частновладельческие крестьяне [2.21, c. 182 - 183].
Таким образом можно сделать вывод по всей главе V Местное управление. Введение должности воевод означало дальнейшее развитие централизации управления, поскольку воеводы непосредственно и в большей мере, чем губные и земские учреждения, подчинялись центральным органам управления (прежде всего приказам). Воеводско-приказное управление явилось и дальнейшим шагом на пути бюрократизации государственного аппарата, ибо влияние бюрократических элементов в этой системе было значительным. Воеводы из числа бояр, дворян и детей боярских назначались Разрядным приказом и утверждались государем и Боярской думой [2.14, c. 70 - 74]. Это влекло усиление власти дворян на местах.
Воевода выступал прежде всего как страж государственного порядка и неприкосновенности самодержавия. Воевода обладал большими полномочиями для осуществления своей деятельности, как например, у него был ряд функций - полицейского характера, контроль за соблюдением крепостного режима, судебно-административные и т. п.
Кроме воеводы в местном управлении участвовал и губной староста, который по своей деятельности был вторым по важности после воеводы. Соответственно у него были свои полномочия и род деятельности.
Из Уложения можно заметить, что контроль за представителями местного управления наблюдается, на то выделены в своде законов соответствующие статьи и мера наказания за их нарушения. Это было направленно для того, чтобы злоупотребления своей властью у этих представителей здесь не наблюдалось, а их деятельность была безупречна. Однако же на практике это не всегда было так, что в итоге могло привести к возмущению народа.