2.2 Текущие проблемы управления государственным долгом

Несмотря на повышение уровня суверенного кредитного рейтинга России и улучшение условий привлечения государственных заимствований, основной проблемой в области государственного долга остается отсутствие возможности устойчивого рефинансирования государственного долга за счет внутренних и внешних заимствований в необходимых объемах и на благоприятных условиях.        При этом способность осуществлять внешние займы ограничивается не только сравнительно низким кредитным рейтингом Российской Федерации, но и риском сокращения доступа на рынки заимствований по причинам, не зависящим от Российской Федерации (политическая ситуация в мире, долговые кризисы в крупнейших развивающихся странах и т. д.), а также сохраняющейся относительной структурной слабостью экономики Российской Федерации, ее высокой зависимостью от колебаний мировых цен на энергоносители.        Возможности гарантированного привлечения государственных займов для целей рефинансирования долга ограничены также и стоимостными условиями этих заимствований. По расчетам Министерства финансов. Российская Федерация будет в состоянии привлекать в ближайшие годы на внешних рынках не более 5-6 млрд долларов, а на внутреннем рынке – не более 7-8 млрд долларов ежегодно без существенного ухудшения условий заимствований.        К другим существенным рискам, связанным со структурой государственного внешнего долга Российской Федерации, относятся:        – исторически сложившаяся достаточно высокая стоимость обслуживания государственного внешнего долга;

       – ограниченные возможности рефинансирования государственного внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры государственного долга по срокам;        – неравномерный характер погашения внешнего долга, наличие пиков платежей;        – неконтролируемые риски корпоративных и региональных заимствований.        В то же время наметилась тенденция к Выравниванию услмвий привлехения займов на внутреннем и внешнем рынках как по стоимости привлечения, так и по срокам, чтк создает благоприятные условия для22значительного снижения рисков, связанных с рефинансированием государственного долга, и ставит задачу альтернативного использования инструментов внутреннего и внешнего долга.        Дальнейшее позитивное развитие рынка заимствований нуждается в решении ряда проблем. Существенным препятствием для развития рынка внутренних заимствований в настоящее время является высокая степень концентрации выпусков государственных облигаций в портфелях нескольких крупных участников, которые придерживаются консервативной стратегии, т. е. вкладывают средства с целью получения гарантированного дохода в течение длительного времени. Оборачиваемость выпусков, находящихся в их портфелях, крайне низка, что негативно сказывается на основных показателях качества рынка.        Одним из вариантов проведения политики в отношении крупных участников является установление лимита на долю выпуска государственных облигаций в портфеле одного инвестора – Сбербанка, иных кредитных организаций, а в будущем и к негосударственным пенсионным фондам, чей потенциальный спрос на ГКО-ОФЗ предположительно будет возрастать темпами, превышающими темп роста рынка. ²¹        Административные меры воздействия способны изменить ситуацию за относительно короткий срок, однако при этом неизбежно снижение объема привлеченных займов и рост аукционной доходности. Кроме того, ограничение инвестиций Сбербанка на рынке ГКО-ОФЗ вынудит его вкладывать средства населения в активы с более высоким уровнем риска.        Поэтому основные усилия регулирующих органов должны быть направлены на создание равных конкурентных условий.        Развитие в 2013-2015 годах системы страхования и негосударственной пенсионной системы предполагает поступление на рынок внутреннего долга большого объема длинных средств консервативных инвесторов, которые, как правило, держат бумагу до погашения, тем самым снижая ликвидность отдельных выпусков. Они ориентируются на купон, индексируемый исходя из динамики каких-либо базовых показателей. Для таких инвесторов предполагается выпуск новых типов государственных ценных бумаг – облигаций с переменным купоном. Общий объем этих бумаг не будет превышать 3-4% объема рынка.        С точки зрения денежно-кредитной политики это будет способствовать приведению процентных ставок, формирующихся на других сегментах рынка, в соответствие с инфляционным прогнозом монетарных властей.        В 2013-2015 годах необходимо снизить барьеры для выхода розничных инвесторов на рынок государственного долга, прежде всего за счет создания системы прямого инвестирования в государственные ценные бумаги через Национальную систему сбережений. Подобная система прямых заимствований, когда между заемщиком (государством) и кредитором отсутствуют промежуточные звенья, как свидетельствует международный опыт, может представлять значительный интерес для населения и, кроме того, создаст конкурентную среду на рынке вкладов населения. ²²        Увеличению интереса инвесторов к рынку государственного внутреннего долга в 2013-2015 годах будет способствовать достаточное число индикативных выпусков с большим объемом в обращении.        Это прежде всего эмиссия ОФЗ со сроками погашения 1, 3, 5, 10, 12 и 15 лет, что позволит создать ориентир процентных ставок для корпоративного сегмента финанAово3о рынка и заимствований субъектов Российской Федерации. По отдельным длинным выпускам предполагается возможность их обмена на новые выпуски государственных ценных бумаг, в том числе с более длинным сроком погашения, что будет способствовать постоянному поддержанию ликвидности индикативных выпусков.        Вопрос регулирования действий нерезидентов на рынке государственных ценных бумаг заслуживает особого внимания. Увеличение вложений иностранных участников в ГКО-ОФЗ, а также резкое снижение интереса к репатриации собственных средств через валютные аукцимнные свидетельствует о готовности нерезидентов расширить присутствие на рынке государственных облигаций.        Ключевым фактором долговой политики государства является государственное регулирование и мониторинг субнациональных заимствований. Действующее в настоящее время бюджетное и специальное законодательство устанавливает ограничения на величину дефицита, предельный размер долга и расходов на обслуживание долга. Суммарный объем долга субъектов Российской Федерации составил на начало текущего года 217,7 млрд рублей (2% к ВВП), при этом общий объем ценных бумаг в долге составляет всего 17,2%.        В настоящее время практически все субъекты Российской Федерации выдерживают жесткие нормативы, предусмотренные бюджетным законодательством. Вместе с тем продолжает существовать риск чрезмерных и безответственных заимствований. Политика в области субнациональных заимствований должна строиться на основе поддержки со стороны федеральных властей внутренних заимствований субъектов Российской Федерации, имеющих достойную кредитную историю и выполняющих необходимые нормативы. Что касается их внешних заимствований, то, учитывая повышенные риски такого рода займов, большое количество неисполненных обязательств после девальвации рубля в 1998 году, следует придерживаться тех ограничений, которые в настоящее время предписаны законодательством, оставляя абсолютный приоритет выхода на внешний рынок за федеральной властью.        Важнейшее влияние на долговую политику государства оказывают корпоративные заимствования, которые, безусловно, способствуют росту экономики. В то же время заимствования корпораций на зарубежных финансовых рынках небезразличны государству, поскольку формируют общее отношение инвесторов к российским финансовым инструментам, а их объем весьма значительный и составляет около 27 млрд долларов США. Заимствования отдельных корпораций, особенно с госучастием, являются индикативными. В этой связи необходимо создать систему мониторинга внешних заимствований всех субъектов хозяйствования.²³        Весьма чувствительной частью бывшего советского внутреннего долга являются сбережения граждан в Сбербанке СССР.        Поскольку вся сумма вкладов населения по состоянию на 20 июня 1991 года признана действующими федеральными законами государственным внутренним долгом и подлежит обслуживанию и погашению, то размер долга по сбережениям на настоящий момент составляет свыше 10,9 трлн рублей и в случае выпуска в обращение дестабилизирует не только долговую политику, но и всю денежно-кредитную систему.        До настоящего времени не принят ряд федеральных законов, определяющих конкретные суммы и источник выплат гражданам, что до недавнего времени принималось во внимание судебной системой при рассмотрении исков дореформенных вкладчиков. Однако в настоящее время поток исков грозит быть обвальным.        В апреле 2001 года Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу Российской Федерации законопроект "О порядке проведения компенсационных выплат по сбережениям граждан Российской Федерации", предусматривающий компенсацию вкладов в течение 15 лет в объеме до 600 млрд рублей. До настоящего времени этот законопроект Правительства Российской Федерации не рассматривался Государственной Думой Российской Федерации.        Проблема дореформенных вкладов в самом ближайшем времени должна найти свое решение. С учетом перспектив бюджетной политики Правительство Российской Федерации имеет возможность несколько смягчить ситуацию, предложив увеличение компенсационных выплат в пределах увеличения ежегодных объемов выплат на 3-5 млрд рублей и предложив программу не на 15, а на 30 лет, что позволит существенно увеличить получаемые гражданами компенсации.        Отсутствие законодательного урегулирования данной проблемы может нанести удар по долговой политике государства уже в ближайшие годы. В этой связи необходима активизация работы по принятию указанного закона. ²⁴