4. Законодательная основа организации медицинской помощи

В Российской Федерации здоровье людей охраняется Конституцией Российской Федерации (ст. 7). Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41). Охрана здоровья граждан важнейшая задача государства как социальной политической организации.

Охрана здоровья людей - это совокупность мер:

* политического;

* экономического;

* правового,

* социального,

* научного, медицинского,

* санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на:

* сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека,

* поддержание его долголетней активной жизни,

* предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.

Охрана здоровья граждан базируется на принципах, закрепленных Конституцией Российской Федерации и Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. К ним относятся:

* бесплатность медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения;

* соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечения связанных с этими правами государственных гарантий;

* приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан;

* доступность медико-санитарной помощи;

* социальная защищенность в случае утраты здоровья;

• ответственность органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.

Общие вопросы здравоохранения относятся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Компетенция Российской Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления закреплена в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.

Охрана здоровья граждан в том широком понимании, как оно раскрыто в Основах, является обязанностью различных государственных и негосударственных организаций, их должностных лиц, включая те, для которых охрана здоровья не является их профильной задачей.

Специальное понятие охраны здоровья граждан (здравоохранение) - медицинские меры профилактики заболеваний, оказание медицинской помощи и поддержание общественной гигиены и санитарии.

Здравоохранение населения осуществляется относительно самостоятельной системой учреждений и органов здравоохранения, которое является их основным назначением и основной деятельностью.

С организационно-правовой точки зрения охрана здоровья граждан в Российской Федерации представляет собой неоднородную систему. Выделяются:

• государственная;

• муниципальная;

• частная системы здравоохранения.

Каждая из этих систем имеет свою структуру, закрепленную в Основах.

К государственной системе относятся:

• Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации;

• органы управления здравоохранением ее субъектов;

• находящиеся в государственной собственности лечебно-профилактические учреждения;

• фармацевтические предприятия, аптечные и другие учреждения.

К муниципальной системе относятся муниципальные органы управления здравоохранением и находящиеся в муниципальной собственности учреждения, аналогичные тем, которые входят в государственную систему здравоохранения.

К частной системе здравоохранения относятся лечебно-профилактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской и фармацевтической деятельностью.

Граждане Российской Федерации имеют право на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения в соответствии с действующими правовыми актами.

В Российской Федерации введено обязательное и добровольное медицинское страхование, порядок и условия которого установлены законом Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации». Гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам обеспечивается в соответствии с программами обязательного медицинского страхования. Оно предполагает формирование средств на его осуществление путем отчисления в фонд обязательного медицинского страхования 3,6% фонда оплаты труда каждого работающего. Каждый гражданин получает страховой полис на бесплатное медицинское обслуживание в учреждении государственной и муниципальной системы здравоохранения.

Граждане имеют право на дополнительные медицинские услуги на основании программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных законодательством.

Основным, доступным и бесплатным для каждого гражданина видом медицинского обслуживания является первичная медико-санитарная помощь, состоящая:

• в лечении наиболее распространенных заболеваний, неотложных состояний (травм, отравлений);

• в проведении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий; медицинской профилактики важнейших заболеваний;

• в проведении мер по охране семьи, материнства, отцовства и детства, других мероприятий, связанных с оказанием медико-санитарной помощи по месту жительства.

Первичная медико-санитарная помощь оказывается учреждениями муниципальной системы здравоохранения и санитарно-эпидемиологической службы.

Система государственного управления здравоохранением

Общее руководство здравоохранением осуществляет Президент и Правительство Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации государственной политики в области здравоохранения.

Оно утверждает и финансирует федеральные программы по развитию здравоохранения; в пределах, предусмотренных законодательством, координирует в области охраны здоровья граждан деятельность органов государственного здравоохранения, также предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности.

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим непосредственное руководство здравоохранением в стране. На него возложено обеспечение проведения государственной политики в области здравоохранения. К его основным задачам относятся:

• разработка основ государственной политики;

• разработка и реализация федеральных целевых и государственных научно-технических программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, обеспечению населения лекарственными средствами, медицинской техникой и изделиям медицинского назначения;

• контроль за качеством предоставляемой населению медицинской помощи, медицинской и фармацевтической продукции;

• обеспечение функционирования ведомственной системы профессионального образования, организация лицензирования и сертификации медицинской и фармацевтической деятельности;

• разработка нормативов и стандартов в области здравоохранения и контроль за их соблюдением, предложений по совершенствованию систем добровольного и обязательного медицинского страхования граждан;

• мероприятий, направленных на обеспечение охраны здоровья матери, отца и ребенка, а также по профилактике инвалидности и медицинской реабилитации инвалидов;

• участие совместно с органами государственной санитарно-эпидемиологической службы в обеспечении социально-гигиенического и эпидемиологического благополучия населения;

• создание функциональной подсистемы экстренной медицинской помощи в чрезвычайных ситуациях и др.

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, выполняя возложенные на него задачи, осуществляет разнообразные функции, в том числе:

• разрабатывает совместно с другими органами и учреждениями здравоохранения целевые программы в области здравоохранения;

• проводит экспертизу проектов федеральных и иных программ, затрагивающих вопросы охраны здоровья, входящие в компетенцию министерства;

• координирует взаимодействие систем здравоохранения, в том числе ведомственного подчинения. Оно выполняет функции государственного заказчика по федеральным целевым программам здравоохранения.

Важным направлением деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации является совершенствование профилактической, лечебно-диагностической и лечебно-оздоровительной работы. Оно развивает сеть санаторно-курортных учреждений своей системы, а также способствует развитию сети такого рода профсоюзных и ведомственных учреждений. Министерство организует диспансеризацию и медицинскую реабилитацию лиц, подвергшихся техногенному и радиационному воздействию, диспансеризацию и медицинскую реабилитацию наркоманов и алкоголиков; осуществляет методическое руководство медицинской реабилитацией инвалидов; участвует в работе по профилактике инфекционных и неинфекционных, паразитарных заболеваний, особо опасных неинфекционных заболеваний; организует в установленном порядке работу по направлению детей и взрослых на лечение за рубеж; разрабатывает предложения по оказанию медицинской помощи отдельным социально незащищенным группам населения (детям, пенсионерам, больным отдельными заболеваниями и др.).

В субъектах Российской Федерации нет единообразия в формах органов управления здравоохранением. Действуют министерства, департаменты, главные управления, отделы здравоохранения и др.

Задачи и функции этих органов:

• контроль за выполнением федерального законодательства по вопросам здравоохранения;

• осуществление федеральной государственной политики в области здравоохранения;

• реализация федеральных программ по развитию здравоохранения.

Они разрабатывают и реализуют программы соответствующих субъектов Российской Федерации по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи и другим вопросам охраны здоровья граждан. К их компетенции относится осуществление мер по развитию сети учреждений государственной системы здравоохранения на соответствующей территории.

Органы управления здравоохранением субъектов Российской Федерации участвуют в обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия. Им поручена координация деятельности субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан; охрана семьи, материнства, отцовства и детства. На них возложена реализация мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья в чрезвычайных ситуациях.

Упомянутые органы выдают разрешения на применение новых методов профилактики, диагностики и лечения, новых медицинских технологий. Они осуществляют лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, контроль за деятельностью муниципальных лицензионных комиссий.

Помимо органов управления здравоохранением, государственные функции в этой области осуществляют другие органы, имеющие в своем ведении учреждения здравоохранения. Медицинские службы имеют свыше двадцати трех министерств и ведомств. Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности и др. Их учреждения действуют в общем правовом режиме, установленном правовыми актами, относящимися к учреждениям здравоохранения. Структуры, осуществляющие управление ведомственными учреждениями здравоохранения, определяются соответствующими органами.

Роль органов местного самоуправления в области здравоохранения

На своем уровне эти органы осуществляют задачи и функции, подобные тем, которые возложены на государственные органы. Помимо того, что они контролируют соблюдение законодательства в области охраны здоровья граждан, в их компетенции входит:

• развитие сети учреждений муниципальной системы здравоохранения, определение объема и характера их деятельности;

• создание условий для развития частной системы здравоохранения;

• организация первичной медико-санитарной помощи;

• контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи;

• обеспечение граждан лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения на подведомственной территории.

В их обязанности входит:

• обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

• проведение профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических мероприятий;

• координация и контроль деятельности учреждений государственной и муниципальной систем здравоохранения, контроль за качеством оказываемой медицинской помощи в частной системе здравоохранения.

Органы местного самоуправления лицензируют медицинскую и фармацевтическую деятельность на подведомственной территории по поручению органов государственного управления соответствующего субъекта Российской Федерации. Они осуществляют меры по охране семьи, материнства, отцовства и детства.

Основы правового положения учреждений здравоохранения.

К учреждениям здравоохранения, занимающимися непосредственным медицинским обслуживанием граждан и обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения, относят:

• лечебно-профилактические;

• аптечные;

• санитарно-профилактические учреждения;

• учреждения судебно-медицинские.

Конкретными разновидностями учреждений здравоохранения являются:

• поликлиники;

• больницы;

• диспансеры разного профиля;

• родильные дома;

• санитарно-эпидемиологические центры;

• станции скорой медицинской помощи;

• медико-санитарные части при предприятиях, учреждениях и др.

Скорая медицинская помощь

Скорая медицинская помощь оказывается гражданам при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства (при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях), осуществляется безотлагательно лечебно-профилактическими учреждениями независимо от территориальной, ведомственной подчиненности и формы собственности, медицинскими работниками, а также лицами, обязанными ее оказывать в виде первой помощи по закону или по специальному правилу.

Скорая медицинская помощь гражданам Российской Федерации и иным лицам, находящимся на ее территории, оказывается бесплатно.

Специализированная медицинская помощь

Специализированная медицинская помощь оказывается гражданам при заболеваниях, требующих специальных методов диагностики, лечения и использования сложных медицинских технологий.

Специализированная медицинская помощь оказывается врачами-специалистами в лечебно-профилактических учреждениях, получивших лицензию на медицинскую деятельность.

Виды и стандарты специализированной медицинской помощиустанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения.

Финансовое обеспечение мероприятий по оказанию специализированной медицинской помощи в

• кожно-венерологических,

• противотуберкулезных,

• наркологических,

• онкологических диспансерах и других специализированных медицинских организациях (за исключением федеральных специализированных медицинских организаций, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации) в соответствии с настоящими Основами является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

Финансовое обеспечение мероприятий по оказанию специализированной медицинской помощи, оказываемой федеральными специализированными медицинскими организациями, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, в соответствии с Основами, является расходным обязательством Российской Федерации.

В соответствии с системами здравоохранения они подразделяются на три категории: государственные, муниципальные и частные. В свою очередь государственные учреждения подразделяются на федеральные и субъектов Российской Федерации.

Учреждения государственной системы здравоохранения независимо от их ведомственной подчиненности являются юридическими лицами.

Учреждения государственной системы здравоохранения находятся, как правило, в ведении вышестоящих органов управления здравоохранением, направляющих и контролирующих деятельность этих учреждений. Государственные органы назначают и освобождают от должности руководителей таких учреждений и т.д. Муниципальные и частные учреждения, будучи неподведомственными государственным органам управления здравоохранением, тем не менее, подконтрольны им в вопросах качества медицинского обслуживания, соблюдения ими правовых актов, общих для всех учреждений здравоохранения.

Учреждения здравоохранения могут осуществлять свою деятельность только при наличии лицензии на избранный вид деятельности. Они получают лицензию на основании сертификата соответствия условий их деятельности установленным стандартам. Если учреждение оказывает медицинскую помощь по нескольким профилям, в лицензии указывается отдельно каждый вид деятельности. Государственные учреждения призваны оказывать бесплатную медицинскую помощь. В последнее время они получили право на оказание платных медицинских услуг на основе договоров с предприятиями, учреждениями и организациями их работникам, а также отдельным гражданам.

Условием медицинского вмешательства является добровольное согласие гражданина. Если гражданин по состоянию здоровья не может выразить свою волю, а медицинское вмешательство неотложно, вопрос о его проведении решает консилиум, непосредственно лечащий врач. Согласие на медицинское вмешательство в отношении лиц, не достигших возраста 15 лет и недееспособных граждан, дают их законные представители.

Гражданин или законный представитель вправе отказаться от медицинского вмешательства.

Оказание медицинской помощи без согласия граждан или их законных представителей (медицинское освидетельствование, госпитализация, наблюдение и изоляция) допускается в отношении лиц и в случаях, определенных законодательством. Например, освидетельствование и госпитализация лиц, страдающих тяжелыми психическими расстройствами, проводится в порядке, установленном Законом Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав при ее оказании».

Пребывание граждан в больничном учреждении продолжается до исчезновения оснований, по которым проведена госпитализация без их согласия или по решению суда.

Вместе с тем административным правом предусматриваются определенные обязанности граждан, связанные не только с медицинским обслуживанием и обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения, но и с другими обстоятельствами. Например, гражданин обязан пройти медицинское обследование при заражении или при наличии признаков заражения определенными болезнями; произвести предохранительные прививки (вакцинацию); пройти рентгеновское обследование при заболевании туберкулезом легких. В установленных случаях необходимо обследование при поступлении на определенные виды работ и периодическое переосвидетельствование выполняющих их работников; периодические освидетельствования на состояние здоровья школьников, освидетельствование при призыве в армию и т.д.

Специальными законами регулируются вопросы донорства, изъятие органов и тканей человека для трансплантации.

Правовыми актами допускается частная медицинская практика, а также занятие народной (целительской) медициной. Порядок и условия их осуществления регламентируются законодательством и иными правовыми актами.

Санитарно-эпидемиологический надзор.

Данная разновидность административного надзора регламентируется Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Положением о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации от 30 июня 1998 г.

Различается государственный и ведомственный специализированный санитарно-эпидемиологический надзор.

Государственный надзор определяется как деятельность органов и санитарно-профилактических учреждений, направленная на профилактику заболеваний людей путем предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений санитарного законодательства Российской Федерации.

В содержание государственного надзора входит:

• наблюдение, оценка и прогнозирование здоровья населения в связи с состоянием среды его обитания;

• выявление причин и условий инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний;

• разработка обязательных для исполнения предложений по проведению мероприятий, обеспечивающих санитарно-эпидемиологическое благополучие населения;

• контроль за проведением гигиенических и противоэпидемических мероприятий, соблюдение санитарного законодательства организациями и гражданами;

• применение мер пресечения санитарного правонарушения и привлечение к ответственности лиц их совершивших;

• ведение государственного учета инфекционных, профессиональных и массовых инфекционных заболеваний и отравлений населения в связи с неблагоприятным влиянием на здоровье человека факторов среды его обитания, а также санитарной статистики.

Государственный надзор осуществляется Государственной санитарно-эпидемиологической службой Российской Федерации, единую систему которой образуют Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, центры санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации, городах, районах, а также на водном и воздушном транспорте; научно-исследовательские учреждения гигиенического и эпидемиологического профиля; высшие и средние специальные учебные заведения, осуществляющие подготовку специалистов и повышение их квалификации, и другие санитарно-эпидемиологические учреждения.

Руководство органами и учреждениями Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации осуществляют Главный государственный врач Российской Федерации, главные государственные санитарные врачи субъектов Российской Федерации городов, районов, бассейнов и линейных участков на водном транспорте, а также на воздушном транспорте.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляется в форме предупредительного и текущего надзора с привлечением общественности. Для эффективного выполнения задач, возложенных на органы и учреждения указанной службы. Должностные лица этих органов и учреждений наделены широкими полномочиями, которые можно подразделить на следующие группы:

1 - полномочия, обеспечивающие необходимые условия для осуществления надзора:

• беспрепятственно посещать и обследовать поднадзорные объекты;

• получать от организаций и граждан сведения и документы, необходимые для выполнения возложенных на них задач;

• изымать образцы (пробы), материалов, веществ, изделий, пищевых продуктов, воздуха, воды и почвы для лабораторных исследований и проведения гигиенической экспертизы;

2 - полномочия по предупреждению нарушений санитарных правил организациями и гражданами:

• требовать проведения гигиенических и противоэпидемических мероприятий;

• выявлять и устранять причины и условия возникновения и распространения инфекционных заболеваний и др.;

3 - полномочия по пресечению нарушений санитарного законодательства:

• приостановление либо прекращение работ по проектированию и строительству, а также введение в эксплуатацию законченных объектов, эксплуатацию действующих предприятий, организаций, транспортных средств и других объектов.

Они могут принимать решения по применению административного принуждения в виде мер пресечения: о временном отстранении от работы граждан, являющихся носителями возбудителей инфекционных болезней и могущих быть источниками их распространения в связи с особенностями выполняемой работы или производства, в которых они заняты; об обязательной госпитализации инфекционных больных; о проведении дезинфекции, дезинсекции в очагах инфекционных заболеваний; о проведении профилактических прививок населению или отдельным группам граждан по эпидемиологическим показаниям;

4 - полномочия по применению административных взысканий к лицам, виновным в нарушении санитарных правил.

Ведомственный санитарно-эпидемиологический надзор есть, по существу, разновидность государственного, ибо он осуществляется государственными органами, хотя и в отношении объектов, подведомственных отдельным министерствам и ведомствам. Он обеспечивает санитарно-эпидемиологическое благополучие в войсках и на специальных объектах Министерства обороны Российской Федерации, Министерства путей сообщения Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности и др.