Предисловие

Местные администрации – обязательные исполнительно-распорядительные органы, предусмотренные действующим законодательством в структуре органов местного самоуправления России.

Учебная дисциплина «Организация работы местных администраций» теснейшим образом соприкасается с муниципальным правом, однако имеет и некоторую специфику. Уникальность данного учебного курса состоит в том, что он является интегративным курсом, аккумулирующим как вопросы учебной дисциплины «Муниципальное право России», так и вопросы, изучаемые в рамках курса «Муниципальное управление». Такая особенность данной дисциплины позволяет студентам не только углубленно ознакомиться со спецификой правового регулирования муниципально-правовых отношений, одним из субъектов которых является местная администрация, но и изучить механизмы повседневной работы этих управленческих структур. Данный учебный курс предоставляет студентам возможность ознакомиться с достаточно широким спектром муниципально-правовых актов, регулирующих процедурные аспекты деятельности местных администраций, разобраться в некоторых приемах муниципального управления применительно к конкретным общественным отношениям.

Настоящее пособие содержит материалы, затрагивающие организационные основы местного самоуправления и раскрывающие роль местной администрации в системе муниципальных органов власти. Пособие проиллюстрировано некоторыми практическими примерами функционирования этих органов местного самоуправления в конкретных муниципалитетах. Отдельное внимание уделено порядку работы администрации городского округа город Воронеж.

Лекция №1.Правовые и организационные основы деятельности местных администраций §1. Местная администрация, ее отличительные черты от иных органов местного самоуправления и роль в системе этих органов

Успех функционирования отечественного местного самоуправления, эффективность решения вопросов местного значения во многом зависит от правильно сформированной структуры органов муниципальной власти, подбора и расстановки кадров, совершенствования форм и методов их работы. В современных условиях развития местного самоуправления России, на этот уровень публичной власти спроецированы варианты организационной структуры, свойственные власти государственной. Это проявляется в обязательности в каждом муниципальном образовании триады органов: представительного, исполнительно-распорядительного (местной администрации), главы муниципального образования (по аналогии с законодательными, исполнительными органами власти и президентом)¹. Однако Конституция Российской Федерации не распространяет принцип разделения властей на уровень местного самоуправления. К органам местного самоуправления применяется не принцип разделения властей, а принцип разделения полномочий.

Очевидно, что без работоспособного исполнительного органа местная власть просто не сможет нормально функционировать, поэтому каждое муниципальное образование имеет свою администрацию.

Действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 30.12.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязательное наличие местной администрации в структуре органов местного самоуправления. Федеральный закон №131-ФЗ достаточно подробно регулирует вопросы, связанные с организацией и деятельностью данного органа власти.

Местная администрация является органом управления и наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Рассмотрим определение администрации в широком и узком смыслах. В узком смысле под ней понимается:

- её руководящее ядро (глава администрации и его заместители);

- вспомогательный аппарат (те подразделения администрации, которые не имеют объектов управления вне ее: протокольный отдел, отдел писем, организационный отдел и т.п.). Местная администрация в данном смысле выступает как орган управления общей компетенции¹.

В широком смысле под местной администрацией понимают совокупность всех исполнительно-распорядительных подразделений муниципального образования. В этом значении она включает:

- своё руководящее ядро;

- вспомогательные подразделения;

-отраслевые органы (например, управление образования);

-функциональные органы (например, бюджетно-финансовое управление);

- территориальные органы (например, администрации (управы) районов городского округа или администрации отдельных населенных пунктов, входящих в его состав). Таким образом, местная администрация в широком смысле выступает и как орган управления общей компетенции, и как орган, осуществляющий специальную компетенцию (отраслевую, функциональную)².

С практической точки зрения, местная администрация представляет собой правоприменительный, исполнительный и распорядительный орган общей компетенции, создаваемый специально для повседневного функционирования в системе местного самоуправления с целью проведения в жизнь принимаемых населением и представительным органом решений и общеобязательных правил в процессе управления и регулирования экономической, социально-культурной и административно-политической жизни местных сообществ¹.

Местной администрации как специфическому органу местного самоуправления присущи некоторые особенности. А именно:

1. она является элементом системы органов местного самоуправления;

2. действует на территории конкретного муниципального образования;

3) не входит в систему органов государственной власти;

4) её деятельность носит подзаконный и юридически властный характер;

5) организует исполнение решений представительного органа местного самоуправления;

6) решая вопросы местного значения, осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования;

7) имеет собственную организационную структуру;

8) конкретное наименование органа, порядок формирования, компетенция, структура, вопросы организации и деятельности определяются уставом соответствующего муниципального образования.

Основной функцией местной администрации как исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления является осуществление повседневной управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых населением непосредственно и (или) через представительный орган. Согласно с данной функцией и происходит наделение исполнительных органов муниципальных образований соответствующей компетенцией.

Правовой статус местной администрации сегодня не в полной мере законодательно урегулирован. Предусмотрев самостоятельность местной администрации, законодатель не оговаривает ни направлений ее деятельности, ни конкретных вопросов, входящих в круг ее обязанностей. Поэтому в законах о местном самоуправлении конкретных субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований используются различные подходы к определению компетенции исполнительных органов местного самоуправления.

Объяснима такая ситуация следующим обстоятельством: перечень полномочий местной администрации зависит от объема вопросов местного значения, решаемых муниципальным образованием самостоятельно, а также от объемов и видов отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию. В связи с этим невозможно в федеральном законодательстве установить единообразный перечень полномочий местной администрации.

Правовой статус местной администрации – это закрепленное нормами права положение (место) местной администрации в системе местного самоуправления, характеризующееся совокупностью определенных элементов.

Например, А.Т. Карасев, А.В. Елькина, Е.В. Елфимова в структуре правового статуса местной администрации выделяют три ключевых элемента: компетенцию, гарантии деятельности и ответственность¹.

А.С. Куличков, в свою очередь, определяет структуру правового статуса местной администрации посредством выделения несколько иной триады составляющих. А именно:

1. место и функциональное значение местной администрации в системе местного самоуправления;

2. полномочия (права и обязанности) местной администрации;

3. конституционно-правовая ответственность местной администрации¹.

При этом исследователь преднамеренно не выделяет гарантии деятельности в качестве отдельного элемента правового статуса данного органа власти, относя гарантии к правовым средствам обеспечения деятельности местной администрации. И такая точка зрения вполне обоснована, поскольку юридические гарантии деятельности исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления выступают одним из важнейших факторов повышения эффективности функционирования системы местного самоуправления в целом, и выражены совокупностью необходимых условий и средств, направленных на текущее разрешения повседневных вопросов жизнеобеспечения населения муниципального образования.

Подробный анализ отдельных элементов правового статуса местной администрации будет осуществлен в последующих параграфах и главах настоящего пособия.