36. Понятие таможенного контроля и принципы его проведения

Таможенный контроль — одно из базовых понятий в сфере таможенного регулирования. При характеристике таможенного контроля целесообразно исходить из того, что понятие таможенного контроля может быть раскрыто в широком и узком понимании1.

Определение, данное в ст. 4 ТК ТС, связано с широким пониманием таможенного контроля, в соответствии с ним таможенный контроль — совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств — членов Таможенного союза.

В той или иной мере всю деятельность таможенных органов можно связать с таможенным контролем в таком понимании. Для конкретизации указанного термина следует выделить узкое определение, вытекающее из анализа содержания ТК ТС в целом и разд. 3 в частности. В узком понимании таможенный контроль — совокупность проверочных действий в определенных формах, которые достаточны для обеспечения соблюдения и выявления нарушений таможенного законодательства.

Анализируя понятие таможенного контроля, можно выделить его характерные черты:

1) таможенный контроль — один из видов государственного контроля, для которого характерны принципы осуществления контролирующей функции органами государственной власти. Общепризнанным является тог факт, что действие Федерального закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" в силу специфики таможенных отношений на него не распространяется2;

2) формы таможенного контроля и порядок проведения, как правило, императивно закреплены законодателем;

3) правовое регулирование таможенного контроля связано с использованием значительного количества актов государств — членов Таможенного союза.

Существует возможность классификации действий таможенных органов, направленных па осуществление таможенного контроля.

В зависимости от того объекта, на который направлен таможенный контроль, можно выделить:

• таможенный контроль товаров;

• таможенный контроль транспортных средств международных перевозок.

В зависимости от направленности движения товаров различаются:

• таможенный контроль ввозимых на территорию Таможенного союза товаров;

• таможенный контроль вывозимых с территории Таможенного союза товаров.

Наиболее распространение получил способ классификации таможенного контроля по формам его проведения, зафиксированным в ст. НО ТК ТС.

По времени проведения таможенного контроля выделяют:

• предварительный контроль (до ввоза товаров на таможенную территорию);

• текущий (осуществляемый после ввоза товаров и транспортных средств международных перевозок и до их выпуска);

• последующий (проводимый после утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем).

Современные тенденции в сфере таможенного регулирования свидетельствуют об увеличении доли и значения проверочных мероприятий, проводимых в рамках последующего контроля, что соответствует общемировой практике и принципам Киотской конвенции.

В рамках указанной тенденции законодатель существенно увеличил срок, в течение которого таможенные органы вправе осуществлять проверку достоверности заявленных при таможенном оформлении сведений после выпуска товаров. В соответствии со ст. 99 ТК ТС предельный срок, в течение которого возможно проведение последующего контроля, — три года со дня утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем.

Принципами проведения таможенного контроля являются следующие.

1. Выборочность таможенного контроля. В современных условиях развития экономики проведение полного комплекса проверочных мероприятий в отношении всех товаров, перемещаемых через таможенную границу, невозможно. Таможенные органы осуществляют выбор форм таможенного контроля, порядок их применения, оценивая в каждом конкретном случае достаточность тех или иных его форм для обеспечения соблюдения таможенного законодательства РФ. Современные концепции развития таможенного дела предусматривают проведение досмотровых мероприятий в отношении относительно незначительного количества товаров (до 5% от общего числа товаров, перемещаемых через таможенную границу). Таким образом, принцип выборочное™ предполагает:

• выбор таможенными органами подлежащих применению форм таможенного контроля;

• выбор (как правило, на основе системы управления рисками) товаров и транспортных средств международных перевозок, подлежащих отдельным проверочным мероприятиям (например, таможенному досмотру).

Принцип выборочность при проведении проверочных мероприятий соответствуют стандартному правилу 6.2 Киотской конвенции, в соответствии с которым таможенный контроль ограничивается минимумом, необходимым для обеспечения соблюдения таможенного законодательства.

2. Обязательность таможенного контроля. Анализ содержания ТК ТС и Закона о таможенном регулировании позволяет заключить, что предметом таможенного контроля могут быть любые товары и транспортные средства международных перевозок, перемещаемые через таможенную границу. Таможенное законодательство предусматривает лишь возможность освобождения от применения отдельных форм таможенного контроля. Например, в соответствии со ст. 105 ТК ТС таможенному досмотру не подлежит личный багаж глав государств — членов Таможенного союза и следующих вместе с ним членов их семей. Освобождаются от таможенного досмотра иностранные военные корабли (суда), боевые воздушные суда и военная техника, следующие своим ходом.

3. Использование системы управления рисками. Реализация принципа выборочности таможенного контроля, закрепленного в Киотской конвенции, неизбежно ставит вопрос о тех критериях, в соответствии с которыми будет осуществляться выбор форм таможенного контроля и порядок их проведения. Выработка таких критериев в современных условиях происходит в рамках системы управления рисками.

4. Принцип международного сотрудничества в процессе проведения таможенного контроля. Одна из характерных черт таможенного дела — тесная связь с международными отношениями, что особенно ярко проявляется в сфере осуществления таможенного контроля. От эффективного взаимодействия таможенных служб разных стран во многом зависит эффективность таможенного контроля. Этот принцип положен в основу деятельности таможенных органов и закреплен не только в нормах законодательства Таможенного союза, но и в актах международного права.

5. Принцип сотрудничества с участниками ВЭД. Стандартное правило 6.8 Киотской конвенции гласит, что таможенная служба стремится к сотрудничеству с участниками внешней торговли и заключению меморандумов о взаимопонимании в целях совершенствования таможенного контроля. Закрепление в ТК ТС принципа сотрудничества с участниками ВЭД, различными организациями, профессиональными объединениями, ассоциациями, в сферу интересов которых входит осуществление и содействие осуществлению внешнеторговых операций, свидетельствует не только о намерениях государства учитывать интересы участников ВЭД, но и о переходе к другим по характеру отношениям, основанным на партнерстве государства и бизнеса.

6. Осуществление таможенного контроля исключительно таможенными органами и в соответствии с требованиями ТК ТС и законодательства государств — участников Таможенного союза. Федеральная таможенная служба — единственный исполнительный орган государственной власти, уполномоченный в облает таможенного дела. Все полномочия ФТС России, связанные с проведением таможенного контроля, закреплены в Законе о таможенном регулировании и Положении о Федеральной таможенной службе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 № 459, и принадлежат исключительно данному органу власти.

Порядок осуществления таможенного контроля заключается в следующем. Товары и транспортные средства международных перевозок, находящиеся под таможенным контролем, имеют особый статус, налагающий ограничения на реализацию правомочий по владению, пользованию и распоряжению ими. В связи с этим необходимо обратить внимание на момент возникновения и прекращения статуса товаров, находящихся под таможенным контролем.

К товарам, находящимся под таможенным контролем, относятся:

• иностранные товары, ввозимые на таможенную территорию Таможенного союза;

• товары Таможенного союза при их вывозе с таможенной территории Таможенного союза.

В отношении товаров и транспортных средств, ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза, статус находящихся под таможенным контролем приобретается с момента пересечения таможенной границы Таможенного союза. С этого момента у лиц возникают обязанности, установленные таможенным законодательством. Владение, пользование и распоряжение такими товарами допускается на условиях и с учетом ограничений, установленных таможенным законодательством. Большинство действий с данными товарами, как порождающих, так и не порождающих юридические последствия (транспортировка, погрузка, выгрузка, перегрузка, упаковка, взятие проб и образцов), возможны только с ведома либо разрешения таможенных органов.

Статус находящихся под таможенным контролем ввезенных товаров прекращается с момента наступления любого из следующих событий:

• выпуск в соответствии с процедурой выпуска для внутреннего потребления;

• уничтожение;

• отказ в пользу государства;

• фактический вывоз за пределы таможенной территории Таможенного союза;

• обращение в собственность государства — члена Таможенного союза;

• признание части иностранных товаров производственными потерями (при переработке);

• отнесение отходов при переработке к категории непригодных для коммерческого использования.

В отношении вывозимых товаров Таможенного союза и транспортных средств международных перевозок статус находящихся под таможенным контролем возникает с момента:

1) принятия таможенной декларации таможенным органом;

2) совершения действий, непосредственно направленных на вывоз товаров (въезд лица в зону таможенного контроля, въезд транспортного средства в пункт пропуска, сдача товаров организации почтовой связи для пересылки и т.д.);

3) отзыва таможенной декларации.

К действиям, непосредственно направленным на вывоз товаров и (или) транспортных средств с таможенной территории РФ, относятся:

• вход (въезд) физического лица, выезжающего из Российской Федерации, в зону таможенного контроля;

• въезд автотранспортного средства в пункт пропуска через государственную границу РФ в целях убытия его с таможенной территории РФ;

• сдача транспортным организациям товаров либо организациям почтовой связи международных почтовых отправлений для отправки за пределы таможенной территории РФ;

• действия лица, непосредственно направленные па фактическое пересечение таможенной границы с товарами и (или) транспортными средствами вне установленных в соответствии с законодательством РФ мест.

Статус вывозимых товаров Таможенного союза, находящихся под таможенным контролем, по общему правилу прекращается в момент пересечения ими таможенной границы.

Однако ТК ТС установил случаи, когда таможенный орган продолжает выполнять контрольные функции и после вывоза товаров за пределы таможенной территории Таможенного союза (речь идет прежде всего о вывозе товаров в рамках таможенных процедур, предусматривающих обратный ввоз товаров или продуктов переработки вне таможенной территории). Анализ ст. 96 ТК ТС позволяет предположить, что данное правило говорит о сохранении статуса находящихся под таможенным контролем товаров, подлежащих обратному ввозу.

Сроки проведения проверочных операций установлены положениями ТК ТС, Закона о таможенном регулировании, ведомственными нормативными актами. Сроки зависят не только от избираемых форм таможенного контроля, но и от категории товаров, характера их перемещения, вида транспорта, на котором осуществляется перемещение. Так, например, срок проведения выездной таможенной проверки не может превышать два месяца (ст. 132 ТК ТС), срок досмотра транспортных средств вне зон таможенного контроля не может превышать двух часов (п. 7 ст. 96 ТК ТС).

Вместе с тем существует возможность говорить об общем сроке таможенного контроля, в течение которого таможенные органы, как правило, обязаны завершить все проверочные операции. Этот срок совпадает со сроком выпуска товаров, установленным ст. 196 ТК ТС, и составляет два дня. На связь этого срока и осуществления мероприятий но таможенному контролю товаров и транспортных средств указывает тот факт, что продление срока выпуска товаров до 10 рабочих дней (п. 4 ст. 196 ТК ТС) возможно только для завершения форм таможенного контроля.