3. Теория административно-государственного управления

Административно-государственное управление играет важную роль в процессе развития современного общества. Многие основные проблемы решаются сегодня на правительственном уровне, и от умения государственной администрации проводить в жизнь социально-экономическую политику зависит, в конечном итоге, динамика общественного развития.

3.1. Этапы становления административно-государственного управления

Теория административно-государственного управления является одним из наиболее важных и перспективных направлений современной политической мысли. Значительное воздействие на ее развитие оказали идеи М.Вебера, В.Вильсона, Ф.Гуднау.

В 1887 г. профессор В.Вильсон — будущий президент США — положил начало теоретической разработке вопросов административно-государственного управления в своей работе "Изучение администрирования", где подчеркнул, что "наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления. Вильсон разработал модель "административной эффективности". Он предложил использовать в административно-государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, обосновал необходимость высокого профессионализма в системе администрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. В.Вильсон считал, что "отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, составляют самую сущность правительственной системы".

Идеи Вильсона во многом разделял американский политолог Фрэнк Дж.Гуднау, который стремился разработать модель бюрократии, способной эффективно работать в условиях демократического общества. При этом, он считал, чтобы обеспечить развитие демократии, политикам необходимо контролировать деятельность администраторов.

Под влиянием идей Ф.Гуднау и В.Вильсона ведущее место в теории административно-государственного управления заняли вопросы научного менеджмента.

Классическое исследование М.Вебера "Хозяйство и общество" (1921) дает отправную точку для современного изучения административно-государственного управления и представляет собой систематизированный анализ основных принципов государственного администрирования, а именно:

—административные учреждения организованы иерархически;

—каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

—государственные служащие назначаются (а не выбираются) на основе профессиональной квалификации, как указано в их дипломах, или по результатам экзаменов на должность;

—государственные служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;

—для государственного служащего данная работа представляет профессию (основное занятие);

—служащий не владеет учреждением, в котором работает, подчиняется дисциплине и находится под контролем;

—смещение с должности основывается на решении вышестоящих руководителей,

Идеи М.Вебера, В.Вильсона, Ф.Гуднау оказали значительное воздействие на развитие теории административно-государственного управления. С 1900 г. изучение этой науки становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы.

3.2. Объект и предмет административно-государственного управления как науки

Объектом теории административно-государственного управления является административно-государственная деятельность, представляющая собой процесс достижения национальных целей и задач через государственные организации, в систему которых входят административные службы исполнительных, законодательных и судебных органов.

Предметом теории административно-государственного управления является научное обоснование процесса достижения оптимального государственного управления путем эффективной организации.

Основными направлениями исследований в области теории административно-государственного управления являются:

- во-первых, это проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном. Сюда относится разработка общей теории государственных организаций, проблем централизации и децентрализации, функций аппарата государственного управления на разных уровнях, координации государственного управления как целостной системы;

- во-вторых, проблема подбора и подготовки управленческих кадров. Здесь исследуются вопросы оптимальной структуры штатного состава чиновников государственного аппарата, управление персоналом государственных организаций, профессионально-квалификационные требования к государственным служащим, проблема лидерства, проблема борьбы с бюрократизмом;

- в-третьих, проблема исследования техники государственного администрирования, в частности разработка теории принятия государственных решений, политического прогнозирования, методов эффективного административно-государственного управления, технологии взаимоотношений государственной администрации со средствами массовой информации и общественностью.

3.3. Функции государственного администрирования

Нынешние политологи и исследователи проблем управления выделяют шесть основных функций государственного администрирования: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование, сбор информации и коммунальное хозяйство. Государственная бюрократия на любом уровне выполняет как минимум две из этих базовых функций

Первая функция - это исполнение и внедрение в жизнь принятых законов и политики, провозглашенной исполнительной властью. Это и есть администрирование. Например, в США проводят политику перекачивания федеральных фондов штатам для оплаты стоимости различных социальных программ. Департамент охраны здоровья и медицинской помощи реализует эту политику, решая, сколько денег предназначено каждому штату и контролируя целевое использование выделенных средств. Великобритания проводит политику свободного медицинского обеспечения граждан. Ее служба Национальной охраны здоровья реализует эту политику, контролируя медицинскую подготовку, выдавая патенты докторам, управляя госпиталями и т.д. В Украине Министерство охраны здоровья следит за распределением ресурсов по отдельным регионам и областям, контролирует медицинскую подготовку, осуществляет надзор за деятельностью учреждений охраны здоровья.

Для исполнения второй функции - обслуживания - специально создаются правительственные органы для обслуживания населения (или специфических групп населения). Метеослужба существует в любой стране и является классическим примером обслуживающего агентства. В Великобритании и Украине большую часть медицинского обслуживания финансирует правительство. В Швеции и Германии правительство оказывает значительную помощь при трудоустройстве и поиске рабочих мест. В Украине правительство обеспечивает бесплатное образование на всех уровнях для тех, кто желает и может учиться.

Регулирующие функции необходимы правительству для поддержания благосостояния населения. Защита вкладчиков, трудящихся. В Украине действуют Комитет занятости населения и Министерство труда и социальной политики, которые следят за соблюдением трудового законодательства и регулируют проблему занятости в стране. Регулирующие функции практически всегда поддерживаются потенциалом силы, т. е. правительственные органы могут выдавать приказы и решения типа "приостановить действие" или " прекратить действие".

Лицензионная деятельность тесно связана с вопросами регулирования. Она позволяет правительству устанавливать стандарты и минимальные ограничения в отдельных областях деятельности.

Сбор информации осуществляется, в основном, для определения нарушается ли закон, а также для принятия политического решения. Информацию собирают путем проведения расследования на фактических свидетельствованиях.

Еще одна функция государственного администрирования - экспертиза. Это мощное оружие влияния бюрократии на общественную политику. Законодатели с радостью принимают техническую помощь специалистов, полагаясь при этом на техническую экспертизу. Эксперты и консультанты часто убеждают своих политических руководителей принять их точку зрения на решение какой-либо проблемы.

Дискретная деятельность - возможность выносить решения как достичь цели на базе принятых законов. К полномочиям постоянных государственных агентств относится разработка положений и правил, как исполнить закон.

Современная государственная бюрократия достигла очень высокого уровня специализации и является большой, властной политической силой. На первое место государственного администрирования вышли функции экспертизы и дискретной деятельности. На практике все функции тесно взаимосвязаны между собой.

В более развернутом виде современная модель административно-хозяйственной деятельности включает очень сложные характеристики, главными из которых являются:

• применение современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики с использованием методов математического моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локаль­ном, региональном и национальном уровнях;

• прогнозирование и учет в практической деятельности тенденций развития общественных явлений, разработка конкретных мероприятий, определение потребности в необходимых изменениях и осуществление практических действий по их реализации;

• анализ, обобщение и интерпретация социальных, политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, области, страны;

• организация и проведение исследований по изучению социально-политических, социально-экономических и социально-культурных процессов для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений; прогнозирование различных социальных процессов в объектах управления, проектирование программ социальных нововведений и осуществление этих программ;

• применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической и экономической информации.

В целом основные функции государственного управления можно условно разделить на три категории:

1 Функции верховной власти: оборона; поддержание и развитие внешних связей; полицейская служба; судопроизводство; общественное положение; отношения с религиозными учреждениями; функционирование политических институций и другие, относящиеся к социально-политической сфере.

2 Экономические функции: государственные прерогативы в области денежного обращения; деятельность в области прикладных исследований в различных отраслях народного хозяйства; общая координация экономической политики и другие, относящиеся к социально-экономической сфере.

3 Социальные функции: деятельность в области здравоохранения; социального обеспечения, развития жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания, общественного питания, организации досуга и другие; улучшение окружающей среды; организация рынка труда; перераспределение доходов; общее и профессиональное образование, воспитание молодежи; развитие культуры и искусства, а также другие, относящиеся к социально-культурной сфере.

3.4. Общая структура органов государственного управления

Во всех странах мира одновременно существуют центральные органы (парламент, глава государства и присоединенные к нему службы, глава правительства, министерства, ведомства, автономные административные органы) и местные инстанции (внешние службы центральных администраций, общественные организации, учреждения регионального управления и др.). Основной характеристикой административной структуры является то, как распределяются между ее органами функции и власть.

Разделение административных обязанностей между центральными и местными органами власти и управления, которое имеет место в конкретный период и в конкретной стране, не является результатом свободного выбора или продуманного расчета, а отражает ход административной истории конкретного государства, его национальных, культурных и политических особенностей. Поэтому количество и наименование различных министерств, ведомств, центральных управлений в различных странах различно. Различна в связи с этим и эффективность государственного управления, во многом зависящая от оптимальной структуры управления. Достижение же такой структуры возможно лишь через знание и использование законов административного управления с учетом национальной истории того или иного государства и особенностей социального развития конкретного общества.

В наиболее общем виде структура государственного управления представляет собой три основные ветви: законодательную (парламент), исполнительную (правительство) и судебную власть. Главой государства является, как правило, президент (или монарх), главой правительства — премьер-министр. Правительство включает различные министерства и ведомства (государственные комитеты, управления, агентства, бюро), специализирующиеся на выполнении конкретных административных функций (например, министерство труда, министерство промышленности, министерство образования, министерство сельского хозяйства, министерство внутренних дел, министерство иностранных дел и т.д.). В структуру министерств и ведомств входят различные подразделения (департаменты, главные управления, управления, отделы, подотделы, секторы, группы и др.), каждое из которых также специализируется на конкретной, но уже более узкой, функции управления.

Центральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти представлены в регионах местными органами власти (например, районными и городскими органами образования, занятости, здравоохранения, социального обеспечения и т.д.), которые осуществляют государственное управление и самоуправление на местном уровне, выполняя те или иные административные функции.

В целом структура органов государственного управления соответствует определенному периоду развития общества и стоящим перед ним задачам социального устройства, что находит свое выражение в большей централизации или децентрализации администрирования, количестве центральных и местных органов государственного управления, распределении между ними управленческих функций, степени ответственности за их выполнение и другом.

Таким образом, административно-государственное управление - это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование — это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.