«мягкой линией» (политические голуби).

4. Способность синтеза первых трех факторов в эффективное руководство системой обеспечения национальной безопасности. В данном случае принципиальное место занимает организация и функционирование истеблишмента национальной безопасности, который состоит из трех полномочных «кластеров», возглавляемых президентом:

1. «политическая триада» — госсекретарь, министр обороны и советник по национальной безопасности;

2. директор Центральной разведки, он же директор ЦРУ, и председатель КНШ;

3. глава аппарата президента (глава овального кабинета).

С 2002 г. в состав истеблишмента вошли также министр внутренней безопасности, а также секретарь Совета внутренней безопасности (СВБ).

В организационном плане истеблишмент национальной безопасности образует два консультативных органа в составе аппарата президента, которые разрабатывают и формулируют основные направления политики обеспечения внешней и внутренней безопасности, а также координируют деятельность системы органов исполнительной власти США, правительств штатов, корпоративных структур и «гражданского корпуса» в области национальной безопасности:

• Совет национальной безопасности;

• Совет внутренней безопасности.

Эти два совета венчают две магистральных отрасли обеспечения безопасности США: обеспечение национальной и внутренней безопасности.

Совет национальной безопасности был образован в соответствии с Законом «О национальной безопасности» 1947 г. и в 1949 введен в состав аппарата президента. В Настоящее время в состав НБ входят:

• постоянные члены Совета (президент — председатель СНБ, Вице-президент, госсекретарь, министр обороны) и исполнительный секретарь СНБ;

• постоянные советники (директор ЦРУ и председатель КНШ;

• члены Совета (помощник президента по национальной безопасности, министр внутренней безопасности (с 2002 г.), министр финансов, постоянный представитель США при ООН, помощник президента по экономической, политике, руководитель аппарата сотрудников Белого дома), а также работающие вместе с ними заместитель помощника президента США по национальной безопасности и др.

На общие и частные совещания СНБ также приглашаются, в контексте необходимости, ответственные представители и квалифицированные эксперты других ведомств и учреждений, причастных к рассматриваемым вопросам.

Функции СНБ охватывают стратегический уровень осуществляемых акций.

В соответствии с этим СНБ:

• отвечает за разработку ключевых (общих и региональных) ориентиров национальной политики (готовя президенту соответствующие рекомендации, которые после утверждения президентом

• становятся обязательными для задействованных учреждений и должностных лиц);

• курирует разработку стратегических планов различных ведомств;

• контролирует и корректирует практическую реализацию этих ведомственных планов;

• осуществляет мониторинг (на. основе комплексного анализа информации различных ведомств) и обобщенные оценки хода важнейших событий в мире, выводы которых кладутся в основу соответствующих государственных решений и корректив в деятельности различных федеральных органов.

В 2002 г. в администрации президента США в соответствии с разделом (титлом) 9 Закона «О внутренней безопасности» 2002 г. учреждается Совет по внутренней безопасности в интересах поддержки принятия президентом решений в области внутренней безопасности.

В состав СВБ входят;

• президент;

• вице-президент;

• министр внутренней безопасности;

• генеральный прокурор;

• министр обороны;

• лица, определяемые президентом отдельно.

Совет внутренней безопасности отвечает за координацию деятельности федеральных органов при обеспечении внутренней безопасности и выполняет следующие задачи:

• определяет цели, риски и мероприятия, необходимые для обеспечения внутренней безопасности, и выдает результирующие рекомендации по данным вопросам президенту;

• контролирует реализацию политики внутренней безопасности и докладывает об этом президенту;

• выполняет ряд иных функций по поручению президента.

Деятельность СНБ и СВБ тесно скоординирована при формальной независимости процессов выработки и принятия решений. Это определяется пересечением составов обоих советов, а также необходимостью решать проблемы национальной безопасности в комплексе. При этом, в случае необходимости, президент может объединять работу членов СНБ и СВБ для решения определяемых им же вопросов.

Принципиальную роль в обеспечении эффективности руководства президентом системой обеспечения национальной безопасности традиционно играет помощник президента по национальной безопасности, выступающий ключевой фигурой в составе СНБ.

Формально равными возможностями наделен и помощник президента по внутренней безопасности. Однако в истеблишменте национальной безопасности СВБ играет неформально подчиненную роль по отношению к СНБ (это, в частности, определяется тем, что министр внутренней безопасности не входит в состав постоянных членов СНБ, а министр обороны является постоянным членом СВБ, а также тем, что за СНБ закреплены более широкие функции и более масштабные задачи, что отражено в его структуре.

На обоих помощников президента возложено практическое руководство всей деятельностью по национальной и внутренней безопасности соответственно. Они отвечают за повестку дня заседаний советов, обеспечивают своевременную подготовку соответствующих документов (меморандумов или директив), несут равную с постоянными членами ответственность за реализацию политики национальной (внутренней) безопасности.

Система обеспечения собственно национальной безопасности.

Повседневную деятельность СНБ обеспечивает аппарат сотрудников, который осуществляет контроль за исполнением решений органами исполнительной власти, а также реализует отслеживание и отображение обстановки в глобальном масштабе в круглосуточном режиме через ситуационную комнату. Сотрудники аппарата распределены по ряду региональных и проблемных групп. Важным элементом СНБ выступают межведомственные группы, определяющие основные сферы обеспечения собственно национальной безопасности США:

• по вопросам внешней политики;

• по вопросам военной политики;

• по вопросам разведки;

• по вопросам терроризма.

Соответственно важнейшими органами, ответственными за обеспечение национальной безопасности в этих сферах (основные исполнители), выступают:

• Государственный департамент, отвечающий за внешнеполитическую реализацию решений СНБ;

• Министерство обороны и КНШ, несущие ответственность за военно-силовое обеспечение решений СНБ;

• Центральное разведывательное управление, отвечающее за иальное (разведывательное и др.) обеспечение принимаемых решений;

• Министерство внутренней безопасности (МВБ), ответственное за борьбу с терроризмом и защиту страны от природных катаклизмов.

Система обеспечения внутренней безопасности. В обеспечении повседневной деятельности СВБ главную роль играет аппарат, руководитель которого имеет равную по статусу руководителя аппарата СНБ должность. Важную роль в структуре СВБ играют консультативные комитеты:

• по разработке и координации национальной стратегии защиты от террористической угрозы;

• по подготовке рекомендаций по координации действий федеральных, штатов и местных органов власти;

• по обоснованию конкретных мер по борьбе с терроризмом;

• по оценке эффективности защитных мероприятий.

Основными исполнительными элементами, помимо собственно МВБ, обеспечений внутренней безопасности выступают:

• министерство обороны;

• минюст (ФБР);

• министерство энергетики;

• министерство финансов.

Министерство внутренней безопасности образовано пятью управлениями, структурные элементы которых формируют как органы, полностью выделенные из других ведомств в состав министерства, так и частично подчиненные МВБ органы других министерств и ведомств. К структурным подразделениям МВБ относятся:

Управление пограничной и транспортной безопасности в составе: таможни США (подчинена Минфину), части подразделений Службы иммиграционного контроля и натурализации (в составе Минюста), Управления транспортной безопасности (в составе министерства транспорта), службы пограничной охраны, ряда других;

Управление по чрезвычайным ситуациям в составе: FEMA (УЧС), управления медицины катастроф (Минздрав), группы по предупреждению ядерных инцидентов (минэнерго) и др.;

Управление науки и технологий, разрабатывающее технические системы противодействия применению ОМП, ядерному, химическому и бактериологическому загрязнению;

Управление анализа информации и защиты критически важных национальных инфраструктур в составе: Федерального центра защиты от компьютерных инцидентов, национальной системы связи (Минобороны), Центра по защите национальной инфраструктуры (в составе Федерального бюро расследований — ФБР), Программы защиты энергетической системы (минэнерго).

На правах отдельных подразделений в состав МВБ входят Береговая охрана (БОХР), рассматриваемая как вид вооруженных сил страны и обеспечивающая решение широкого круга задач по обеспечению морской безопасности и защите исключительной экономической зоны США, и Секретная служба — служба охраны высших должностных лиц страны.

Важнейшую роль в обеспечении деятельности как системы обеспечения национальной, так и внутренней безопасности играет разведсообщество США, которое возглавляется директором центральной разведки, он же — директор ЦРУ, опирающимся на национальный совет по разведывательной информации. В состав разведсообщества США входят:

• ЦРУ (внешняя разведка и специальные операции);

• ФБР (в составе Минюста) - контрразведка, политическая полиция и федеральная оперативно-розыскная деятельность;

• Разведывательное управление МО (РУМО);

• органы разведки Госдепартамента;

• органы разведки министерства энергетики;

• органы разведки министерства финансов;

• органы разведки минобороны.

Отдельные направления политики обеспечения национальной безопасности США реализуются широким привлечением негосударственной системы обеспечения национальной безопасности. Она образована многоплановой системой, состоящей из негосударственных организаций и ассоциаций, образованных по функциональным и профессиональным признакам, и образуется:

• частными компаниями по предоставлению услуг безопасности;

• корпоративными ассоциациями и организациями;

• организациями ветеранов ВС и спецслужб;

• добровольными обществами содействия федеральным органам исполнительной власти;

• благотворительными фондами;

• общественными организациями местного уровня (спасателями, поисковиками и т.д.).

В США стратегическое управление обеспечением национальных интересов страны осуществляется при взаимосвязанной опоре на официальную и скрытую деятельность широкого круга различных общественных и теневых структур национальной, зарубежной и транснациональной принадлежности. В системно-иерархической организации управления деятельностью этих структур выделяется до 7 горизонтальных планов их скоординированной практики и несколько теневых (банковских, масонских, сионистских, «параллельных» около государственных и «международных неправительственных») составляющих ее вертикальной координации с решающей ролью государственных и непосредственно силовых структур лишь на завершающих этапах реализации выдвигаемых США планов.

В рамках данного механизма процесс стратегического управления национальной безопасностью и международной деятельностью США включает:

1. выработку рядом определяющих и закрытых неправительственных (финансируемых и направляемых ведущими частномонополистическими кругами США) организаций ключевых долгосрочных и среднесрочных стратегических целей и программ национального развития с участием:

• Совета по международным отношениям — в сфере внутренних и международных политических и общественных отношений;

• Федеральной резервной системы — в сфере финансовых и экономико-политических отношений;

• «Группы Джесона» — в сфере науки и технологий, а также ряда других закрытых неправительственных объединений;

2. разработку отдельных базовых стратегических концепций и системных проектов различной направленности под руководством таких неправительственных научных центров (также управляемых фондами частномонополистических кругов), как «РЭНД Корпорэйшн», «Хэритидж Фаундэйшн», Институт Брукингса, Гудзоновский институт, «Институт будущего», Институт оборонных проблем и др.;

3. проработку детализированных элементов и направлений развиваемых комплексных программ и проектов в научно-исследовательских организациях и центрах при различных частных университетах (Йельском, Гарвардском, Принстонском, Колумбийском, Стенфордском, Джорджтаунском, Санта-Фе и др.);

4. деятельность органов системы государственного и военного управления США (куда на опорные административные должности выдвигаются ведущие представители вышеуказанных неправительственных частных организаций) по обеспечению конкретизации и реализации разработанных стратегических планов частномонополистических кругов в интересах достижения выдвигаемых ими национальных (внутренних, внешних и военных) целей и приоритетов с опорой «а координацию различных государственных и негосударственных структур;

5. рассмотрение и утверждение программ совместного (транснационального) обеспечения выдвигаемых США целей и задач международного развития в структурах Бильдебергского клуба, Трехсторонней комиссии и других закрытых международных организаций; координируемое включение в комплексное обеспечение выдвигаемых программных задач разноплановых (государственных, частных, общественных, легальных и нелегальных) организаций и механизмов различной национальной и коалиционной принадлежности (в том числе при активном участии спецслужб и тайных структур — масонских, сионистских, других националистических и религиозных, финансовых, террористических, оппозиционных политических и сепаратистских в ослабляемых странах, а также «параллельных структур» при ведомствах и организациях исполнителей программ), ориентированных на расширение агентурных сетей и массивов собираемых информационных данных и скрытую дестабилизацию заданного объекта «кризисного управления»;

6) наращивание национальных и коалиционных механизмов дипломатической и военно-силовой международной деятельности США в обеспечении заключительного этапа реализуемого стратегического плана.

5.6. Особенности функционирования системы обеспечения национальной безопасности сша

Особенность институциональной системы США состоит в том, что она может преобразовываться в соответствии с обстоятельствами. Без внешней угрозы или внутренних кризисов, как это было в XIX в. не считая периода Гражданской войны, Америка имела парламентское правительство. В случае кризисов и высокой степени внешней угрозы, как это было в период «холодной войны», США имели президентское правление. В настоящее время при умеренных внешних и внутренних проблемах в США президентская и парламентская формы правления сосуществуют. Таким образом, ключевыми факторами, определяющими процесс разработки стратегии национальной безопасности в США, являются:

• степень реальности внешней угрозы национальным интересам США;

• политическая роль президента;

• степень межпартийной борьбы в Вашингтоне.

Чем больше ощущение внешней угрозы, тем больше процесс формирования американской политики национальной безопасности становится централизованным и контролируется президентом. Конгресс и группы влияния становятся второстепенными звеньями, а СМИ занимают президентскую сторону. Все внимание внешней политики и мобилизация государственной мощи направлены на преодоление основной угрозы извне. В этот период государственное управление становится президентским.

Чем меньше угроза, тем больше формирование стратегии национальной безопасности становится децентрализованным и бесконтрольным процессом. В этот процесс все больше вовлекаются конгресс, группы влияния и СМИ. Разнообразие и противоречивость разрабатываемых в этот период вариантов стратегии национальной безопасности связаны с ориентацией членов конгресса на удовлетворение прежде всего нужных групп избирателей и финансовых групп в своих штатах.

Политическая роль президента в США во многом определяется его партийной принадлежностью. Американская демократия «ограничена» двумя партиями: Республиканской и Демократической. Они имеют различных избирателей в своих группах поддержки, что приводит к созданию непохожих политических и философских ориентиров, разных объединений по подбору кандидатов для назначения в свои администрации.

Республиканские интересы отражают ценности консерватизма. Республиканцы предпочитают небольшое правительство с ограниченными полномочиями, низкие налоги, расширение торговли и прямые иностранные инвестиции, сильные силовые ведомства и традиционные патриотические и религиозные ценности. При избрании президента от республиканцев в руководство вопросами национальной безопасности назначаются лидеры деловых кругов, бывшие высшие военные чины и известные ученые-международники (Г. Кисинджер, А. Хейг, Дж. Шлиссенджер, К. Пауэлл). Совет национальной безопасности приобретает характер иерархической военной или деловой корпорации й определенную стройность. Отличительной особенностью республиканской администрации является жесткий реализм, часто приводящий к рецидиву опоры на собственные силы («односторонность»). Доктрина национальных интересов, отражающая выраженный приоритет более внешним, чем внутренним, делам, ориентируется на использование силовых инструментов, поддержку союзников и выработку такой стратегии, цели которой могут быть выполнены. Для республиканской администрации характерно стремление избежать войны и политического авантюризма. Такая общая модель нашла отражение в деятельности администраций Р. Рейгана и Дж. Буша.

Демократов отличает либерализм, особенно в отношении экономических и социальных вопросов. Интересы различных групп населения, поддерживающих демократов (мелкие фермеры, еврейские объединения, выходцы из других стран, юристы и журналисты), больше отличаются друг от друга, чем интересы гpyпп, поддерживающих республиканцев. В администрацию «демократических» президентов назначаются ученые, юристы, политические деятели из конгресса (С. Вэнс, 36. Бжезинский, Э. Лейк, М; Олбрайт, С. Тэлботг).

Организация работы СНБ приобретает неустойчивый и неформальный характер, так как сталкивается с необходимостью решения более внутренних проблем, нежели внешних, а также с необходимостью согласовывать свои решения с установками международных организаций (ООН, НАТО, ВТО и пр.). При решении проблем национальной безопасности демократы ориентируются более на желаемый результат (в особенности «расширение» демократии в мире, свободный рынок и права человека), нежели на пути и необходимые средства его достижения, что обнажает их некоторый идеализм. Демократы предпочитают право силе, однако используют для этого военные инструменты, особенно не задумываясь о порядке их использования и последствиях (войны в Корее, Вьетнаме, акция в Сомали и бомбардировки Косово). Демократы с большим трудом управляют внешними конфликтами (например, Югославия — 1999 г.).

Степень межпартийной борьбы оказывает значительное влияние на политику национальной безопасности США. Эта борьба особенно обостряется при серьезных внешнеполитических провалах. При этом с критикой президента выступает не только оппозиционная партия, но и члены президентской партии в конгрессе. Межпартийная борьба значительно снижает риски, на которые хотела бы пойти администрация, поставив под угрозу национальные интересы, а также дает возможность избежать выдвижения рискованных и амбициозных внешнеполитических инициатив.

Низкий уровень межпартийной борьбы повышает вероятность осуществления рискованных мероприятий. Двухпартийное согласие привело, например, к войне в Корее и во Вьетнаме, а также к одобрению расширения НАТО.

Высокий уровень угрозы делает слабой межпартийную борьбу и незначимой партийную принадлежность президента. Последняя также не важна при низком уровне угрозы и относительном согласии между партиями. Межпартийная борьба обостряется в условиях отсутствия угроз. При этом направленность стратегии национальной безопасности зависит от партийной принадлежности президента.

Высокий уровень угрозы заставляет общество сплотиться вокруг президента, что предопределяет централизацию политики национальной безопасности и ее жесткое следование национальным интересам, которые превращаются из лозунгов в руководство к действию. Огромное значение при этом отводится оценке достаточности своих сил для нейтрализации угрозы. Если американское превосходство очевидно, то приоритет отдается военной стратегии, в противном случае — политическим и экономическим инструментам.

В условиях отсутствия угрозы конгресс оказывает значительное влияние на политику национальной безопасности, проведение которой будет длительно обсуждаться. При этом национальные интересы, как правило, в расчет не берутся. Доминируют текущие, часто конъюнктурные цели, выдвигаемые исходя из личного видения президента. Внешняя и военная политика становятся децентрализованными. Часто происходит конвергенция внутренних и внешних усилий США, которые приобретают американоцентричность. Президенты от демократов (Джонсон, Картер, Клинтон) в своих решениях во многом зависели от республиканского конгресса, что приводило к беспорядочности как внешней, так и военной политики.

Глава 6. Подходы основных европейских стран к обеспечению национальной безопасности

Системы обеспечения безопасности европейских государств рассчитаны в большинстве своем на поддержание внутреннего порядка и оборону территории (по стандарту НАТО времен «холодной войны») и прилегающих акваторий. При этом в США считают возможности европейцев, например, по проведению самостоятельных военных операций за пределами зоны ответственности НАТО («проецирование» силы) явно недостаточными. Эта догма, сформированная самими же США в годы «холодной войны» и успешно культивируемая в сознании политического руководства своих союзников, резко ограничивает самостоятельность европейцев в области защиты национальных интересов вне американоцентричных коалиций (т.е. коалиций с США во главе) или блока НАТО.

Обеспечение национальной безопасности ведущих европейских стран имеет следующие особенности.

1. Преобладание коалиционной составляющей, в той или иной степени дополняемой «национальным» сектором, направленным на обеспечение внутренней безопасности и поддержание право

1 Не случайно работы Тернера (например, «Граница (рубежи) в американской истории») появились одновременно с трудами таких основоположников американского глобализма конца XIX в., как А. Мэхен, историков братьев Адамсов.

2 Departament of Defense. Dictionary of Military anfl Associated Terms. JCS, 1989. P. 244.

3 Sarkesiart S.C., Williams J., Cimbala StJ. U.S. National Security. Policymakers, processes, and politics. 3-d ed. London: Lunne Rienner Publishers, 2002. P. 13.

4 Например, «внутренний круг» президента Дж. Буша-мл. образовывали «неоконсерваторы» или «неоконы» - П. Вулфовиц, Р. Перл, Д. Фейт, Дж. Болтон, JI. «Скутер» Либби, С. Хадли, А. Шальски. Эти политики занимали ключевые политические посты, образуя действующий истеблишмент, который по тем или иным показателям отличается от «естественного». Большинство из этой группы, являясь выходцами из еврейских или католических семей европейских эмигрантов 1920-х гг., относятся к так называемому Теллюрайдскому обществу — закрытой организации, объединяющей представителей американской политической и деловой элиты на базе идей проф. Чикагского университета Л. Штрауса (1960—70-е гг.), а также Ф. Фукуямы и А. Блюма.

5 Например, глава консалтинговой компании Sionebridge International С. Бергер с 1997 по 2001 г. был помощником по национальной безопасности президента у Клинтона.

6 Впервые концепция сдерживания (containment) была разработана американским политическим теоретиком и дипломатом Дж. Кеннаном и сформулирована в ряде документов, положенных в основу политики США в отношении СССР («длинная телеграмма» Кеннана из Москвы от 22 февраля 1946 г., его статья в журнале «Форин Аффеарс» за июль 1947 г., документы СНБ США № 20/1 и 20/4, составленные в 1948 г.). Несмотря на то, что эти документы излагали цели «сдерживания коммунизма», большинство обозначенных в них концептуальных подходов сохранили свою актуальность и в период «после холодной войны»:

• иррациональный (т.е. не отвечающий западным стандартам рационального мышления^- и принятия решений) политический режим, весьма чувствительный к логике силы;

• сила должна применяться косвенно в форме давления в постоянно перемешающихся географических и политических точках без формулирования прямой угрозы при осуществлении такого давления с конечной целью уменьшить мощь и влияние оппонента;

• методы давления должны быть:

• политическими, направленными на подрыв существующего политического строя и территориальной целостности;

• экономическими, способствующими развалу экономики оппонента;

• идеологическими и т.д.

Перечисленные направления сдерживания относятся к «жесткой» его модели. Она реализовывалась в отношении государств, каким-либо образом угрожающих США, осложняющих реализацию их внешнеполитического курса или не разделяющих их взглядов на требуемый миропорядок. Параллельно в США была разработана и «мягкая» модель сдерживания в отношении европейских государств, а также Японии («план Маршалла»). «Мягкая» модель предполагает предоставление всякого рода материальной помощи (Foreign Aid), завуалированную форму оккупации (в виде предоставления гарантий безопасности и заключения военно-политических союзов — Alliances), помощь в создании необходимых институциональных организаций (Democracy Promotion).

Доктрина сдерживания своим необходимым элементом включает концепцию сдерживания путем устрашения (deterrence). Она составляет основу реализации Соединенными Штатами сдерживания военными средствами. При этом теория устрашения в США формировалась исходя из потребности максимально увеличить эффект наличия и потенциального использования ядерного оружия в качестве основной угрозы и вооруженных сил США в целом как базового элемента проведения всей внешней политики.