2. Теоретические основы программно-целевого метода и государственных целевых программ

Для отражения в настоящем исследовании в полной мере взаимосвязи приоритетных целей государства, его экономической политики и проблемы реализации государственных целевых программ необходимо выяснить место государства в регулировании экономических процессов. Экономические функции государства, которые, собственно, и предопределяют приоритетные задачи, в сфере регуляции хозяйственных процессов - относительно устойчивые направления деятельности государства в контексте упорядочивания, согласования, координации деятельности, субъектов ведения хозяйства, в которых воплощаются ее сущность, цели, задачи и свойственные для нее средства регуляции рыночных процессов. Они осуществляются органами государственной власти, к процессу их реализации привлекаются также разнообразные государственные и негосударственные институции. Перечень и содержание отмеченных функций определяется в первую очередь объективными причинами вмешательства государства в ход рыночных процессов (необходимостью преодоления "провалов" рыночного механизма ведения хозяйства и потребностями установления хозяйственного порядка, соблюдения баланса общественных интересов, создания условий устойчивого экономического и социального развития, защиты национальных интересов, и тому подобное). Выделяют такие основные функции государства в рыночной экономике (П.Самуэльсон, В.Нордхауз): обеспечение эффективности этой системы ведения хозяйства, ее справедливости, и содействие макроэкономическому росту и стабильности развития. Другие экономисты (К.Макконел, С.Брю) называют такие: обеспечения правовой базы и общественной атмосферы, которые способствуют эффективному функционированию рыночной системы; защита конкуренции; перераспределение доходов и богатства; коррекция распределения ресурсов с целью изменения структуры национального продукта; стабилизация экономики, то есть контроль уровня занятости и инфляции, которые порождаются колебаниями экономической конъюнктуры; стимулирование экономического роста. Приведенные перечни функций в известной мере совпадают, поскольку отбивают наиболее общие направления деятельности государства в рыночной экономике, конкретные же воплощения которых являются чрезвычайно подвижными, многовариантными. Эти функции наполняются реальным содержанием в зависимости от социальных, культурных, политических условий, которые складываются в той или другой стране, и отбивают влияние ряда субъективных факторов принятия соответствующих государственно управленческих решений, - господствующие и альтернативные теоретические концепции относительно участия государства в хозяйственной деятельности, приоритеты правительственной политики в тот или другой период и тому подобное. При этом общей тенденцией (хотя в определенных промежутках времени в некоторых странах наблюдаются определенные отклонения от нее) является усиление роли государства в регуляции экономики за мерой ее эволюции и, соответственно, расширения перечня ее функций. В частности, в него в настоящее время включаются функции, связаны с определением стратегических целей развития стран и путей их достижение в глобализированном мире, стимулированием экономического роста и обеспечением позитивных структурных изменений в национальной экономике, поддержкой науки и образования, защитой окружающей среды, и др. [36], [37]. Функции и их содержание систематизированы в таблице 1.1.

Таблица 1.1

Основные функции государства в современной рыночной экономике

Функция	Содержание функции
1	2
Нормативно-правозащитная	Государство устанавливает правила хозяйственных отношений, систему защиты прав собственности и контрактов, обеспечивает юридические гарантии защиты экономических интересов субъектов рыночных отношений
Продолжение табл. 1.1
1	2
Клиентская	Государство выступает заказчиком и покупателем продукции для армии, учреждений образования, здравоохранения, культуры, органов государственной власти
Собственническая	Государство выступает владельцем (совладельцем) предприятий и учреждений в определенных секторах национальной экономики
Финансово-распределительная	Государство обеспечивает финансовыми ресурсами бюджетные учреждения и организации, поддерживает предприятия государственного сектору экономики, осуществляет перераспределение доходов через налоговые механизмы
Гуманитарно-социальная	Государство создает условия для воссоздания и развития человеческого капитала, функционирования системы социального обеспечения, образования, здравоохранения
Прогнозно-плановая	Государство определяет долгосрочные и краткосрочные цели развития национальной экономики, выступает разработчиком прогнозов и планов социально-экономического развития страны (отраслей, регионов, секторов, сфер национальной экономики)
Ресурсно-распределительная	Государство определяет и обеспечивает реализацию правил распределения лимитированных природных ресурсов
Инновационно-инвестиционная, структурная	Государство способствует формированию и реализации национальной научно- опытной, инновационно-технологической и инвестиционной политики, создает предпосылки для осуществления позитивных структурных сдвигов в национальной экономике

Одним из важнейших и современных методов государственного регулирования экономики в контексте реализации приоритетных задач является метод программно-целевого планирования.

Программно-целевой метод — это метод разработки плановых решений крупных народнохозяйственных проблем. Сущность его заключается в выборе и обоснованию основных целей социального, экономического и научно-технического развития, а также разработке системы мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами.

Этот метод планирования применяется для решения как народно-хозяйственных, так и локальных производственных, технических, экономических и других задач. Необходимость программно-целевого метода планирования обусловлена усложнением межотраслевых и межрегиональных связей, выходом производственных, экономических и социальных проблем за рамки отдельной отрасли, региона. Отраслевое планирование способствует ускорению научно-технического прогресса, но ведет к ведомственной разобщенности, тормозящей интеграцию. Территориальное планирование позволяет развивать региональную инфраструктуру, но имеет региональную ограниченность. Поэтому программно-целевые методы стали важнейшими методами планирования, а целевая комплексная программа - основным плановым документом, содержащим увязанный по срокам, исполнителям комплекс мероприятий для обеспечения эффективного решения поставленных задач. В сочетании с отраслевым и территориальным планированием, а также применяя балансовый, нормативный и другие методы он позволяет увязать интересы отраслей и территорий и всего общества в целом. [53], [55], [59]

В течение нескольких десятилетий теория планирования и прогнозирования бурно развивалась, в результате чего возникли различные способы и методы планирования. Некоторые из них специфичны, другие универсальны. К последним относится и метод программно-целевого планирования. Метод зарекомендовал себя в развитых странах как один из самых точных и надежных. Он широко применяется на Западе на всех уровнях планирования и управления. Программно-целевой метод в экономике (goal-oriented planning англ., Zielplanung нем.) - увязывает цели с ресурсами при помощи программ. Каждая программа — комплекс мероприятий по реализации одной или нескольких целей и подцелей развития хозяйства, упорядоченных в виде «дерева целей». Оценка и выбор возможных вариантов программ производятся по разным критериям (минимум затрат или времени на реализацию при фиксированных конечных показателях и т. п.) с помощью специальных приёмов (например, программных матриц).

Программно-целевое планирование и управление - один из видов планирования и управления, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. При программном управлении во главу угла ставится не сложившаяся организационная структура, а управление элементами программы, программными действиями. Целевое управление - метод управленческой деятельности, предусматривающий предвидение возможных результатов деятельности и планирование путей их достижения.

Различают:

• простое целевое управление;

• программно-целевое управление;

• регламентное управление.

Программно-целевой метод - в экономике, увязывает цели с ресурсами при помощи программ. Каждая программа - комплекс мероприятий по реализации одной или нескольких целей и подцелей развития хозяйства, упорядоченных в виде "дерева целей". Оценка и выбор возможных вариантов программ производятся по разным критериям (минимум затрат или времени на реализацию при фиксированных конечных показателях и т. п.) с помощью специальных приемов (напр., программных матриц). Программно-целевое планирование построено по логической схеме "цели – пути – способы – средства". Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем – более детализированные способы и средства. Поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов. Ключевым понятием программно-целевого планирования является программа. Программа — это комплекс мероприятий по реализации стратегий. В свою очередь, система стратегий и целей, достигаемых с их помощью, - не что иное, как план. Таким образом, подтверждается двойственность программно-целевого планирования, а именно объединение планирования и фактического влияния на экономические показатели.

В настоящее время метод программно-целевого планирования все шире используется при разработке и реализации как федеральных, так и региональных целевых программ.

Программно-целевое планирование стало развиваться в СССР в качестве средства концентрации ресурсов на главных направлениях и для преодоления противоречий между отраслевым и территориальным планированием.

Первой перспективной программой в СССР (которая одновременно выполняла роль перспективного индикативного плана) был ГОЭЛРО – комплексный государственный план электрификации страны, принятый в 1920 г. Только за 1923-1924 гг. было разработано 28 и принято 19 таких программ. В дальнейшем разрабатывался ряд программ оборонного, промышленного, территориального характера, они включались в 5-летние планы. В 30-е годы была разработана и реализована программа создания угольно-металлургической базы Кузбасс - Урал. После Великой Отечественной войны была реализована программа восстановления народного хозяйства.

На уровне государства программы применялись также и в других странах. Экономическое программирование вошло в практику государственного регулирования экономики во второй половине XX века. Особенно его позиции укрепились после Второй мировой войны, когда возрождение европейских государств осуществлялось с помощью национальных антикризисных и антиинфляционных программ. В основе государственного экономического программирования в зарубежных странах лежат кейнсианские модели экономического роста, неокейнсианские теории, объединяющие системный анализ, методы прогнозирования и другие инструменты государственного регулирования.

Интерес представляет опыт государственного экономического программирования, накопленный в США. В 1933 г., преодолевая Великую Депрессию, при президенте Ф. Рузвельте США стали впервые использовать заимствованное у нашей страны государственное регулирование народного хозяйства, в первую очередь - разрабатывать различные целевые программы.

В оценке современной практики стратегического планирования регионального развития следует отметить, что ее появление в России относится ко второй половине 90-х годов ХХ века.

В середине первого десятилетия ХХI века в других субъектах РФ была начата разработка Стратегий их социально-экономического развития на долгосрочную перспективу. Такие Стратегии были утверждены законодательными органами государственной власти субъектов РФ в качестве программных документов, определяющих цели, направления и механизмы развития территорий.

Материальным проявлением государственного целевого и стратегического планирования, применения программно-целевого метода являются государственные целевые программы, устройство (финансовый механизм) которых будет рассматриваться в настоящем исследовании на примере ГЦП Российской Федерации.