3. Механизм реализации государственных целевых программ

Механизм — система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности, процесса. Например, Государственный механизм, механизмы памяти, механизм исполнения закона.

Финансовый механизм включает в себя в качестве структурообразующих следующие элементы: финансовое планирование, управление финансами, финансовые рычаги и стимулы, финансовые показатели, нормативы, лимиты, финансовые резервы [23], [26], [32], [33], [40]. 

Финансовый механизм должен соответствовать определенным принципам, соблюдение которых и позволяет обеспечить его целостность и идентичность. К таким принципам относятся: органичность, взаимосогласоваyность, непротиворечивость элементов; комплексный охват прямых и обратных связей; наличие элементов, нейтрализующих отрицательное влияние на конечные результаты принимаемых решений.

Рассмотрим сущность целевых программ и механизм их реализации на примере Российской Федерации.

Механизм реализации ГЦП включает в себя следующие элементы:

• Классификация ГЦП

• Управление процессом реализации ГЦП (управление финансами ГЦП)

  • планирование,

  • организация,

  • координация,

  • стимулирование,

  • регулирование,

  • контроль.

• Дифференциация расходов ГЦП

  • Приоритетные направления

    • 9 разделов ГЦП

  • Тип затрат

    • Текущие

      • НИОКР

      • Прочие нужды

    • Капитальные

В первую очередь необходимо рассмотреть такой элемент механизма реализации ГЦП как классификацию ГЦП по различным признакам.

Целевые научно-технические программы разрабатываются для масштабной реализации наиболее значительных научно-технических достижений. Конечными целями являются освоение, промышленное производство и применение объектов новой техники, прогрессивных технологий, новых материалов.

В настоящее время разрабатываются и реализуются различные по своему характеру целевые программы, которые классифицируются по следующим признакам:

• по уровню проблем:

  • международные,

  • государственные,

  • межотраслевые,

  • отраслевые,

  • региональные,

  • локальные;

• по характеру проблем:

  • комплексные,

  • научно-исследовательские,

  • научно-технические,

  • социально-экономические,

  • организационно-экономические,

  • производственно-хозяйственные;

• по срокам реализации:

  • долгосрочные (10-20 лет),

  • среднесрочные (5-10 лет),

  • краткосрочные (до 5лет).

Программы каждого типа обладают спецификой целей и условий разработки, учитываемых факторов и методов управления их реализацией.

Целевые комплексные программы имеют четко выраженный целевой характер, что проявляется в ориентации мероприятий и ресурсов на решение конкретной проблемы; характеризуются четко выраженными конечными результатами; отличаются высокой степенью комплексности (полнотой охвата межотраслевых связей).

По содержанию целевые комплексные программы подразделяются на следующие основные типы:

• социально-экономические, направленные на решение проблем развития и совершенствования образа жизни, повышение материального и культурного уровня жизни людей, улучшение условий труда и др.;

• производственно-экономические, направленные на решение крупных межотраслевых проблем в области производства, на повышение его эффективности и качественных характеристик, рациональное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов, на создание и развитие новых отраслей и видов производств и других аналогичных проблем;

• научно-технические, направленные на решение важнейших научно-технических проблем и коммерциализацию полученных результатов; •

• территориальные {региональные), направленные на обеспечение комплексного хозяйственного освоения новых территорий, формирование и развитие новых территориально-производственных комплексов;

• экологические, направленные на осуществление природоохранных проектов;

организационно-хозяйственные, направленные на совершенствование организации управления отдельными хозяйственными системами.

По длительности целевые комплексные программы бывают долгосрочными (свыше 5 лет) и среднесрочными (до 5 лет).

Одним из самых важных элементов механизма реализации ГЦП является управление финансами. Программа является самостоятельным объектом управления. Система управления, координации, методического руководства программами включает в себя общегосударственный, межрегиональный и собственно региональный уровни. Общегосударственный уровень управления представлен органами управления исполнительной власти России и в том числе российскими министерствами и ведомствами (Минэкономики, Минфин и др.). На общегосударственном уровне обеспечивается разработка единой стратегии регионального развития России, координация государственных, межрегиональных, собственно региональных программ, формируется нормативно-правовая основа в этой области, разрабатывается методология программирования, ее специализация с учетом ее особенностей и др. Участие в управлении программами в значительной мере осуществляется здесь путем распределения финансовых средств, определения механизма, способов и условий предоставления их регионам через федеральный бюджет.

Непосредственным исполнителем координационно-методологических функций на общегосударственном уровне является Минэкономразвития России.

На межрегиональном уровне, когда программа затрагивает интересы двух и более регионов, управленческие функции выполняет создаваемый Межрегиональный консультативно-координационный совет по руководству программами, в состав которого входят специалисты, представляющие регион и сопредельные регионы, чьи интересы должны быть учтены при проектировании и реализации региональных программ.

Непосредственно на местах управление программами осуществляют исполнительные органы власти территорий. В их функции входят: принятие к исполнению новых программ, координация их с основными направлениями и приоритетами правительственной политики Российской Федерации, подготовка концепции развития региона, распределение бюджетных ассигнований между программными и непрограммными потребностями, принятие программ к исполнению, внесение изменений в действующие программы и т.д. Органы власти автономных образований, входящих в состав краев, областей, создают условия для формирования и реализации региональных программ. Региональные властные структуры формируют и утверждают органы программно-целевого управления (заказчики), на которые возлагается ответственность за проектирование и реализацию программы.

Все уровни управления региональными программами функционируют во взаимодействии и координируют процессы формирования и реализации программ.

Отношения при управлении реализацией региональной программы носят вертикальный характер, связывая воедино сверху вниз договорными отношениями региональный орган программно-целевого управления – заказчик (генподрядчик), предприятия (организации) – подрядчики, выполняющие программные задания, и предприятия (организации) – субподрядчики 1-го, 2-го и т.д. порядка.

Контроль за подготовкой и реализацией программы осуществляется на всех этапах в различных формах: независимая экспертиза при рассмотрении предложений о программах и при проектировании программных объектов, постоянный мониторинг на стадии реализации и др. Регулярность и порядок осуществления контроля регламентируются в ходе принятия и реализации программы властными структурами региона. Устанавливается ответственность руководителей и исполнителей региональных программ за несвоевременное и некачественное их выполнение.

Общее руководство и контроль за ходом реализации программы осуществляет заказчик программы, который должен обладать достаточным объемом полномочий и ресурсов для эффективного управления ходом реализации программы, учитывая тот факт, что в ходе реализации программы будут подготавливаться проекты нормативных правовых актов, осуществляться взаимодействие с органами власти региона, финансовыми, промышленными и общественными организациями.

Координатором всех стадий разработки и реализации программы является специальный орган управления программой. В зависимости от типа региона создаются различные органы управления: специальный региональный комитет или комиссия, дирекция программы, орган управления программой в рамках межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия.

Орган управления программой наделяется следующими функциями:

• подготовка предложений по перспективам развития территории;

• подготовка предложений по совершенствованию законодательства;

• подготовка предложений по оперативному управлению в ходе реализации программы;

• организация финансового обеспечения программы;

• оперативная связь с межрегиональными и федеральными органами власти.

Орган управления программой может подготавливать предложения по проектам местных законов и нормативных актов по каждой крупной региональной проблеме, а также предложения по критериям отбора инвестиционных проектов. Он может осуществлять (совместно с заказчиком) финансовый контроль за использованием средств федерального и регионального бюджетов, выделенных на реализацию программы.

Орган управления программой должен ежегодно готовить отчеты о ходе работы по выполнению программы.

Обеспечение комплексного контроля за реализацией программы, требует увязки механизма ее реализации и организационно-экономических мер по стимулированию программы; постоянного информационно-аналитического мониторинга по всем проблемам и целевым установкам; своевременной оценки нарушения сроков реализации программы для определения упущенной выгоды и подготовки предложений по их корректировке.

Одной из составляющих финансового механизма реализации ГЦП являются те требования, которые предъявляются непосредственно к целевой программе и её структуре. Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Целевая программа имеет следующий вид (рисунок 1.1):

Рисунок 2.1 Структура государственной целевой программы (разделы и их содержание)

Целевая программа также содержит паспорт федеральной (межгосударственной) целевой программы.

К содержанию разделов целевой программы предъявляются следующие требования.

Первый раздел целевой программы должен содержать развернутую постановку проблемы, включая анализ причин ее возникновения, обоснование ее связи с национальными приоритетами социально-экономического развития, целесообразности программного решения проблемы на федеральном уровне. Раздел также должен содержать обоснование необходимости решения проблемы программно-целевым методом и анализ различных вариантов этого решения, а также описание основных рисков, связанных с программно-целевым методом решения проблемы.

Второй раздел целевой программы должен содержать развернутые формулировки целей и задач программы с указанием целевых индикаторов и показателей.

Требования, предъявляемые к целям программы:

• специфичность (цели должны соответствовать компетенции государственных заказчиков целевой программы);

• достижимость (цели должны быть потенциально достижимы);

• измеряемость (должна существовать возможность проверки достижения целей);

• привязка к временному графику (должны быть установлены срок достижения цели и этапы реализации целевой программы с определением соответствующих целей).

Раздел должен содержать обоснование необходимости решения поставленных задач для достижения сформулированных целей программы и обоснование сроков решения задач и реализации программы с описанием основных этапов реализации и указанием прогнозируемых значений целевых индикаторов и показателей для каждого этапа, а также условия досрочного прекращения реализации целевой программы.

Третий раздел целевой программы должен содержать перечень мероприятий, которые предлагается реализовать для решения задач целевой программы и достижения поставленных целей, а также информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах (с указанием статей расходов и источников финансирования) и сроках. Программные мероприятия должны быть увязаны по срокам и ресурсам и обеспечивать решение задач целевой программы.

Программные мероприятия должны предусматривать комплекс мер по предотвращению негативных последствий, которые могут возникнуть при их реализации.

В отдельных случаях для достижения целей программы, внесения изменений в нормативные правовые акты целевая программа может содержать приложение с планом подготовки и принятия необходимых нормативных правовых актов.

В четвертом разделе целевой программы должно содержаться обоснование ресурсного обеспечения, необходимого для реализации программы, а также сроков и источников финансирования. Кроме того, раздел должен включать в себя обоснование возможности привлечения (помимо средств федерального бюджета) внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации программных мероприятий и описание механизмов привлечения этих средств.

Следующие элементы финансового механизма (планирование и прогнозирование, управление) проявляются непосредственно в процессе реализации государственных программ. На общегосударственном уровне разрабатывается единая стратегия развития Российской Федерации. Координируются государственные, межрегиональные и региональные программы. Разрабатывается нормативно – правовая основа и методология целевого программирования. Общегосударственный уровень управления представлен органами исполнительной власти, в том числе министерствами и ведомствами.

Если в реализации программы участвуют несколько регионов, функцию управления выполняет создаваемый межрегиональный консультативно – координационный совет, в состав которого входят специалисты, представляющие заинтересованные регионы.

На региональном уровне готовится общая программа развития региона, распределяются средства бюджета между программными и непрограммными расходами. Координируются мероприятия целевых программ с приоритетными направлениями государственной политики Российской Федерации.

Формы и методы управления реализацией целевой программы определяются заказчиком. Текущее управление осуществляется дирекцией целевой программы, формируемой заказчиком, которая возглавляется одним из заместителей руководителя федерального (регионального) органа исполнительной власти, ответственного за выполнение целевой программы.

Реализация целевой программы осуществляется на основе государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку продукции для государственных нужд, заключаемых государственным заказчиком программы со всеми исполнителями программных мероприятий. Государственный контракт определяет права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению государственных нужд, регулирует их отношения при выполнении контракта, в том числе предусматривает заказчиком контроль над ходом работ.

Общее руководство и контроль над ходом реализации программы осуществляет заказчик программы. Он должен обладать достаточным объемом полномочий и ресурсов для эффективного управления ходом реализации программы, учитывая тот факт, что в ходе реализации программы будут подготавливаться проекты нормативных правовых актов, осуществляться взаимодействие с органами власти региона,

финансовыми, промышленными и общественными организациями.

К основным функциям заказчика программы относятся:

• подготовка проекта программы, его согласование с заинтересованными органами власти региона и федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке, представление на утверждение уполномоченным органам государственной власти региона;

• координация исполнения программных мероприятий, включая наблюдение и контроль над их реализацией, оценка результативности, содействие разрешению спорных и конфликтных ситуаций;

• непосредственный контроль над ходом мероприятий, обеспечивающих институциональные и структурные преобразования, формирование финансовых и инновационных институтов, а также работ в области региональной кооперации и реализации мероприятий федеральных целевых программ на территории региона;

• подготовка отчетов о реализации программы, внесение предложений в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти по корректировке программы.

Государственные заказчики целевой программы сообщают в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития Российской Федерации о заключенных государственных контрактах (договорах) со всеми участниками реализации программ по их финансированию из внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд. Указанные данные по проектам, содержащим НИОКР гражданского назначения, государственные заказчики сообщают также в Министерство образования и науки Российской Федерации.

Государственный заказчик целевой программы, с учетом выделяемых на реализацию целевой программы финансовых средств ежегодно, уточняет целевые показатели и затраты по программным мероприятиям, механизм реализации программы, состав исполнителей.

При необходимости государственный заказчик вносит предложения о продлении срока реализации целевой программы, который истекает в текущем году. Соответствующие органы подготавливают заключение о продлении срока реализации целевой программы или нецелесообразности ее дальнейшей государственной поддержки и направляют его в Правительство (администрацию) для принятия решения.

Подготовка продленной целевой программы, срок реализации которой истекает в текущем году, а также включение в целевую программу новых подпрограмм и их утверждение осуществляются в порядке, установленном для разработки и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ.

Корректировка обязательств Российской стороны по межгосударственным целевым программам, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, производится совместно с заказчиками других стран.

Государственный комитет по статистике совместно с государственными заказчиками целевых программ организует ведение ежеквартальной статистической отчетности по реализации утвержденных федеральных и межгосударственных целевых программ по перечню согласованных показателей.

Государственный заказчик целевых программ, с участием заинтересованных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации организует экспертные проверки хода реализации отдельных целевых программ. При этом обращается внимание на выполнение сроков реализации программных мероприятий, на целевое и эффективное использование средств, выделяемых на их реализацию, привлечение средств внебюджетных источников финансирования и бюджетов субъектов Российской Федерации, конечные результаты программы.

По результатам экспертных проверок подготавливаются предложения для внесения в Правительство (администрацию региона) о целесообразности продолжения работ и финансирования программ или об их прекращении, уточнении льгот или применении санкций к участникам реализации программ.

Государственные заказчики программ направляют статистическую, справочную и аналитическую информацию о подготовке и реализации целевых программ контролирующим организациям. При реализации федеральных целевых программ в Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, а также в Министерства соответствующих отраслей делаются доклады о ходе работ по программам и эффективности использования финансовых средств [38].

Следующий элемент финансового механизма реализации ГЦП заключается, во-первых, в дифференциации расходов государства по разделам (приоритетные направления), во-вторых на виды расходов.

В таблице 2.1 приведены основные направления ГЦП в Российской Федерации (систематизированные в разделы), объёмы государственного финансирования в денежном выражении (финансирование ГЦП в 2015 г.):

Таблица 2.1