3 Сравнительно-правовой анализ Закона Республики Казахстан «о борьбе с коррупцией» и Федерального Закона Российской Федерации «о противодействии коррупции»

Вопросы, связанные с исследованием проблемы коррупции требуют постоянного изучения. Начало становления государственности, нового политического строя, рыночной экономики, всеобщее преображение, происходившие при старой номенклатуре, - время, когда моральные ценности устарели, идеология развалилась. Все это послужило катализатором разрастания коррупции во всех сферах жизнедеятельности государства и общества.

В этой главе особое внимание уделено рассмотрению Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» и Федерального Закона Российской Федерации «О противодействии коррупции» и дается их сравнительно-правовой анализ. Несмотря на то, что эти государства имели общее советское прошлое, соответственно, и общие проблемы, связанные с проявлением коррупции, после обретения независимости антикоррупционная политика стала заметно различаться. Казахстан принял антикоррупционное законодательство в 1998 г., а спустя 10 лет, в 2008 г., после долгих дискуссий был принят закон и в России. Сравнительный анализ законов покажет, насколько они отличны друг от друга. Бесспорно, в России после принятия Федерального Закона «О противодействии коррупции» и разработки национального плана в 2008 г. начался новый этап борьбы с коррупцией. Прошел тот период, когда все исследования сводились лишь к анализам законопроектов и зарубежного опыта. Актуальность приобрела новое лицо, и в настоящее время мы уже можем работать с конкретными документами, выявлять сильные и слабые стороны, возможности и угрозы той или иной стратегии.

Кроме того, об актуальности вопроса свидетельствуют международные рейтинги. Как для России, так и для Казахстана они неутешительны. Так, например, по данным Транспаренси Интернешнл за 2008 г., по индексу восприятия коррупции Казахстан занимает 145-е место, а Россия 147-е из 180 стран мира.

Это свидетельствует о том, что уровень коррупции в этих странах очень высокий.

Приступим к детальному рассмотрению поставленного на повестку дня вопроса. Следует обратить внимание на такие понятия, как борьба и противодействие. На международных конференциях по проблеме коррупции вместо слова «борьба» в настоящее время чаще используется слово «противодействие». Многие эксперты считают, что «противодействие» - это наиболее правильная характеристика методов искоренения коррупции, мотивируя это понятие тем, что борьба вызывает ответную борьбу. Однако это лишь одна сторона медали. Некоторые исследователи полагают, что термин «противодействие» ориентирует на сугубо оборонительный характер воздействия на коррупцию. Борьба же ориентирует население не на пассивную и оборонительную, а на активную роль государства и общества в преодолении коррупционных проявлений.

Но целью исследования не является разбор и анализ наименования документа. Будь-то борьба либо противодействие - наша задача заключается в анализе содержания самих законов, их соотношения друг с другом, выявлении общих черт и особенностей. Таким образом, мы попытаемся провести перекрестный анализ двух документов.

С момента подписания закона в Казахстане, 2 июля 1998 г., борьба с коррупцией была поставлена в ранг долгосрочной и стратегической задачи. В целях ее реализации приняты: государственные программы на 1999-2000, 2001-2005, 2006-2010 гг. Кроме того, законодательство пополнилось новыми нормативно-правовыми актами, изменениями и дополнениями. С каждым годом число нормативно-правовых актов, связанных с антикоррупционной политикой, увеличивается.

В России же 25 декабря 2008 г. стартовало отдельное антикоррупционное законодательство, в котором были закреплены основные понятия, нормы и принципы борьбы с коррупцией. Разговоров о подобном нормативном акте было множество, и велись они как минимум на протяжении последних 10-15 лет.

В том же 2008 г. был подписан Национальный план противодействия коррупции. Таким образом, борьба с коррупцией также была поставлена в ранг первоочередных стратегических задач государства. Но, несмотря на принятие этих двух документов, основные положения по противодействию коррупции заложены в Концепции административной реформы.

Заметим, что каждая страна вправе решать для себя, насколько необходимо для нее принятие антикоррупционного законодательства. Ведь международные документы не предъявляют жесткого требования к необходимости принятия каждым государством отдельного закона о борьбе с коррупцией. Конвенции оставляют право принятия такого решения на усмотрение ратифицировавшей их страны. Не во всех государствах есть такие законы. Во многом это объясняется тем, что в ряде стран с развитыми демократическими институтами и устоявшимися правовыми системами основные антикоррупционные инструменты уже прописаны в национальном законодательстве. Однако ни Россия, ни Казахстан в настоящее время не могут отнести себя к их числу, так как факты коррупционных правонарушений и преступлений увеличиваются с каждым годом.

Начнем рассмотрение законов с их структуры. Закон Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» состоит из 4 глав, которые включают 17 статей. Федеральный Закон Российской Федерации «О противодействии коррупции» состоит из 14 статей.

Обращаем внимание на то, что те нормы, которые не закреплены в каком-либо из этих законов, могут быть прописаны в других нормативно-правовых актах, например в Уголовных кодексах.

Из таблицы наглядно видно, что антикоррупционные законы, несмотря на наличие схожих норм, в основе своей различаются. Это можно отнести к особенностям развития исследуемых стран, а также, что немаловажно, к типу государственного устройства.

Рассмотрим положения законов более тщательно и начнем с основополагающего фактора, т.е. с определения понятия коррупции. Так, в каждом из законов дается определение коррупции, в попытках вывести которое была написана не одна диссертация и была проведена не одна дискуссия.

В России под коррупцией подразумевается: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в пункте «а» от имени или в интересах юридического лица.

В Казахстане коррупция рассматривается как не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей либо иное использование ими своих полномочий для получения имущественной выгоды, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.

Таким образом, в российском законе коррупция трактуется гораздо шире, предусматривает факт дачи и получения взятки, тогда как в казахстанском законе этот факт не конкретизируется, но предусматривается Уголовным кодексом Республики Казахстан. Из определений также следует различный состав субъектов коррупционных правонарушений. Так, в Законе РФ расширен круг субъектов коррупции - это все физические и юридические лица, тогда как в казахстанском законе - это лица, выполняющие государственные функции, а также лица, приравненные к ним. В остальном оба понятия носят схожий характер, предусматривают незаконное использование должностных полномочий, подкуп, принятие имущественных благ.

Обратим внимание на следующие моменты. В определении Закона РФ сказано «использование физическим лицом должностного положения», что можно трактовать, как любым физическим лицом, занимающим определенную должность. К сожалению, другого конкретизирующего определения в законе не дано. Тогда как санкции, предусмотренные ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации, распространяются только на должностные лица, которыми «признаются лица постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации». Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, снимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Таким образом, можно говорить о том, что физические лица, занимающие должности, не предусмотренные данными пунктами УК РФ, имеют право на незаконное использование своего должностного положения. В то время как и в самом Законе «О противодействии коррупции» все остальные нормы, в частности меры по профилактике коррупции, основные направления деятельности ориентированы только на государственных и муниципальных служащих.

В Законе РК конкретно перечислены субъекты коррупционных правонарушений. Ими являются все должностные лица; депутаты Парламента и маслихатов; судьи; все государственные служащие; лица, избранные в органы местного самоуправления; граждане, зарегистрированные в качестве кандидатов в Президенты Республики Казахстан, депутаты Парламента и маслихатов, а также в члены выборных органов местного самоуправления; служащие, постоянно или временно работающие в органах местного самоуправления, оплата труда которых производится из средств государственного бюджета; лица, исполняющие управленческие функции в государственных организациях и организациях, в уставном капитале которых доля государства составляет не менее 35 %; физические и юридические лица, осуществляющие подкуп должностных и иных лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций.

Закон РФ, в отличие от Закона РК, вводит в оборот такие понятия, как противодействие коррупции, конфликт интересов, личная заинтересованность государственного и муниципального служащего. Под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

В свою очередь, Закон РК вводит понятия, которые не отражены в Законе РФ. К ним относятся коррупционные правонарушения, государственные функции, контрольные и надзорные функции, должностные лица, а также лица, занимающие ответственную государственную должность. К примеру, под коррупционными правонарушениями законодатель понимает предусмотренные Законом РК «О борьбе с коррупцией», а также иными законами деяния, сопряженные с коррупцией или создающие условия для коррупции, которые влекут установленную законодательством дисциплинарную, административную и уголовную ответственность.

Вводя данные понятия, государства посредством законов определяют приоритетную сферу ведения в антикоррупционной политике.

В законах фиксируются основные принципы противодействия коррупции, среди которых следует отметить такие, как: комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; приоритетное применение мер по предупреждению коррупции. Последний принцип, по мнению автора, наиболее важен и интересен, так как, по сути, ранее борьба с коррупцией сводилась к борьбе с ее фактическими проявлениями (последствиями), а не с причинами.

Организационные основы противодействия коррупции в России дают структурный алгоритм подчиненности и выполняемых функций Главы государства и центральных государственных органов. То есть здесь на законодательном уровне закреплена область ведения по различным направлениям противодействия коррупции. Закон регламентирует также и систему контроля и надзора в сфере противодействия коррупции.

Прописаны основные меры по профилактике коррупции. К примеру, формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению. Однако, по мнению автора, эта норма носит чисто декларативный характер. Категория «нетерпимости», на наш взгляд, принадлежит к области психологических знаний и мотивации. Непонятно, что подразумевал законодатель под этой мерой. Каков механизм формирования нетерпимости, через что он будет проявляться? Меры - это конкретные действия, а формирование нетерпимости - это размытое, расплывчатое определение меры.

Серьезным фактором в предупреждении и профилактике коррупции в России, определенным ноу-хау, может стать введение в практику антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов с целью выявления и устранения коррупциогенных положений. Закрепление данной нормы действительно необходимо, особенно в настоящее время, когда начинает формироваться антикоррупционное законодательство Российской Федерации. В идеале она должна позволить делать качественный отбор и пропускать только те законы, в которых отсутствует даже намек на коррупционность. В пилотном режиме институт антикоррупционной экспертизы уже прошел апробацию в Государственной думе и подтвердил свою эффективность.

В том же документе закреплено, что необходимо сокращать численность государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов. Заметим, что поскольку нормы права трактуются буквально и имеют прямое действие, то этот пункт следует понимать как-то, что в государственных органах Российской Федерации работают недостаточно квалифицированные кадры. Каким образом это будет определяться, кроме уже существующих требований поступления на государственную службу? Пока в данной области никаких изменений введено не было. И сам смысл фразы «сокращение за счет привлечения» представляется, по меньшей мере, странным для формирования антикоррупционной политики государства.

Казахстан действующим законом о борьбе с коррупцией и другими нормативно-правовыми актами устанавливает недопустимость совместной службы близких родственников, согласно этому государственные служащие не могут занимать должности, находящиеся в непосредственной подчиненности должностям, занимаемым их близкими родственниками (родителями, детьми, усыновителями, усыновленными, полнородными и неполнородными братьями и сестрами, дедушками, бабушками, внуками) или супругом (супругой). Это реальная мера, закрепленная в требованиях к поступлению на государственную службу.

В России впервые устанавливается дисциплинарная, административная и уголовная ответственность за коррупционные правонарушения, совершенные работниками юридических лиц и самими юридическими лицами, вплоть до конфискации их имущества и ликвидации последних. Среди прочего данные административные нормы направлены на выполнение международных обязательств Российской Федерации об установлении ответственности юридических лиц за коррупцию.

В целом Закон РФ «О противодействии коррупции» содержит такие положения, которые должны действовать в правовом государстве и нормальном гражданском обществе. Однако стоит заметить, что данный Закон содержит по большей части нормы-принципы, которые действуют не непосредственно, а через нормы прямого действия (а их надо еще закрепить в соответствующих нормативных актах и отработать на практике) и через толкование других норм прямого действия с учетом этих самых норм-принципов.

Для российских государственных служащих Законом «О противодействии коррупции» установлена новая норма — предоставление сведений о доходах и имуществе, что для казахстанской действительности уже является обычным делом и закреплено в соответствующих нормативно-правовых актах. Но практика предоставления таких сведений в двух государствах имеет свою специфику.

Во-первых, в казахстанском законе конкретизируются и более подробно изложены меры финансового контроля над доходами и имуществом претендентов на государственную службу и государственных служащих.

Если в России предоставляются сведения о: 1) доходах; 2) имуществе; 3) обязательствах имущественного характера,4 то в Казахстане предоставляют: 1) декларацию о доходах; 2) декларацию об имуществе, являющемся объектом налогообложения, в том числе, находящемся за пределами территории Республики Казахстан; сведения о: 3) вкладах в банковских учреждениях и о ценных бумагах, в том числе за пределами территории Республики Казахстан; 4) своем прямом или об опосредованном участии в качестве акционера или учредителя юридических лиц; 5) трастах и о государствах, в которых они зарегистрированы, если лицо или его супруг (супруга) является бенефициаром этих трастов; 6) названиях и реквизитах других организаций, у которых с лицом имеются договорные отношения, соглашения и обязательства (в том числе и устные) по содержанию или временному хранению материальных и финансовых средств, принадлежащих лицу или супругу (супруге) в размере, превышающем тысячекратный размер месячного расчетного показателя.

Во-вторых, в России государственными и муниципальными служащими, а также претендентами на государственную и муниципальную службу должны предоставляться сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера их супруга (супруги) и несовершеннолетних детей. Казахстанское законодательство в данном случае не устанавливает сдачу государственными служащими и претендентами на государственную службу декларации о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих несовершеннолетних детей.

Согласимся, что все эти меры действительно направлены на борьбу с коррупцией и являются необходимыми для транспарентности государственной службы. Однако не менее важный вопрос заключается в том, какова судьба предоставленных деклараций, что именно происходит с ними после сдачи в налоговый орган. Существуют ли специальные департаменты или отделы, которые занимаются обработкой данных? Каким образом проходит данная процедура, если она имеет место? И где хранятся столь важные сведения? Или это не что иное, как всего лишь хранилище, архив, база данных, которые после сдачи деклараций выполняют второстепенную функцию.

В целом мы попытались рассмотреть основные положения антикоррупционных законов Казахстана и России, выявить их схожие и отличительные черты, положительные и отрицательные моменты. Сейчас можно говорить только о том, что самым важным аспектом является время. Время, которое лежит между принятием двух законов, практически составляющее 10-летний период. За данный отрезок времени Казахстан ориентировал антикоррупционную политику на программный подход к решению проблемы, были разработаны и внедрены определенные механизмы в поддержку реализации Закона РК «О борьбе с коррупцией». В настоящее время продолжается реализация государственных программ в данном направлении. Принятие Закона РК «О борьбе с коррупцией» и государственной программы борьбы с коррупцией дало на начальном этапе положительный импульс борьбе с коррупционными правонарушениями.

Для России же это новый опыт в борьбе с коррупцией. Принят специальный закон, включающий нормы, которые требуют разработки реальных механизмов их реализации. Прописанная в российском законе система мер противодействия коррупции строится на использовании, прежде всего, мер упреждения, направленных, в частности, на создание в государственной и муниципальной службе атмосферы невыгодности коррупционного поведения. Поэтому основной акцент сделан на комплексе мер предупредительного, профилактического характера. Тогда как противодействие коррупции согласно данному закону включает в себя меры не только по предупреждению коррупции, но и меры по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений, а также меры по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В данном контексте обратим внимание на то, что некоторые исследователи и политики высказались против принятия закона, мотивировав это тем, что он совершенно не опасен для чиновников, но очень эффективен как средство извлечения политических дивидендов.

В настоящее время Казахстан вступил в новый этап борьбы с коррупцией. Это подтверждается тем, что с 2007 г. активно ведется борьба с «верхушечной» коррупцией. До этого времени в большинстве своем борьба велась в одном направлении, а именно на низовом и среднем уровнях, что не давало заметного результата. Это свидетельствует о том, что верхи уже не могут, так как раньше, оказывать давление на деятельность уполномоченных органов, что является одним из признаков действенности механизма борьбы с коррупцией, изложенного в последней программе на 2006-2010 гг.

Опыт каждой из двух стран по-своему уникален. Здесь можно говорить о том, что Казахстан выбрал направление, более схожее с наступательной стратегией, а Россия в данном случае руководствовалась, скорее, оборонительными действиями.

Список рекомендуемой литературы

1 Закон Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» от 02 июля 1998 года с изм. и допол. // www.zakon.kz

2 Государственная программа борьбы с коррупцией на 2010-2012 г.г., утвержденная Указом Президента РК 23.12.2009 г. // www.zakon.kz

3 Основы противодействия коррупции. Учебное пособие // Под ред. И.И. Рогова, К.А. Мами, С.Ф. Бычковой. – Алматы: ОФППИ «Интерлигал» в Казахстане, 2004.- 472 с.

4 Федеральный Закон Российской Федерации № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. // www.zakon.kz

5 Акылбаев Е.Ж. Антикоррупционное законодательство Казахстана: признать эффективным // Правопорядок от 22 февраля 2011 г.

6 Дауенов М.Ю. Совершенствование форм и методов региональной борьбы с коррупцией // Проблемы права.–2006.–№ 1.–С. 96-100.

7 Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов: - Санкт-Петербург, Проспект, 2010 г.- 96 с.

8 Мухамеджанов Б.А., Рогов И.И., Бычкова С.Ф. Комментарий и постатейные материалы к Закону РК «О борьбе с коррупцией». – Алматы: ТОО «Баспа», 2001.-253 с.

Вопросы для обсуждения (самоконтроля)

1. Какие были поставлены стратегические задачи с момента подписания Закона РК «О борьбе с коррупцией»?

2. Назовите меры финансового контроля над доходами и имуществом претендентов на государственную службу и государственных служащих, изложенные в казахстанском законе.

3. Какие контрольные меры предпринимаются государством по борьбе с коррупцией?

4. Выявите схожие и отличительные черты антикоррупционных законов России и Казахстана?

5. Назовите основные пути и меры преодоления коррупции в Казахстане?