1.3. Значение третьего энергетического пакета

Важнейшим событием 2009 года в энергетической политике Европейского союза стало принятие пакета нормативных правовых актов, регулирующих газовую и электроэнергетическую отрасли ЕС (далее — Третий пакет). Принятию Третьего пакета предшествовали напряженные двухгодичные обсуждения, в ходе которых значительные изменения претерпели первоначальные предложения Европейской комиссии, опубликованные в январе 2007 г.

Третий пакет включает следующие документы:

• Электроэнергетическая директива ЕС (Directive 2009/72/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for internal market in electricity and repealing Directive 2003/54/EC);

• Газовая директива ЕС (Directive 2009/73/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 2003/55/EC);

• Регламент об Агентстве по сотрудничеству регулирующих органов (Regulation No 713/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 establishing an Agency for the Cooperation of Energy Regulators);

• Регламент о доступе к электроэнергетическим сетям (Regulation No 714/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on conditions of access to the networks for crossborder exchanges in electricity and repealing Regulation (EC) No 1228/2003);

• Регламент о доступе к газовым сетям (Regulation No 715/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on conditions of access to the natural gas transmission networks and repealing Regulation (EC) No 1775/2005)⁸.

Все указанные акты приняты совместным решением Европейского парламента и Совета ЕС, но их юридическая природа неоднородна. Директивы адресованы государствам-членам и требуют перенесения (имплементации) в национальные законодательства в установленный срок. Они обязательны для государств-членов в том, что касается срока и требуемого результата, при этом формы и методы достижения результата оставлены на усмотрение государств-членов. Такая модель позволяет, с одной стороны, гармонизировать национальные законодательства, с другой стороны, учесть страновую специфику. Для частных лиц правовые последствия порождают не сами директивы, а имплементирующие их акты национального законодательства.

Регламенты в отличие от директив являются актами общего характера, адресованными всем субъектам права ЕС (не только государствам-членам) и наделенными прямым действием (не требуют актов имплементации). Эти свойства делают регламенты похожими на национальные законы.

В этом параграфе мы рассмотрим, во-первых, общий обзор новелл Третьего пакета, во-вторых, наиболее дискуссионные нововведения (разъединение вертикально интегрированных предприятий и оговорка о третьих странах).

1.3.1 Основные нововведения Третьего пакета

Централизованное планирование развития европейской энергетической сети

Несколько лет назад вопросы строительства и развития систем транспортировки энергии были внутренним делом отдельных государств — членов ЕС. Третий пакет четко наметил путь к созданию единой европейской энергетической сети на основе системы планирования, которая имеет национальный и общеевропейский уровень.

На уровне государств — членов ЕС операторы систем транспортировки разрабатывают, а регулирующие органы утверждают юридически обязательные национальные десятилетние планы сетевого развития, подлежащие ежегодному обновлению.

На уровне ЕС принимается общеевропейский десятилетний план сетевого развития (Community wide network development plan), подлежащий обновлению раз в два года. Хотя формально общеевропейский план назван необязательным (non-binding), регулирующие органы государств-членов должны следить за тем, чтобы наделенные обязательной силой национальные планы соответствовали ему. Регуляторы вправе требовать корректировки национальных планов для приведения их в соответствие с общеевропейским планом, что придает последнему жесткий характер⁹.

Взаимодействие между национальными регулирующими органами

Взаимодействие национальных регулирующих органов необходимо для появления общей «культуры регулирования ЕС» в отсутствие единого общеевропейского регулятора.

В 2000 г. регуляторы на добровольной основе объединились в Совет европейских регуляторов энергетики (Council of European Energy Regulators), ассоциацию без формальных полномочий.

В 2003 г. Комиссия специальным решением сформировала на правах официального консультативного органа Группу европейских регуляторов электроэнергетики и газа (European Regulators' Group for Electricity and Gas). Эта группа, состоящая из руководителей национальных регуляторов, оказывает Комиссии содействие в подготовке мер реализации энергетической политики, в том числе проектов нормативных правовых актов.

Третий пакет предусматривает учреждение нового органа — Агентства взаимодействия энергетических регуляторов (Agency for the Cooperation of Energy Regulators, ACER), которое заменит ныне действующие ERGEG и CEER¹⁰.

ACER станет юридическим лицом с широкими консультативными, но ограниченными надзорными и правоприменительными полномочиями. ACER сможет принимать юридически обязательные решения по вопросам трансграничной транспортировки энергии лишь по «остаточному принципу»: когда регуляторы затронутых соответствующими вопросами государств-членов не смогут прийти к взаимоприемлемому решению или совместно обратятся за помощью к ACER. Такого рода вопросы касаются определения условий доступа, операционной безопасности и освобождения от применения требований доступа.

Не входящие в ЕС страны будут вправе участвовать в работе ACER, только если у них заключено соглашение с ЕС, предусматривающее принятие норм европейского права в сфере энергетики¹¹. Данное положение направлено на то, чтобы в состав ACER вошли регуляторы из стран Юго-Восточной Европы, с которыми ЕС в 2005 г. заключил Соглашение об Энергетическом сообществе, а также стран Европейского экономического пространства (Норвегии, Исландии, Лихтенштейна). В то же время страны, не готовые принимать энергетическое приобретение, лишены возможности участия в ACER.

Взаимодействие между операторами систем транспортировки

Третий пакет предусматривает учреждение Европейской сети операторов систем транспортировки газа/электроэнергии (European Network for Transmission System Operators for Gas/Electricity, ENTSO)¹².

ENTSO будет заниматься планированием развития общеевропейской энергетической сети и формированием правил трансграничной транспортировки энергии. Важнейшими полномочиями ENTSO являются:

• разработка и принятие общеевропейского десятилетнего плана сетевого развития;

• разработка на основе указаний ACER трансграничных сетевых кодексов (network codes), подлежащих утверждению Комиссией.

Усиление независимости и расширение компетенции национальных регулирующих органов

Третий пакет предусматривает комплекс мер, наделяющих регуляторов максимальной независимостью и широкой компетенцией по аналогии с англо-американской моделью (OFGEM, FERC).

Во-первых, регулятор должен обладать самостоятельной правосубъектностью, быть юридически и функционально независим не только от предприятий, но и от иных органов государственной власти.

Во-вторых, регулятор должен иметь собственный бюджет. То есть вопросы финансирования регулятора не должны решаться иными органами государственной власти.

В-третьих, регулятор должен иметь достаточное количество независимого персонала и менеджмента. Персонал и менеджмент в своей деятельности не вправе принимать в расчет рыночные интересы или какие-либо указания «извне». Менеджмент назначается на срок от пяти до семи лет (с правом одного переназначения) и не может быть досрочно отстранен от должности, кроме как по ограниченному перечню оснований.

Компетенция регулятора охватывает три основные группы функций:

1. Тарифное регулирование. Регулятор утверждает либо тариф на транспортировку энергии, либо методику его определения. Утвержденные тарифы (методики) подлежат опубликованию и лишь после этого вступают в силу. Благодаря предварительному (ex-ante) опубликованию заказчики могут заранее посчитать стоимость транспортных услуг.

2. Надзорно-контрольные функции. Регулятор следит за тем, чтобы в его государстве выполнялись положения Третьего пакета (и имплементирующего законодательства). Он осуществляет мониторинг уровня открытия рынка, конкуренции, прозрачности, безопасности, контролирует соблюдение права доступа третьих лиц. В рамках расследования нарушений регулятор вправе проводить проверки предприятий и запрашивать у них информацию. Он вправе самостоятельно или через суд налагать на нарушителей санкции в форме оборотных штрафов, составляющих до 10 % от годовой выручки. Решения регулятора являются обязательными для предприятий (без ущерба для права их судебного обжалования).

3. Разрешение споров. Регулятор разрешает споры о доступе к системам транспортировки между третьими лицами и операторами систем. Предметом споров обычно служат отказ в доступе или предоставление доступа в недостаточном объеме. Спор должен быть разрешен оперативно, по общему правилу, в течение двух месяцев с даты подачи заявления. Решения регулятора являются обязательными для спорящих сторон, но могут быть обжалованы в судебном порядке.

Повышение защиты прав потребителей энергии

Потребители энергии наделены широкими правами получения информации. Имеющееся у них право на смену поставщика усилено требованием о том, что смена должна быть осуществлена в течение трех недель с даты соответствующего обращения (правда, лишь если это не запрещено договором поставки). Предусмотрено учреждение в государствах-членах «энергетических омбудсманов», которые будут рассматривать жалобы потребителей. Предписано обязательное внедрение интеллектуальных измерительных устройств (smart meters), позволяющих вести точный замер объема потребленной энергии. К 2020 г. 80% населения ЕС должны быть обеспечены такими устройствами.

Повышение прозрачности

К требованию раскрывать данные о наличии пропускной способности систем транспортировки добавлены требования ежедневного опубликования данных о запасах газа, находящегося в хранилищах и терминалах СПГ, прогнозов спроса и предложения, затрат на балансирование системы.

Поставщики обязаны в течение пяти лет хранить доступную для регуляторов, конкурентных ведомств и Комиссии информацию о ключевых условиях сделок, заключенных с оптовыми покупателями, операторами систем транспортировки, хранения и СПГ.