Преамбула
Раздел I.
Россия в мировом
сообществе
Раздел II.
Национальные
интересы России
Раздел III.
Угрозы национальной
безопасности РФ
Раздел IV.
Обеспечение
национальной безопасности РФКонцепция национальной безопасности рф
Рис. 2. Структура Концепции национальной безопасности 1997 года
В первом разделе, показывающем место нашей страны в международном сообществе, подчеркивалась ее важнейшая роль в мировых процессах, формулировалась перспектива экономической интеграции, выделялись направления общих интересов России и других стран, заострялось внимание на опасности активизации усилий ряда государств, направленных на ослабление позиций России в политической, экономической, военной и других областях, что могло привезти к подрыву международной безопасности и стабильности, затормозить происходящие позитивные изменения в международных отношениях.
Во втором разделе не просто давалось определение понятия «национальные интересы России» (совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах), но и представлялось содержание этих национальных интересов в каждом из указанных ведущих направлений. Например, национальные интересы России во внутриполитической сфере состояли в сохранении стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, в обеспечении гражданского мира и национального согласия, территориальной целостности, единства правового пространства, правопорядка и в завершении процесса становления демократического общества; в социальной сфере заключались в обеспечении высокого уровня жизни народа; в духовной сфере – в сохранении и укреплении нравственных ценностей общества, традиций патриотизма и гуманизма, культурного и научного потенциала страны и т.п.
В третьем разделе был представлен широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны и их влияние на экономическую, внутриполитическую, социальную, духовную, экологическую, международную и иные сферы жизнедеятельности российского общества. И, если, например, углубление кризиса во внутриполитической, социальной и духовной сферах могло привести к утрате демократических завоеваний, то в международной сфере – к противодействию укрепления положения России как одного из центров влияния в многополярном мире, ослаблению ее позиций в Европе, на Ближнем Востоке, в Закавказье, Центральной Азии и Азиатско-Тихоокеанском регионе.
Четвертый раздел формулировал основные задачи в области обеспечения национальной безопасности и основные направления деятельности государства по защите национальных интересов во всех областях жизнедеятельности человека. Особо выделялись положения о системе обеспечения национальной безопасности, полномочиях органов и сил обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, их состав, принципы и порядок действий в соответствии с законодательными актами Российской Федерации. В Концепции национальной безопасности четко определялось, что в формировании и реализации политики обеспечения национальной безопасности принимают участие (в пределах своей компетенции): Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Достоинством Концепции национальной безопасности являлось то, что:
– национальная безопасность выделялась как главная проблема в развитии российской государственности и общества;
– Концепция национальной безопасности основывалась на базовых программных документах, определяющих ведущие направления политики Российской Федерации;
– впервые в нормативно-правовом документе были закреплены такие понятия как «национальная безопасность» (определение появилось в редакции 2000 года) и «национальные интересы России»;
– подчеркивалось, что объекты национальной безопасности – это личность, общество и государство, где устойчивое развитие национальной безопасности может быть обеспечено только гармоничными отношениями между ними;
– была проведена комплексная оценка существующих и потенциальных угроз национальным интересам России в экономической, социальной, внутриполитической, духовной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической сферах;
– сформированы основные элементы механизма обеспечения национальной безопасности.
Будучи достаточно целостным актом, отвечающим потребностям своего времени, Концепция национальной безопасности, тем не менее, имела и ряд недостатков:
– определение самого понятия «Концепция национальной безопасности» («система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности») не отличалось точностью и корректностью формулировок. Во-первых, в такой трактовке Концепция выступала как некая система неизвестно чьих взглядов1. Во-вторых, она обеспечивала безопасность как бы только в Российской Федерации, хотя в законе «О безопасности» 1992 года к объектам безопасности относились также и российские граждане, находящиеся за ее пределами;
– исходя из установок Концепции национальной безопасности «реализация национальных интересов России возможна только на основе устойчивого развития экономики». Таким образом, получалось, что при такой формулировке жизнеспособность Концепции национальной безопасности в целом как бы ставилась под сомнение;
– отсутствовала демографическая сфера обеспечения национальных интересов, соответственно, демографические интересы не попадали под защиту, так как не входили в разряд национальных интересов;
– практически все вопросы, связанные с обеспечением национальной безопасности, возлагались на федеральные органы, что умаляло значимость и местных органов, и самих граждан в решении данных задач.
Появление Концепции национальной безопасности имело важное значение для обеспечения национальной безопасности нашей России, но, тем не менее, завершенной системы нормативно-правового регулирования этой области еще создано не было. Ощущалась необходимость дальнейшей конкретизации в законах и иных актах основных положений Концепции как в вопросах регулировании общих положений национальной безопасности, так и ее отдельных видов.
Концепцию национальной безопасности сменила Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2009 года. Она была принята в целях консолидации усилий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организаций и граждан Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности.
Появление Стратегии национальной безопасности 2009 года обуславливалось рядом причин:
1. Концепция национальной безопасности выполнила свою задачу, являясь актом, соответствующим этапу становления новой российской государственности. Но ситуация в России изменилась, что потребовало корректировки ряда базовых моментов, связанных с защитой национальных интересов.
2. Появились новые внутренние угрозы и вызовы, сместился акцент с просто защиты жизненно важных интересов страны на необходимость решать не только базовые военно-экономические вопросы, а и проблемы экологии, здравоохранения, науки, образования, культуры, повышения качества жизни граждан через доминанту устойчивого развития.
3. За время действия Концепции национальной безопасности в международной обстановке произошли серьезные изменения, связанные с глобализацией процессов мирового развития, международных политических и экономических отношений, усугубляемые мировым финансово-экономическим кризисом. Это сформировало новые угрозы и риски, что объективно повлекло за собой необходимость пересмотра подходов к защите национальной безопасности России.
4. Потребность развития внутренних и внешних конкурентных позиций России повлекла необходимость уточнения политики обеспечения национальной безопасности, ее перспектив, увязываемых с устойчивым социально-экономическим развитием страны.
5. Научный интерес к общим вопросам теории национальной безопасности, появление достаточно большого количества нормативно-правовых актов разного уровня, связанных с видовыми характеристиками национальной безопасности требовало терминологического единообразия, уточнения и конкретизации ряда основных понятий в области национальной безопасности.
Законодатель определил, что Стратегия национальной безопасности Российской Федерации 2009 года – это официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу (п. 3). Основная задача Стратегии состоит в формировании и поддержании силами обеспечения национальной безопасности внутренних и внешних условий, благоприятных для реализации стратегических национальных приоритетов (п. 5).
Стратегия национальной безопасности 2009 включала шесть разделов, поделенных на 112 пунктов (см. рис. 3).
Рис. 3. Структура Стратегии национальной безопасности РФ
Первый раздел содержал характеристику самого акта и базовых понятий национальной безопасности: «национальная безопасность», «национальные интересы Российской Федерации», «угроза национальной безопасности», «стратегические национальные приоритеты», «система обеспечения национальной безопасности», «силы обеспечения национальной безопасности», «средства обеспечения национальной безопасности».
Второй раздел был посвящен сугубо международной составляющей проблемы национальной безопасности, где представлялась современная картина мира, направления его развития и роль России в этом процессе.
Третий раздел четко выделял национальные интересы страны на долгосрочную перспективу, формулировал как основные приоритеты национальной безопасности Российской Федерации, так и приоритеты устойчивого развития.
Четвертый раздел посвящался основополагающим моментам обеспечения национальной безопасности, которые состояли в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам Российской Федерации.
В пятом разделе, рассматривающем разнонаправленные основы обеспечения национальной безопасности, были представлены структуры, связанные с реализацией, корректировкой, организационной и документальной поддержкой данной Стратегии.
В шестом разделе назывались основные характеристики состояния национальной безопасности, предназначенные для ее оценки, не являющиеся постоянной величиной, но корректируемые по результатам мониторинга состояния национальной безопасности.
Соответственно, как записано в ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Стратегия национальной безопасности Российской Федерации:
– содержит приоритеты, цели и меры в области внутренней и внешней политики в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
– содержит оценку текущего состояния национальной безопасности Российской Федерации и оценку угроз национальной безопасности Российской Федерации на долгосрочный период;
– определяет национальные интересы Российской Федерации и стратегические национальные приоритеты в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
– определяет цели и задачи обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в различных областях и сферах развития Российской Федерации и соответствующие направления деятельности по противодействию угрозам национальной безопасности Российской Федерации;
– определяет организационные, нормативные правовые и информационные основы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
– содержит основные показатели состояния национальной безопасности Российской Федерации;
– содержит иные положения, определенные Президентом Российской Федерации (ст. 18, п. 3).
Как отмечала И.Б. Кардашова, принятие Стратегии национальной безопасности 2009 года являлось знаменательным событием, так как свидетельствовало о зарождении российской стратегической культуры1.
Необходимо более подробно, сравнивая с Концепцией национальной безопасности, рассмотреть новые положения, достоинства содержания и значение Стратегии национальной безопасности 2009 года, являющейся на тот момент первым базовым документом официальной доктрины обеспечения национальной безопасности России:
– Концепция национальной безопасности на момент ее принятия в 1997 году формулировала лишь вектор деятельности государства в различных сферах обеспечения национальной безопасности, уточняла порядок выявления угроз национальной безопасности. Стратегия же кардинально изменила принцип обеспечения национальной безопасности, определяя в качестве направления обеспечения национальной безопасности стратегические национальные приоритеты2. Таким образом, в Стратегии формулировалась новая государственная политика в области национальной безопасности, которая обеспечивалась через достижение стратегических приоритетов;
– основной новой идеей документа являлась идея «безопасность через развитие», что полностью отвечало концептуальным положениям Стратегии, базирующимся на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости с Концепцией долгосрочного социально–экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (п. 3);
– в Стратегии, в отличие от Концепции национальной безопасности, была четко обозначена ее долгосрочная перспектива (до 2020 года). И, исходя из этого, определены цели, задачи и направления развития системы обеспечения национальной безопасности, увязанные, к тому же, с характеристикой угроз для каждого их национальных приоритетов и мерами по их предотвращению и нейтрализации;
– в Стратегии, как отмечал С.Ю. Чапчиков, был принципиально иной подход к обеспечению национальной безопасности, был сформирован новый, отличный от Концепции национальной безопасности, механизм реализации консолидированных усилий государства и общества3. Таким образом, было сделано важнейшее пояснение, что реализовать Стратегию силами только властей не представляется возможным. Для этого потребуются усилия всего общества;
– в Стратегии впервые конкретно определялись характеристики оценки состояния национальной безопасности, среди которых: уровень безработицы (доля от экономически активного населения); децильный коэффициент (соотношение доходов 10 % наиболее и 10 % наименее обеспеченного населения); уровень роста потребительских цен; уровень государственного внешнего и внутреннего долга в процентном отношении от валового внутреннего продукта; уровень обеспеченности ресурсами здравоохранения, культуры, образования и науки в процентном отношении от валового внутреннего продукта; уровень ежегодного обновления вооружения, военной и специальной техники; уровень обеспеченности военными и инженерно-техническими кадрами (п. 112). Явно видно, что указанные критерии носили, в основном, социально-экономический характер;
– несомненным достоинством Стратегии являлось то, что она была нацелена обеспечить связь между укреплением национальной безопасности и достижением повышения качества жизни российских граждан, созданием достойных условий жизни людей в России. И характернейшая черта Стратегии в ее социальной составляющей;
– особенностью Стратегии – представляла реальные основы корректировки политики в области обеспечения национальной безопасности, так как закрепляла положение о непостоянстве содержательного понятия «национальный интерес» и «национальный приоритет», которые могут изменяться в связи внутренними и внешними факторами.
Стратегия национальной безопасности 2009 года могла выполнять функцию консолидации общества, защиты национальной безопасности которой должны были заниматься не только государственные структуры, но и все граждане страны, так как речь здесь шла именно о сохранении и спасении нации. Но изначально в содержании Стратегии национальной безопасности 2009 года проявлялись серьезные недостатки:
– Стратегия не являлась прямым руководством к действию, так как, во-первых, за ее претворение в жизнь не отвечала конкретно ни одна структура; во-вторых, ни по одному направлению не приводились количественные показатели, являющиеся целевыми к 2020 году; в-третьих, не определялись ресурсы, обеспечивающие национальную безопасность;
– в Стратегии, как писал доктор военных наук К. Сивков, отсутствовало четкое определение системы угроз национальной безопасности страны и их источников. В роли угроз выступали проблемы развития государства в различных сферах1;
– в Стратегии не было сформулировано содержание ряда понятий, которые были так же важны для теории национальной безопасности и ее правового обеспечения, как и те, что представлялись в п. 6. В частности, требовали единого толкования ряд терминов, встречающихся в данном документе: субъект национальной безопасности, объект национальной безопасности, обеспечение национальной безопасности, политика обеспечения национальной безопасности и др.;
– в Стратегии не просто отсутствовало определение государственной безопасности, но и вопросы, связанные с ее обеспечением, без пояснений, объединялись с проблемами общественной безопасности, и два этих термина в тексте употреблялись через союз «и» – государственная и общественная безопасность;
– в Стратегии, как отмечали авторы монографии «Стратегия национальной безопасности России: теоретико-методологические аспекты», не был проведен анализ причин, противоречий, факторов, определяющих конкретное состояние национальной безопасности, и, соответственно, отсутствовала возможность определения направлений, путей ее развития и укрепления на близкую и среднесрочную перспективу1;
– в Стратегии была представлена взаимосвязь и взаимозависимость между экономикой и вопросами национальной безопасности, но четко не прописывалась прямая зависимость между духовно–нравственным состоянием общества, патриотизмом российских граждан, особенно, молодежи и национальной безопасностью. Духовный вакуум мог привести к конфликту поколений, воинственному отказу от традиционных национальных ценностей, асоциальному поведению.
Существует полемическое мнение, что за прошедшие после принятия Стратегии годы руководители, отвечающие за национальную безопасность страны, обосновывая те или иные, порой весьма спорные свои шаги в этом направлении, не опирались на положения принятого акта. Это объяснялось тем, что любая стратегия – руководящий документ, определения и положения которого должны обладать предельной конкретностью, исключать двойное толкование и быть применимыми в практике управленческой деятельности. Данным критериям Стратегия национальной безопасности 2009 года не отвечала, и поэтому, в нынешнем виде, никак не могла быть использована в качестве руководства для практической деятельности органов государственного управления, так как фактически ничего не определяла. Соответственно, это и является причиной того, что ее роль в обеспечении национальной безопасности России и развитии государственных институтов ее обеспечения в полной мере не проявлялась. Сивков К. писал, что перерабатывать Стратегию просто не имеет смысла – необходимо полностью разрабатывать ее заново2.
Основы современного действующего правового обеспечения национальной безопасности нашли свое закрепление в ФЗ «О безопасности» 2010 года.
Причины его принятия можно определить следующим образом:
– необходимость исправления и детализации ряда позиций закона «О безопасности» 1992 года, который, как отмечали авторы Комментариев к закону «О безопасности» 2010 года, неоднократно подвергался корректировкам, вносящим в него уточнения и дополнения и, по сути, морально устарел1;
– настоятельная потребность, связанная с практикой применения закона «О безопасности» 1992 года, в конкретизации именно основ и содержания деятельности по обеспечению безопасности, полномочий органов государственной власти в данной области, а также статуса Совета Безопасности РФ. Это было написано в пояснительной записке, приложенной к проекту указанного федерального закона при его внесении в Государственную Думу РФ2;
– появление нового программного документа – Стратегии национальной безопасности РФ 2009 года, пришедшей на смену Концепции национальной безопасности и принятой в связи с масштабными изменениями во внутренней и международной обстановке;
– дальнейшее развитие доктринальных положений концепции национальной безопасности.
Федеральный закон «О безопасности», принятый 28 декабря 2010 года, закрепляет основополагающие начала обеспечения национальной безопасности, единые для всей системы обеспечения национальной безопасности задачи, принципы и содержание деятельности по обеспечению внутренней и внешней безопасности Российской Федерации, а также и ведущие цели международного сотрудничества.
ФЗ «О безопасности» 2010 года состоит из четырех глав и 20 статей (рис. 4).