4. Рекомендації

1. Сценарій: «Вимушене співіснування»

Існує ряд проблем, де компроміс між Україною і РФ є неможливим: а) не знайдено політичних, економічних, міжнародно-правових та ін. шляхів вирішення проблеми анексованого Криму; б) європейська і євроатлантична інтеграція України є неприйнятними для Росії і розглядаються як виклик і загроза її власним геополітичним планам на теренах СНД.

Навряд чи слід очікувати у ближчій перспективі змін на краще у російській політиці щодо України. Марно розраховувати на якісь «близькі та невідворотні» зміни в кремлівському керівництві, що призведуть до кардинального перегляду внутрішньої політики та зовнішньополітичного курсу РФ. Досить імовірною виглядає наступна президентська каденція В. Путіна. Росія й надалі буде: а) здійснювати військову, економічну, матеріальну, інформаційну підтримку сепаратистських режимів ДНР і ЛНР, організовувати масштабні провокації і підбурювати сепаратистські настрої в південно-східних регіонах України; б) застосовувати фінансово-економічні санкції проти України, розгортати чергову «газову війну»; в) продовжувати інформаційну війну проти України. А зараз під гаслами «збереження цілісності України» російська сторона намагається «імплантувати» до України окуповані райони в нинішньому вигляді та на російських умовах («троянський» сценарій). Мета цього – розвал України з середини.

Внаслідок інформаційної війни, розв’язаної Росією проти України, у свідомості росіян сформувався стійкий негативний стереотип сусідньої держави. Для звичайного росіянина Україна – це країна, де: а) при допомозі Заходу відбувся антиконституційний державний переворот і до влади прийшли «націоналісти-бандерівці» й розпочався геноцид і знищення російськомовного населення; б) русофобська київська влада, здійснюючи збройну каральну операцію проти мирного населення Донбасу, розв’язала братовбивчу громадянську війну; в) під контролем ворогів (США) Україну втягують до ЄС і НАТО всупереч прагненню російськомовних співвітчизників об’єднатися з Росією; г) Україна – «держава, що не відбулася» і без Росії її очікує деградація і розпад. Такий стереотип, масовано втілений російською пропагандою у суспільне життя, виявився найнебезпечнішим і найефективнішим руйнівником контактів на побутовому рівні між українцями та росіянами. Тому не дивно, що за результатами дослідження Левада-центру (червень 2015 р.), у переліку країн, що вороже ставляться до РФ, росіяни відводять саме Україні друге місце (37 %) після США (73 %).

З кожним днем війни таке «ментальне відчуження» між суспільствами двох країн поглиблюється і, разом з іншими наслідками російської агресії (політичними, економічними та ін.), знаменує докорінну зміну всієї парадигми відносин між Україною і Росією. В цій ситуації будь-які апеляції до «спільної історії», «братньої культури», до релігії, що об’єднує народи, до численних родинних зв’язків матимуть зворотний ефект.

З огляду на сучасні реалії, Україні у відносинах з РФ слід орієнтуватися саме на формат вимушеного співіснування з огляду на те, що Україна має з сусідньою Росією величезний спільний кордон. У найбільш загальному вигляді цей формат передбачає: а) створення за допомогою системи ефективних заходів протистояння російській агресії і проведення результативних внутрішніх реформ (насамперед у сфері боротьби з корупцією); б) перегляд (обмеження/скасування) контактів з РФ у різних сферах і галузях; в) жорстке відстоювання національних інтересів із залученням міжнародних структур і країн-союзників; г) позбавлення від надмірної економічної, енергетичної залежності від РФ, ефективне протистояння інформаційному впливу

Концептуальними підходами до вирішення конфлікту відносин України з РФ є:

Перше. Росія є країною-агресором, яка продовжує воєнну експансію на Донбасі з метою знищення незалежності і суверенітету України. Нормалізація відносин саме з нинішньою путінською Росією – неможлива. З огляду на різні військово-економічні потенціали країн, реальним є зменшення, але не повна нейтралізація негативного впливу РФ на безпеку України. За цих умов ефективно протистояти російській агресії можна лише спільними міжнародними зусиллями.

Друге. Потрібен новий формат відносин з країною-агресором. Отже, нині є неприйнятними формули «стратегічного партнерства», «добросусідства», «братніх народів» як засади відносин Києва і Москви. Також для України неприйнятною є російська модель державно-політичного розвитку. Київ не повинен брати участі у будь-яких інтеграційних проектах на пострадянському просторі під егідою Москви, оскільки європейська інтеграція України є безальтернативною і незворотною.

Третє. За результатами проведеного Центром соціологічного дослідження (серпень 2015 р.) більшість громадян, очевидними умовами змін на краще у відносинах Києва та Москви вважають: припинення Росією агресії проти України і повернення окупованих територій, компенсація збитків, спричинених анексією і воєнними діями, відмова РФ від практики втручання у внутрішні справи України, визнання її права на європейську і євроатлантичну інтеграцію, на самостійне формування своєї внутрішньої і зовнішньої політики загалом.

Однак, слід враховувати, що на нинішньому етапі Росія є державою-агресором, але надалі – це сусідня держава, з якою потрібно налагоджувати мирні відносини, бо політичні режими – минущі, а міжлюдські відносини тривають завжди. Виходячи з цього, принципово важливо мати на увазі принаймні дві речі. По-перше, – чітко розрізняти діючий агресивний путінський режим і країну Росію як таку, її народ. По-друге, говорячи про стратегічні перспективи відносин України з Росією, слід бачити мету – відновлення взаємної довіри суспільств обох країн, їх зацікавленості в мирному співіснуванні й повазі права кожного суспільства визначати державний лад у своїй країні та вектор її цивілізаційного розвитку.

Друга фаза збройної агресії РФ проти України розпочалась у квітні 2014-го, коли контрольовані, керовані й фінансовані російськими спецслужбами озброєні групи проголосили створення «Донецької народної республіки» (7 квітня 2014-го) та «Луганської народної республіки» (27 квітня 2014-го). Протягом травня 2014 року їхні самозвані лідери (серед яких було багато російських громадян) у неконституційний спосіб провели фіктивні референдуми про відокремлення цих нелегітимних утворень від України. Під приводом тих «референдумів» і задля підтримки незаконних територіальних формувань на територію України були заслані розвідувально-диверсійні групи, очолювані кадровими офіцерами Головного розвідувального управління Генштабу Збройних сил РФ, парамілітарні формування російського козацтва, укомплектований чеченцями – громадянами Російської Федерації сумнозвісний батальйон «Восток», а також задіяні такі озброєні групи найманців, як «Русский сектор» та «Оплот». За їхньою участю розпочалися захоплення адміністративних будівель у багатьох населених пунктах Донецької та Луганської областей, напади на частини українських Сухопутних військ та літаки Повітряних сил України.

Сценарій 2. Міжнародна миротворча місія для України.

Дослідження результативності безпекових (миротворчих) місій виявили, що не всі місії є однаково ефективними. Одним із найґрунтовніших досліджень ефективності миротворчих місій є робота Майкла Дойля та Ніколаса Самбаніса. Вчені вивчали діяльність місій із чотирма типами мандатів:

1. Моніторингові місії — із мандатом на спостереження за перемир’ям, відведенням військ, демілітаризацією та ситуацією на лінії розмежування. Завжди відряджаються за згодою сторін конфлікту.

2. Традиційні місії — також відряджаються за згодою сторін, але із розширеним мандатом, а саме: поліцейські повноваження у буферній зоні та допомога у переговорах щодо мирної угоди.

3. Багатовимірні місії — т. зв. «операції другого покоління»; їхні мандати визначаються за згодою сторін та стосуються коренів конфлікту, як-от: економічна відбудова, інституційні трансформації (реформа поліції, армії, судової системи, проведення виборів).

4. Місії з примусу — «операції третього покоління», які не потребують згоди сторін конфлікту і спираються на статті 25, 42 і 43 Хартії ООН щодо застосування сили задля гарантування реалізації цілей операції.

Дослідження виявило, що неозброєні або легко озброєні місії з обмеженими мандатами практично не мають ефекту для підтримку миру. Натомість багатовимірні місії або місії з примусу є значно ефективнішими для миротворчого процесу. Особливо це стосується роботи місій тоді, коли конфлікт ще триває. Інші вчені дійшли висновку, що обмежений мандат місії не тільки не сприяє миротворчому процесу, але й може навіть збільшити рівень агресії, наприклад, щодо цивільного населення.

Класична миротворча місія — це місія ООН або НАТО. Проте обидва варіанти не є реалістичними в українському випадку: втручання НАТО очевидно загострить протистояння Росії та Заходу до точки неповернення, а ООН прагне делегувати вирішення локальних конфліктів регіональним організаціям. Саме тому українська сторона говорить про необхідність відрядження миротворчої місії ЄС або розширення мандату місії ОБСЄ.

Гельсінський документ 1992 р. встановлює, що до компетенції місії ОБСЄ відноситься раннє попередження та запобігання конфліктам, врегулювання криз політичними засобами, а також мирне вирішення суперечок. Крім того, параграф 3 встановлює механізми, за допомогою яких можливе досягнення вищезазначених цілей. Цим же документом передбачаються методи запобігання конфліктам та врегулювання криз. До них відносяться місії з встановлення фактів і місії доповідачів, а також діяльність ОБСЄ з підтримки миру.

Попри можливість відрядження місії з військовим мандатом, на сьогодні подібного прецеденту в ОБСЄ не було.

Процес прийняття рішень в ОБСЄ передбачає консенсус усіх країн-учасників. Очевидним мінусом такого механізму є те, що сторони, які бажають заблокувати зусилля з урегулювання конфлікту звичайним шляхом (процедурою), здатні цього домогтися всього одним голосом проти.

ОБСЄ брала на себе роль кризового менеджера у всіх конфліктах на пострадянському просторі — у Нагорному-Карабасі (між Вірменією та Азербайджаном), у Придністров’ї (у Молдові), а також Абхазії та Південній Осетії (у Грузії). Однак сильною стороною ОБСЄ є медіація, а не миротворчість: організація не змогла попередити ані «заморозки» цих конфліктів, ані ескалації у грузинському випадку. Інклюзивність її членства є як перевагою, так і недоліком: Росія менш схильна сприймати місію як загрозу своїм інтересам, але й має більше важелів впливу на її роботу. Так, у 2009 р. Москва заблокувала подовження мандату місії ОБСЄ у Південній Осетії.

Наявна Спеціальна моніторингова місія (СММ) ОБСЄ не повністю виконує наданий їй мандат, оскільки не має ані можливості примусу, ані спроможності захистити себе. Право місії на вільне переміщення і моніторинг у зоні конфлікту систематично порушується з боку бойовиків. Окрім того, представники ОБСЄ часто стають об’єктами агресії незаконних збройних формувань на території ОРДО/ОРЛО1. Кількісний склад місії є недостатнім для ефективного виконання покладених на неї повноважень. Насамкінець, не всі в Україні мають довіру до місії через присутність росіян у її складі2.

Попри доволі широкий спектр можливих мандатів, варто відзначити, що, як правило, місії СПБО ЄС спрямовані на постконфліктну стабілізацію. На сьогодні ЄС не має досвіду відрядження місій із примусу до миру, він спеціалізується на цивільних місіях та кризовому менеджменті для забезпечення сталого розвитку.

Досвід місій СПБО ЄС на пострадянському просторі показав, що це — чи не найскладніший регіон для реалізації Спільної безпекової та оборонної політики ЄС. ЄС двічі відмовлявся відрядити миротворчу місію у Придністров’я: у 2003 та у 2006 роках. Аналогічно, ЄС не відрядив моніторингову місію до Грузії у 2005 році, коли діяльність місії ОБСЄ з моніторингу кордону була заблокована Росією. Відрядження місії СПБО вимагає консенсусу з боку усіх держав-членів ЄС, а позиція деяких із них щодо відрядження місії на Схід України є вкрай категоричною.

На сьогодні на пострадянському просторі розгорнуто 4 місії СПБО ЄС: EUBAM на молдовсько-українському кордоні, EUJUST THEMIS та EUMM в Грузії та EUAM в Україні. Усі ці місії є цивільними. Навіть після російсько-грузинської війни у 2008 році можливість відрядження військової місії від початку виключалася державами-членами.

Функції, яких Україна очікує від миротворчої місії ЄС, притаманні військовим місіям СПБО — таким, як місія EUFOR Althea у Боснії та Герцеговині, операція Concordia у Македонії. Це єдині військові місії СПБО, відряджені дотепер на європейському континенті. Метою обох операцій було створення безпечного середовища для імплементації мирної угоди. Обидві місії переймали повноваження у місій НАТО та ООН.

Прецедентом місії ЄС з мандатом, який відповідав би потребам України, є змішана Моніторингова місія ЄС в Ачех, провінції Індонезії (AMM), яка поєднувала у собі як цивільний, так і військовий компоненти. Місія була відряджена внаслідок підписання Меморандуму про взаємопорозуміння між сепаратистами та урядом Індонезії, протистояння між якими тривало майже 30 років. Серед її завдань були моніторинг процесів демобілізації, роззброєння та знищення зброї, реінтеграції колишніх комбатантів, ситуації з дотриманням прав людини, зміни законодавства, вирішення суперечливих випадків щодо надання амністії тощо16. На сьогодні місія вважається однією з найуспішніших місій СПБО ЄС.

Фактично, як ЄС, так і ОБСЄ володіють спроможностями, необхідними для відрядження миротворчої місії, здатної сприяти імплементації «Мінських домовленостей», але для їхнього застосування необхідні сміливість, політична воля та творчий підхід.

Для України важливо домогтися відрядження міжнародної (західної) миротворчої місії на Схід і не допустити РФ до самостійного формування миротворчих сил, як це було в Грузії та Молдові.

У випадку, якщо миротворча місія формуватиметься на основі розширеного мандату місії ОБСЄ, для забезпечення реалізації місією свого права моніторингу зони безпеки та всіх окупованих територій, включно з лінією розмежування, доступом до військових об’єктів та кордону з РФ, необхідно:

- Забезпечити наявність у місії військового контингенту та можливості самозахисту;

- Створити у рамках місії групи швидкого реагування під командуванням голови місії ОБСЄ; ця група має складатися з професійно підготовленого військового персоналу з важким озброєнням, здатного реагувати на будь-яке порушення режиму припинення вогню або будь-який інший конфлікт у зоні безпеки та на окупованих територіях.

- Надати місії право на перевірку всієї інформації на прохання ••будь-якої сторони (без застосування механізму консенсусу). Забезпечити місії право безперешкодного доступу на всю територію та до всіх об’єктів, які можуть бути використані у військових цілях17.

- У випадку незгоди Російської Федерації на будь-які з цих положень доречно звернутися до механізму «консенсус мінус два» задля виключення з процесу голосування України та Росії, що поставить їх у рівне становище.

- Змінити назву зі Спеціальної моніторингової місії на Спеціальну контрольну місію, аби назва місії прямо відповідала функціям, по кладеним на неї, а також мала психологічний ефект (за прикладом місії ОБСЄ у Косово).

- Збільшити кількісний склад місії до 2000 осіб

У випадку, якщо миротворча місія формуватиметься на основі мандату ЄС, варто розглянути такі формати місії:

- Місія як «коаліція тих, хто хоче» (за прикладом військово-тренувальної операції Франції та Великої Британії у Малі). Формально така місія виходить за межі СПБО і дозволяє уникнути необхідності досягнення консенсусу. Участь у такій місії можуть брати ті держави-члени, які мають для цього політичну волю, людський та фінансовий ресурс;

- Змішана місія СПБО, яка поєднує у собі військовий та цивільний компоненти (за прикладом місії СПБО ЄС в Ачех);

- Україні також не варто недооцінювати цивільний потенціал СПБО, який можна залучити після завершення гарячої фази конфлікту. Мандат такої місії може включати розбудову правоохоронних органів, процес проведення виборів, впровадження інституту омбудсмена, нагляд за ЗМІ, відновлення прикордонного контролю тощо.

- Задля показового зменшення «політичної ваги» місії варто звернутися до досвіду місії EUBAM, яка адмініструється Європейською Комісією і формально не є місією СПБО.