1.4 Центральные органы государственного управления

На Втором Всероссийском съезде Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г. было принято постановление об образовании Временного рабочего и крестьянского правительства – Совета Народных Комиссаров (СНК): Съезд ясно обозначил место нового правительства в процессе становления системы государственного управления как временного до созыва Учредительного собрания.

Важнейшая проблема деятельности одного из высших государственных органов ВЦИК состояла в определении его взаимоотношений с правительством – СНК. Второй съезд Советов Декретом об образовании правительства определял контрольные функции ВЦИК по отношению к СНК и право смещать народных комиссаров. Был принят Наказ о взаимоотношениях ВЦИК и Совнаркома, в котором закреплялась ответственность правительства перед ВЦИК и право утверждения ВЦИК правительственных законодательных актов.

С образованием СНК принципиально новым учреждением в структуре правительства стал Народный Комиссариат по делам национальностей.

Важнейшую роль в создании вертикали государственной власти играл Наркомат внутренних дел, в котором сосредоточивались вопросы создания системы местных учреждений управления. (функции НКВД соответствовали характеру деятельности МВД Российской империи.) Отделы НКВД занимались вопросами административного управления, организации исполнительных комитетов Советов, их хозяйственно-экономической, финансовой деятельностью, руководили практически всеми отраслями деятельности местных Советов. Постепенно ряд функций НКВД передавался другим наркоматам соответствующего профиля. В ходе гражданской войны НКВД расширял свои полномочия, прежде всего, в сфере военных дел (вплоть до права объявления военного положения в отдельных областях (1920 г.)).

Председатели комиссий и комитета (народные комиссары) были членами СНК

Председателем СНК был назначен В.И. Ленин, который возглавлял его до своей кончины.

Первый состав Совета Народных Комиссаров был представлен членами РСДРП со значительным стажем и заслугами в социал-демократическом движении. Не все из них были исключительно последовательными большевиками, ряд членов нового правительства имели на разных этапах серьезные разногласия с В.И. Лениным. Фактически второй после В.И. Ленина по влиянию нарком Л.Д. Троцкий большевиком и одновременно членом ЦК стал лишь в августе 1917 г. на VI съезде большевистской партии, а до этого был долгое время одним из самых последовательных противников В.И. Ленина.

Наркомы утверждались решениями ЦК РКП(б) (с марта 1919 г. Политбюро ЦК), затем назначались постановлениями СНК и ВЦИК. Председатель СНК В.И. Ленин – лидер партии – фактически определял персональный состав правительства.

По возрасту члены правительства были молоды: самому старшему было 52 года (П.И. Стучка), остальным в пределах от 39 (В.Н. Подбельский) до 47 (В.И. Ленин, Л.Б. Красин) лет.

По социальному происхождению большинство наркомов-большевиков относились к мещанам, дворянам и рабочим – по 4 человека, по 3 – к учителям и служащим, 1 – к крестьянам.

Различен был уровень образования, но, принадлежа к профессиональным революционерам, и те из них, кто имел низшее образование (Г.И. Петровский, А.Г. Шляпников, В.В. Шмидт, И.В. Сталин), по начитанности, знаниям в различных областях, социально-политических и экономических наук были людьми незаурядными.

Из 14 наркомов первоначального состава СНК 11 были русскими, 1 еврей (Л.Д. Троцкий), 1 поляк (Ф.Э. Дзержинский), 1 грузин (И.В. Сталин).

СНК, не имевший твердого большинства в рядах собственной партии, вскоре после создания попал в серьезный правительственный кризис. Всероссийский исполнительный комитет профсоюза железнодорожников (Викжель), представители меньшевиков и эсеров выступили с ультиматумом о создании однородного социалистического правительства, ликвидации ВЦИК и СНК и формировании вместо них «Народного Совета» без «персональных виновников октябрьского переворота». На заседании ВЦИК наркомы А.И. Рыков, В.П. Ногин, В.П. Милютин, И.А. Теодорович заявили о выходе из состава СНК. В конце ноября в результате переговоров СНК и ЦК партии левых эсеров было достигнуто соглашение, по которому 7 представителей левых эсеров вошли в состав СНК. С ноября 1917 г. по март 1918 г. действовало коалиционное правительство.

А.Л. Колегаев занял пост наркома земледелия, В.В. Трутовский возглавил созданный по инициативе левых эсеров Наркомат местного самоуправления. В марте 1918 г. левые эсеры в знак решительного протеста против Брестского мира вышли из правительства.

Важнейшим направлением в деятельности СНК было законотворчество. В 1917–1922 гг. бурная деятельность по принятию декретов, постановлений, решений высших органов государственной власти привела к принятию около 4 тыс. декретов. Законодательная деятельность Совнаркома была преобладающей и наиболее обширной по сравнению с ВЦИК. Декреты рассматривались не только в традиционном качестве законов, но и как «инструкции, зовущие к массовому практическому делу» (В.И. Ленин). Декретам отводились важнейшие функции пропаганды намерений новой власти, проникновения в массовое сознание идеи общности масс и власти, которая откликается на самые разнообразные практические запросы.

СНК РСФСР в своей деятельности решал вопросы самого различного порядка: от мелких и частных до таких, которые касались традиционных основ существования российского общества. Декретом СНК, опубликованным 23 января 1918 г., «Об отделении церкви от государства и школы от церкви» решались важнейшие вопросы статуса «церковных и религиозных обществ», которые не имели с этой поры «права владеть собственностью» и «прав юридического лица». Запрещалось стеснять и ограничивать свободу совести, или устанавливать «какие бы то ни было преимущества или привилегии на основании вероисповедной принадлежности граждан». В Постановлении Наркомата юстиции от 24 августа 1918 г. подробно разъяснялись порядок проведения в жизнь декрета СНК, толкование понятий «церкви» (православная, старообрядческая, католическая всех обрядов, армяно-григорианская, протестантская) и «исповеданий» (иудейское, магометанское, буддийско-ламаитское).

В числе постоянных комиссий СНК выделялся узкий состав, представлявший собой компактную коллегию из представителей наркоматов – Малый Совнарком. В конце декабря 1917 г. Малый Совнарком состоял из наркомов труда, военных дел и продовольствия. В дальнейшем его состав менялся, на заседаниях имели право присутствия с совещательным голосом секретари и все члены СНК. По решению Совнаркома 27 марта 1919 г. постановления Малого Совнаркома, в том случае, если они были приняты единогласно, подписаны наркомом юстиции и докладчиком, не подлежали утверждению на заседании СНК, а подписывались В.И. Лениным от имени СНК. В дальнейшем полномочия Малого Совнаркома расширялись и роль его возрастала, что закреплялось в Положении о Малом СНК от 18 октября 1921 г. Фактически происходил процесс разбухания и превращения Малого СНК к началу 1922 г. из комиссии при СНК в «самостоятельное учреждение со своими пленарными и распорядительными заседаниями, комиссиями, с вызовами наркомов для общих докладов и т.п.» В его составе насчитывалось 22 человека, он имел распорядительные функции, решал вопросы финансовых ассигнований, государственных доходов и расходов, вплоть до вопросов государственной обороны и иностранной политики.

По новому Положению от 31 октября 1922 г. Малый Совнарком был реорганизован и его полномочия на правах комиссии СНК определялись для предварительного рассмотрения вопросов, подлежащих решению СНК, и для наблюдений за исполнением решений СНК наркоматами.

В декретах ВЦИК и СНК 1917–1918 гг. вместо слова «комиссия», как правило, употреблялся термин «наркомат» - народный комиссариат, который был юридически закреплен в Конституции РСФСР 1918 г. Наркоматы возглавляли наркомы – народные комиссары.

Конституция 1918 г. определила правовое положение народных комиссаров и установила, что звание наркома принадлежит только членам СНК. Актуальность такого определения диктовалась тем, что местные органы власти создавались по подобию СНК и, таким образом, в губерниях появлялись свои «наркомы».

При каждом наркоме образовывалась коллегия, члены которой утверждались СНК. Нарком был председателем коллегии, обладал правом принятия единоличного решения любого вопроса, относящегося к его ведению, ставя коллегию в известность. Коллегии могли обжаловать решение, не приостанавливая его действия, в СНК или Президиуме ВЦИК.

Все конфликтные вопросы между отдельными наркоматами и местными исполкомами должны решаться Президиумом ВЦИК.

Народные комиссары в своей деятельности были регламентированы СНК и Политбюро. Показательно постановление Политбюро 2 февраля 1922 г., в котором подчеркивалось, что наркомы могут передавать дела во ВЦИК лишь после предшествующего решения ЦК. При этом пояснялось: «для того, чтобы ВЦИКу не приходилось менять своих решений». 15 марта того же года Политбюро приняло постановление о порядке прохождения законопроектов через Президиум ВЦИК и Совнарком с теми же целями

В первые дни после Октябрьской революции Правительством была сформулирована идея создания единого органа управления в экономической сфере. Особенно важно то обстоятельство, что эта мысль родилась в Центральном Совете фабрично-заводских комитетов, т.е. исходила от рабочих. В итоге при Совнаркоме Декретом ВЦИК и СНК 2 декабря 1917 г.был учрежден Высший Совет Народного Хозяйства (ВСНХ), который наделялся регулирующими, властными полномочиями в управлении экономикой. Полномочия ВСНХ распространялись на все государственные учреждения экономического профиля, в том числе и наркоматы.

На него возлагались следующие задачи:

• подготовить переход от рабочего контроля к непосредственному управлению хозяйством на основе национализации банков, промышленности, транспорта, планирования,

• регулирования и организации всего народного хозяйства;

• руководства деятельностью экономических наркоматов, учреждений, организаций и предприятий промышленности и строительства.

ВСНХ наделялся правами конфискации, реквизиции, принудительного синдицирования различных отраслей промышленности.

В структуру ВСНХ вошли отраслевые отделы бывшего Министерства торговли и промышленности, аппараты бывших совещаний и комитетов по топливу, металлу и др., национализированные промышленные синдикаты.

Структурными частями ВСНХ стали главки и центры по отраслям промышленности (например, Главнефть) или по видам продукции (например, Главгвоздь), постоянные и временные специальные органы: Совещания по финансированию, комитет хозяйственной политики, комитет цен и др.

ВСНХ имел свои местные органы – областные, губернские и окружные совнархозы (СНХ), обладавшие значительной самостоятельностью.

Второй Всероссийский съезд СНХ в декабре 1918 г. ликвидировал областные СНХ, губернские СНХ стали исполнительными органами ВСНХ. На 1 декабря 1920 г. в ведении ВСНХ находились 81 губернский совнархоз, 4 областных бюро ВСНХ, а также совнархозов автономных республик. Сужение прав местных СНХ сопровождалось усилением полномочий главков, т.е. ужесточалась централизация. Первым председателем ВСНХ был Н. Осинский (В.В. Оболенский).

После недолгого временного исполнения функций председателя В.П. Милютиным им стал А.И. Рыков.

Всё возрастающая угроза хаоса в первые дни революции сразу потребовала незамедлительных мер. Командовавший войсками Петроградского военного округа В.А. Антонов-Овсеенко живописал картины грабежей и убийств, совершаемых пьяными погромщиками: «Никогда невиданное бесчинство разлилось в Петрограде. То там, то сям появлялись толпы громил, большей частью солдат, разбивавших винные склады, а иногда громивших и магазины...… Особенно остро встал вопрос с погребами Зимнего дворца…... Как только наступал вечер, разливалась бешеная вакханалия. «Допьем романовские остатки!» – этот веселый лозунг владел толпой». На борьбу бросались моряки, Финляндский полк объявил Васильевский остров на осадном положении, но требовалась система специальных учреждений. Был образован Комитет по борьбе с погромами.

Затем возникла идея Чрезвычайной комиссии.

21 ноября 1917 г. Петроградский ВРК принял предложение Ф.Э. Дзержинского и организовал Чрезвычайную комиссию по борьбе с контрреволюцией, затем над этой проблемой работал СНК. Учреждение, возникшее в ответ на злобу дня, в короткий срок стало приобретать черты центрального государственного органа, наделявшегося все более растущими карательными и репрессивными полномочиями.

Постановлением СНК от 7(20) декабря 1917 г. при СНК была создана Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и преступлениями по должности (ВЧК) (до августа 1918 г. — по борьбе с контрреволюцией и саботажем. Председателем ВЧК был назначен Ф.Э. Дзержинский.

На ВЧК первоначально возлагались:

• пресечение и ликвидация контрреволюции и саботажа,

• выработка мер борьбы с контрреволюционерами и саботажниками (конфискация имущества, лишение продовольственных карточек и т.д.),

• предварительное расследование по этим делам и предание виновных суду Военно-революционного трибунала.

Постановление об образовании ВЧК определялось, что ВЧК «ведет только предварительное расследование», и в то же время ВЧК наделялась судебными полномочиями – правами конфискации, выдворения и т.д. С точки зрения «революционной законности» противоречия в этом случае не было. Напротив, репрессивно-карательные функции рассматривались как совершенно органичные для ВЧК, ставшей своеобразным символом революционного террора.

Аппарат ВЧК состоял из 3 отделов: информационного, организационного (в марте 1918 г. — иногородний) и отдела борьбы. В декабре 1917—марте 1918 гг. образованы отделы по борьбе со спекуляцией и по борьбе с преступлениями по должности.

На основании декрета СНК «Социалистическое отечество в опасности!» (21 февраля 1918 г.) ВЧК в объявлении, опубликованном 23 февраля 1918 г., указала, что будет применять чрезвычайные меры вплоть до расстрела на месте. Советское правительство рассматривало предоставление чрезвычайных полномочий ВЧК как вынужденную, крайнюю меру. До лета 1918 г. ВЧК применяла чрезвычайные полномочия, главным образом, по тяжким уголовным преступлениям.

Декрет СНК от 5 сентября 1918 г. подтвердил право ВЧК применять чрезвычайные меры к лицам, причастным к заговорам, мятежам, к белогвардейским организациям.