1.6. Местное государственное управление

Судьба местного самоуправления

Деятельность ВЦИК по организации власти на местах на первых порах исходила из необходимости сохранения органов городского самоуправления, прежде всего, в деле снабжения продовольствием. По постановлению ВЦИК создавался Наркомат по местному самоуправлению (18 декабря 1917 г.), который возглавлял левый эсер В.Е. Трутовский. Данный Наркомат должен был объединять деятельность всех городских и земских учреждений, что привело в ряде губерний к возникновению и успешной деятельности коалиционных органов власти.

Но острота проблемы утверждения новой власти в столице и на местах привела к ликвидации системы местного самоуправления. По постановлению НКВД в начале февраля 1918 г. думы и земства, избранные в 1917 г. и в основном нелояльные к большевикам, были ликвидированы, их дела и технический аппарат передавались Советам, практически их исполнительным комитетам.

Роспуск Учредительного собрания в январе 1918 г. привел к активизации деятельности Советов по ликвидации прежних органов самоуправления. Этот процесс завершился к лету 1918 г., тогда же был упразднен Наркомат по местному самоуправлению.

Советы

Местное государственное управление после Октября создавалось в стране, испытывавшей последствия продолжающейся первой мировой войны, в ситуации эскалации гражданской войны, под влиянием различных факторов. Доктринальные установки большевиков на строительство государства диктатуры пролетариата в форме Советов реализовались в решениях II Всероссийского съезда Советов. В значительной степени они были рассчитаны на самодеятельность масс на местах. Такая постановка проблемы неизбежно вела к стихийным импровизациям, с одной стороны, а с другой, приводила к противоречивым результатам. Принцип неразделения властей приводил к тому, что функции законодательства и исполнения совмещались и принадлежали исполнительным комитетам, избранным съездами Советов.

Правовая основа создания Советов на местах на первых порах не имела достаточной определенности. Функции общего руководства по созданию системы местных учреждений управления возлагались на Наркомат внутренних дел (НКВД) Основные функции принадлежали к ведению соответствующих его отделов:

• отдел управления - занимался организацией исполкомов Советов,

• отдел местного хозяйства – хозяйственно-экономической деятельностью Советов и их исполкомов,

• финансовый отдел – составлял сметы доходов и расходов Советов, рассматривал обращения по оказанию им финансовой помощи,

• инструкторский отдел – осуществлял инструктирование Советов, их исполкомов и др.

Основными органами, в соответствии с инструктивными указаниями НКВД, были исполнительные комитеты губернских, уездных, волостных Советов (исполкомы). В селах (деревнях) органом управления был Совет, избиравшийся на сельском сходе в количестве 2–3 человек: председателя, секретаря и в определенных случаях товарища секретаря. Система выборов была такова: путем прямых выборов в селах и городах формировались Советы, в волостях, уездах, губерниях и областях органами власти были съезды Советов, которые были представлены делегатами съездов Советов нижестоящей ступени.

Осуществляя практическое руководство советским строительством на местах, НКВД в январе 1918 г. утвердил инструкцию Советам, где предписывалось создавать в исполкомах отделы (комиссариаты), подобные центральным наркоматам. Идея состояла в обеспечении единства вертикали власти с тем, чтобы соответствующие центральные органы государственного управления непосредственно руководили подведомственными им структурами местного аппарата. Эта бюрократическая централизация управления привела к вполне объяснимым результатам. «Известия ВЦИК» в конце марта описывали следующую картину местного государственного управления: «Мы наблюдаем почти повсеместно точную копировку аппарата центральной власти. Создаются комиссариаты внутренних дел, земледелия, продовольствия, труда, финансов, просвещения, юстиции и даже иностранных дел (губерния Черноморская). В этом есть много положительного, Совет держит в своих руках весь административно-хозяйственный и культурный аппарат».

Но нередко лозунг «Вся власть Советам!» «понимался в смысле полной независимости местной власти от центральной». Это вызвало, в частности, появление «республик» (Курская, Калужская, Тверская и т.д.) со своими «совнаркомами»…. Образная характеристика этого момента была дана в отчете НКВД за первое полугодие 1918 г.: «...…в первый период революции вся Советская Россия рассыпалась на целый ряд как бы независимых друг от друга губернских, уездных и даже волостных советских «республик», со своими «совнаркомами», вместо местных исполнительных комитетов»»

Исполкомы, фактически олицетворявшие на практике Советы, находились в противоречивой ситуации:

• с одной стороны, они стремились к расширению своих полномочий;

• с другой стороны, структура исполкомов, представленная отделами, которые подчинялись соответствующим наркоматам, открывала широкие возможности для вмешательства центральных органов управления и поглощения ими полномочий местных органов.

Особенно остро эти проблемы вставали в связи с деятельностью ВСНХ, ВЧК, военных комиссариатов, наркоматов связи и транспорта и др.

Полномочия исполкомов местных Советов включали и судебные функции. В советском законодательстве первых лет пределы правомочий исполкомов в применении административных наказаний не устанавливались. НКВД 12 декабря 1918 г. издал распоряжение Советам, состоящее в том, что исполкомы могут издавать «обязательные постановления», а отделы исполкомов, выносящие такие постановления, налагать кары и взыскания за их невыполнение. На практике это означало следующее: исполкомы и их управления выносили постановления о направлении с их точки зрения виновных на принудительные работы и предании тюремному заключению без передачи народному суду. Например, в одном из докладов Председателю ВЦИК М.И. Калинину сообщалось, что отдел управления Усманского уездного исполкома (Тамбовская губерния) по некоторым делам сам судил и приговаривал к наказаниям до пяти лет принудительных работ.

Деятельность местных Советов по организации судебной власти, основывалась на началах непосредственной демократии и проявлялась, в частности, в создании судебных органов в формах «судов общественной совести», строящихся «на основе политической группировки местных Советов».. И.Л. Толстиков, активный участник Октябрьских событий в г. Богородске Нижегородской губернии, рассказывал о своей деятельности в качестве комиссара юстиции местного Совета депутатов по организации судебных заседаний: «Я всегда ровно в семь часов вечера объявлял судебное заседание открытым и предлагал собравшимся избрать на данное заседание председателя и секретаря. Всегда неизменно избирали меня и моего технического секретаря, и такие заседания часто затягивались до 4 или 5 часов утра, и публика терпеливо дожидалась конца. В прениях по тому или иному процессу (рассматривались и уголовные, и гражданские дела – Авт.) участвовали, кроме сторон, и все присутствующие в Народном доме, при чем собравшиеся путем голосования решали судьбу того или иного процесса и определяли меру наказания или удовлетворения гражданского иска».

Большой проблемой в деятельности местных органов управления был характер взаимоотношений с центральными органами управления.

Первоначальные установки Центра на местах создавали чрезвычайно запутанную ситуацию, состоящую в том, что структурно и функционально система, копировавшая центральную, не соответствовала местным масштабам и условиям, в особенности в кадровом отношении. Местное население попросту терялось при попытке определения, куда и к кому обратиться с конкретными вопросами. Непрерывные реорганизации, через которые местное управление пыталось найти нужные формы, серьезно усугубляли положение. В основных чертах система губернских и уездных исполкомов стала единой в РСФСР к началу 1919 г.

Кроме этого, на местную власть давили ведомства с их вертикальными структурами и приказными методами («исполнить и об исполнении доложить»). На этой почве разгорались серьезные долговременные конфликты. В их основе лежали проблемы разграничения полномочий и пределов компетенции. На VIII съезде РКП(б) (1919 г.) в ходе дискуссии оппозиционная группа сторонников «демократического централизма» резко выступила против подчинения отделов местных исполкомов центральным ведомствам.

Процесс решения этих проблем шел с большими трудностями. Проблема вмешательства различного рода уполномоченных центральных органов в действия местной власти была одной из чрезвычайно острых. В ответ на поступавшие сообщения о вмешательстве уполномоченных ЦК и ВЦИК в непосредственное управление на местах ЦК РКП(б) предлагал (июнь 1919 г.): «замечаемые неправильности исправлять не путем непосредственных своих распоряжений, а через соответствующие отделы губисполкомов и другие подлежащие местные органы». В тех случаях, когда соглашение не достигнуто, следовало разногласия выносить телеграфно на разрешение ЦК партии.

Сложности советского строительства состояли также в утверждении единого административно-территориального деления. Накануне Октября появились областные объединения Советов:

• Уральское (Советы Пермской, Оренбургской, Вятской губерний),

• Среднего и Нижнего Поволжья (с центром в Саратове),

• Западной области (ряд западных губерний и Западного фронта с центром в Минске),

• Донецко-Криворожское (с центром в Харькове), Юго-Западное (Советы Киевской, Полтавской и Волынской губерний),

• Северо-Западное (из 9 северных и прибалтийских губерний),

• Московское объединение Советов (13 центральных губерний),

• несколько областных объединений Советов Сибири и др.

Соответственно областным объединениям возникали структуры управления.

Конституция РСФСР 1918 г. внесла начала планомерности в процесс административно-территориального деления, определив в качестве основных единиц дореволюционные губернии, уезды, волости, хотя предусматривала и области.

В постановлении ВЦИК 23 декабря 1918 г. «Об областных объединениях» утверждались три областных объединения:

• Уральское,

• Западное,

• Северное.

Предполагалось, что это позволит оперативно исполнять мероприятия центральных органов управления и повысить их эффективность. Резонность такого варианта вытекала из необходимости преодоления децентрализаторских тенденций и объективных сложностей коммуникативных связей с местными органами управления. Областные объединения прекратили свое существование к концу гражданской войны.

Определяющим фактором советского строительства было активное руководство Советами со стороны правящей партии, означавшее: представительство в них членов РКП(б), участие партийных организаций большевиков в формирование руководящих органов, директивное определение партией целей и содержания их деятельности.

Анализ партийного состава губернских и уездных съездов Советов в первой половине 1918 года показывал, что при наличии в нем представителей различных социалистических партий преобладающую роль играли большевики (Табл. 1)

Табл. 1. Партийный состав губернских и уездных съездов советов