гос и мун финнасы

включает свод бюджетов всех уровней и свод всех внебюджетных фондов. Для России и США важно учитывать именно этот показатель для оценки влияния публичных расходов на состояние макроэкономической сбалансированности, поскольку без учета внебюджетных фондов основные показатели консолидированного бюджета не в полной мере отражали бы реальное значение отдельных показателей. В тех странах, где отсутствуют внебюджетные фонды и их роль играют целевые бюджетные фонды, такое дополнительное понятие излишне (например, для ФРГ, Франции).

Расширенный бюджет правительства федеративного государства.

Он включает федеральный бюджет и внебюджетные фонды федерального уровня (в США используется термин «объединенный, или унифицированный, бюджет»). В этом случае не нужна консолидация субфедеральных бюджетов (и территориальных внебюджетных фондов), а также бюджетов местного самоуправления, поскольку субъекты федерации и местное самоуправление конституционно самостоятельны и несут свою долю ответственности за свои относительно автономные действия. Термин «расширенный бюджет правительства» используется для анализа влияния проводимой правительством федеральной политики на социально-экономическое развитие страны, для оценки деятельности федеральных органов власти и т.п.

Понятие «консолидированный бюджет» в России впервые вклю- чено в Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. в связи с упразднением государственного бюджета РФ, в который входили все звенья бюджетной системы России.

Консолидированный бюджет Российской Федерации, как и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, не рассматривается и не утверждается законодательными (представительными) органами власти всех уровней. Эти бюджеты в первую очередь являются статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующим агрегированные данные по доходам и расходам, источникам поступления средств и направлениям их использования по территории в целом Российской Федерации и отдельных субъектов Российской Федерации. Количественные характеристики консолидированного бюджета служат для подтверждения реальности и обоснованности показателей федерального, региональных и местных бюджетов.

Показатели консолидированных бюджетов. Они используются:

•в бюджетном планировании и прогнозировании. В частности, при определении размеров дотаций отдельным регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности в расчет принимаются объемы консолидированных бюджетов админи- стративно-территориальных образований;

•при анализе формирования и использования централизованного финансового фонда страны, т.е. суммы всех финансовых

332

ресурсов, поступающих в бюджетную систему. Например, с помощью показателя консолидированного бюджета РФ определяется степень концентрации финансовых ресурсов, создаваемых в стране и отражаемых в сводном финансовом балансе государства;

•в сводном финансовом планировании, так как при составлении сводного финансового баланса государства и территориальных сводных финансовых балансов многие показатели берутся из консолидированных бюджетов;

•в перспективном планировании в целом и перспективном финансовом планировании в частности. При разработке прогнозов экономического и социального развития государства,

территорий используются финансовые показатели, в основе которых лежат показатели консолидированных бюджетов.

Разработка экономико-математических моделей прогнозирования бюджетов также базируется на данных консолидированных бюджетов. Для расчета финансовых ресурсов на перспективу исследуются корреляционные связи между объемами доходов и такими переменными, как размер ВВП, национального дохода, объемом валовой продукции промышленности, сельского хозяйства.

Показатели консолидированных бюджетов используются также при расчетах, характеризующих различные виды обеспеченности жителей страны, территорий. Например, бюджетные расходы на одного жителя на медицинское обслуживание, образование и другие среднедушевые бюджетные расходы. Среднебюджетные показатели по доходам и расходам являются критериями для сравнительного анализа состояния отдельных территорий. Показатели консолидированного бюджета страны используются для сравнения с аналогичными показателями других государств.

Контрольные вопросы

1.Что понимается под государственными финансами? Чем вызвана их необходимость? Раскройте их экономическое содержание.

2.Что понимается под федеральным бюджетом? Раскройте его роль в социально-экономическом развитии общества.

3.Что понимается под доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с позиции теории и права? Назовите их материальный источник.

4.В соответствии с какими законодательными актами формируются бюджетные доходы?

5.Какие поступления относятся к налоговым доходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации? Перечислите налоговые доходы федерального бюджета и назовите соответствующую статью Бюджетного кодекса.

333

6.Какие поступления относятся к неналоговым доходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации? Перечислите неналоговые доходы федерального бюджета и назовите соответствующую статью Бюджетного кодекса.

7.Какие поступления в территориальные бюджеты относятся к безвозвратным и безвозмездным поступлениям?

8.Что понимается под собственными доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации? Назовите соответствующую статью Бюджетного кодекса.

9.Охарактеризуйте состав и структуру доходов федерального бюджета за последние два-три года, динамику показателей и склады-

вающиеся тенденции.

10.Что понимается под расходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с позиции теории и права? По каким признакам они классифицируются? Охарактеризуйте различные виды расходов.

11.Как осуществляется формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации? Что понимается под расходными полномочиями, расходными обязательствами, реестром расходных обязательств?

12.Что понимается под бюджетными обязательствами? В чем суть новаций их планирования?

13.Назовите условия, при которых возникают расходные обязательства Российской Федерации, и средства, за счет которых они исполняются (укажите соответствующую статью Бюджетного кодекса).

14.Охарактеризуйте состав и структуру расходов федерального бюджета за последние два-три года, динамику показателей и складывающиеся тенденции.

15.Что понимается под бюджетом субъекта Российской Федерации? Какова его роль в социально-экономическом развитии региона (территории)?

16.За счет каких поступлений формируются доходы бюджета субъекта Российской Федерации? Охарактеризуйте структуру доходов бюджета региона, какие факторы на нее влияют?

17.Назовите условия, при которых возникают расходные обязательства субъекта Российской Федерации, и средства, за счет которых они исполняются (укажите соответствующую статью Бюджетного кодекса).

18.Охарактеризуйте состав и структуру расходов бюджета субъекта Российской Федерации за последние два-три года, динамику показателей и складывающиеся тенденции.

19.Что понимается под бюджетным процессом? Назовите его участников, их полномочия.

20.Что понимается под сбалансированностью бюджета? В какой статье Бюджетного кодекса РФ раскрывается содержание этого принципа формирования бюджетов?

21.Назовите методы достижения сбалансированности бюджета как на стадии бюджетного планирования, так и на стадии его исполнения.

334

22.Что понимается под дефицитом бюджета? Назовите причины его образования.

23.Каковы ограничения дефицита федерального бюджета? Назовите источники его финансирования.

24.Что понимается под нефтегазовыми доходами федерального бюджета? Какие доходы к нему относятся и на что используются? Назовите соответствующую статью Бюджетного кодекса РФ.

25.Что понимается под ненефтегазовым дефицитом федерального бюджета? За счет чего он финансируется? Назовите соответствующую статью Бюджетного кодекса РФ.

26.Что понимается под нефтегазовым трансфертом? Назовите соответствующую статью Бюджетного кодекса РФ.

27.Что понимается под Резервным фондом? Каковы его нормативная величина, источники формирования, направления использования? Назовите соответствующие статьи Бюджетного кодекса РФ.

28.Что понимается под Фондом национального благосостояния? Каковы его нормативная величина, источники формирования, направления использования? Назовите соответствующие статьи Бюджетного кодекса РФ.

29.Раскройте механизм управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и их размещение. Назовите соответствующие статьи Бюджетного кодекса РФ.

30.Каковы ограничения дефицита бюджета субъекта Российской Федерации? Перечислите источники его финансирования. Назовите соответствующие статьи Бюджетного кодекса РФ.

31.Что понимается под профицитом бюджета? Какова его природа? Регулируется ли профицит нормами бюджетного права Российской Федерации, развитых зарубежных государств?

32.Что понимается под консолидированным бюджетом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования? В каких целях используются его показатели?

Блок 2. Государственные внебюджетные

фонды Российской Федерации

Структурная единица 2.1

Необходимость и правовые основы функционирования

государственных внебюджетных фондов

в Российской Федерации

Государственный внебюджетный фонд. Реформирование финансовой системы Российской Федерации, начатое в 1990-х годах, привело к появлению нового звена государственных финансов — вне-

335

бюджетных фондов. Особое значение среди них имеют социальные внебюджетные фонды.

Государственный внебюджетный фонд (ГВФ) — это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан и удовлетворения некоторых потребностей социального и экономического характера.

Обособленность государственных внебюджетных фондов не исключает в необходимых случаях консолидирования их в государственном бюджете.

Внебюджетные фонды — одна из форм перераспределения и использования национального дохода государства на определенные социальные и экономические цели.

Государственные внебюджетные социальные фонды. Необходимость образования государственных внебюджетных фондов обусловлена переходом России с начала 1990-х годов к рыночным отношениям, сопровождающимся в течение последнего десятилетия прошлого века глубоким экономическим кризисом, кризисом финансовой сферы, неуклонным снижением уровня жизни населения. Задача общества поддержать существование лиц, нуждающихся в помощи, что достигается созданием государственных внебюджетных социальных фондов, позволяющих государству выполнять задачи и функции по реализации конституционных прав граждан на социальное обеспе- чение по возрасту, болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей, охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

Впервые государственные внебюджетные социальные фонды были созданы в России в 1992 г. При их образовании ставились задачи:

(1)«разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов;

(2)вывести из-под контроля законодательных органов власти значительные финансовые ресурсы, предоставив их в полное распоряжение исполнительных органов власти. Для решения этих задач государственные внебюджетные социальные фонды были законодательно выведены из бюджетной системы страны. Лишь в 1998 г. под влиянием общественности и давлением представительных органов власти был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации, зафиксировавший государственные внебюджетные социальные фонды в каче-

стве важнейшего элемента бюджетной системы страны.

Федеральные и территориальные экономические внебюджетные фонды. Наряду с государственными социальными внебюджетными фондами в 1992—1994 гг. были созданы десятки федеральных (отрас-

336

левых, межотраслевых, ведомственных и т.д.) и сотни территориальных экономических внебюджетных фондов.

С помощью государственных внебюджетных экономических фондов можно влиять на экономическое развитие регионов путем финансирования отдельных хозяйственных мероприятий, например строительства сети дорог общего пользования, финансирования научных исследований и экспериментальных разработок, расходов на экологию и воспроизводство минерально-сырьевой базы и на другие цели. В начальный период перехода к рыночным отношениям были созданы федеральный и территориальные дорожные фонды; внебюджетные фонды финансирования научных исследований и экспериментальных разработок; федеральный экологический фонд; фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации и многие другие. Через них, минуя официальные гласные бюджеты, прошли огромные средства, используемые различными должностными лицами в основном на коммерческие цели. Фактиче- ски они способствовали реализации генеральной цели правительства 1992 г. — становлению капиталистической системы через ускоренное образование капиталистов — людей, живущих за счет собственного капитала. Для большинства других субъектов страны (основная масса населения, предприятия, государство) деятельность фондов обора- чивалась финансовыми потерями, что фиксировалось в многочисленных проверках деятельности внебюджетных фондов.

По мере становления крупных собственников в условиях конкуренции внебюджетные экономические фонды себя полностью исчерпали, и с 1995 г. начался обратный процесс их устранения. Он осуществлялся разными путями, в числе которых:

•законодательное прекращение деятельности отраслевых и ведомственных ГВФ;

•преобразование ГВФ исполнительных органов власти в целевые бюджетные фонды;

•слияние целевых бюджетных фондов с бюджетами.

Целевые бюджетные фонды. В результате в 1999—2000 гг. федеральный бюджет содержал девять целевых фондов, а с 2002 г. — только один: Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии. В настоящее время и этот фонд упразднен. Внебюджетные фонды территорий также были преобразованы в целевые бюджетные фонды, большинство из которых затем были упразднены.

Статус внебюджетных к настоящему времени сохранили только государственные внебюджетные социальные фонды. Поскольку государственные внебюджетные фонды предназначены для целевого использования, то обычно в названии фонда указана цель расходования средств.

337

Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (гл. 17, ст. 144) в состав бюджетов государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. К ним относятся:

(1)бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации;

(2)бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации;

(3)бюджет Федерального фонда обязательного медицинского

страхования.

Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Это бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Система социального страхования в Российской Федерации представлена на рис. К.М.1.5.

Рис. К.М.1.5. Система социального страхования

âРоссийской Федерации

Âорганизационном отношении государственные внебюджетные фонды — это самостоятельные финансово-кредитные организации. Однако самостоятельность эта имеет свои особенности, существенно отличается от экономической и финансовой самостоятельности государственных, акционерных, кооперативных, частных предприятий и организаций. Государственные внебюджетные фонды организуют процессы мобилизации и использования средств фондов в размерах и на цели, регламентированные государством. Государство

338

определяет уровень страховых платежей, принимает решения об изменении структуры и уровня денежных социальных выплат.

Через внебюджетные фонды проходит довольно существенная часть денежных ресурсов государства (примерно около половины средств федерального бюджета).

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Они составляются органами управления указанных фондов на очередной финансовый год и плановый период и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития, для внесения в установленном порядке в Правительство Российской Федерации с проектом федерального закона о тарифах страховых взносов на обязательное страхование от несчастных слу- чаев на производстве и профессиональных заболеваний и другими документами и материалами, представленными одновременно с проектами соответствующих бюджетов.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации рассматриваются в трех чтениях и принимаются Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и Советом Федерации в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов. Они представляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на рассмотрение законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации одновременно с проектом закона субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и утверждаются два этих закона одновременно.

В бюджеты государственных внебюджетных фондов подлежат зачислению налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные поступления, прочие доходы.

Расходы государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов осуществляется органами Федерального казначейства.

339

Структурная единица 2.2

Пенсионный фонд Российской Федерации

и смешанная система пенсионного обеспечения

Пенсионный фонд Российской Федерации

Пенсионный фонд Российской Федерации образован 1 января 1992 г. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. ¹ 442-1 в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения граждан в Российской Федерации. Пенсионный фонд как самостоятельный внебюджетный фонд начал свое функционирование в 1991 г. До этого периода пенсионное обеспе- чение граждан осуществлялось за счет средств Государственного бюджета СССР. Главной причиной образования Пенсионного фонда РФ явилась необходимость выделения чрезвычайно важных для общества расходов по выплате пенсий в специальную группу расходов и обеспечение их целевыми, закрепленными за этими расходами самостоятельными источниками доходов. Пенсионный фонд входит в одно из важнейших звеньев государственных финансов и представляет собой основную материальную базу пенсионной системы Российской Федерации. Пенсионный фонд Российской Федерации — крупнейший из государственных внебюджетных фондов, на его долю приходится 3/4 средств этих фондов.

Пенсионный фонд Российской Федерации — государственное учреждение, осуществляющее обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации; фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета, предназначенный для финансового обеспе- чения защиты прав граждан от особого вида социального риска — утраты заработка (или другого постоянного дохода) вследствие потери трудоспособности при наступлении старости, инвалидности; для нетрудоспособных членов семьи — смерти кормильца; для отдельных категорий трудящихся — длительного выполнения определенной профессиональной деятельности.

Деятельность Пенсионного фонда РФ регулируется Положением о Пенсионном фонде России, утвержденном Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. ¹ 2122-1 (в редакции Федерального закона от 5 декабря 1997 г.).

Деятельностью Фонда руководят Правление и его постоянно действующий орган — Исполнительная дирекция. Дирекции подчиняются отделения в субъектах РФ. На местах (в городах и районах) имеются уполномоченные Пенсионного фонда. Отделения обеспечивают организационную работу по сбору взносов в Фонд, реализации региональных программ пенсионного страхования, а также контроль за расходованием средств.

340

Пенсионное обеспечение

Российской Федерации

Распределительная пенсионная система. В Российской Федерации в течение последних лет применялась распределительная пенсионная система. Ее основой являлся Закон РФ «О государственных пенсиях

âРоссийской Федерации» от 20 ноября 1990 г. ¹ 340-1. Социальная сущность Закона 1990 г. заключалась в солидарности всех застрахованных и всех страхователей, в солидарности поколений. В советские времена на одного пенсионера приходилось 10—11 работающих, пенсионная система СССР имела реальное обеспечение, считалась одной из самых прогрессивных в мире. В начале 1990-х годов с переходом России на рыночную экономику стало очевидно, что действующий распределительный принцип пенсионных выплат, основанный на солидарности поколений, исчерпал себя. Данный механизм устанавливает тесную связь между числом работающих и числом пенсионеров. С сокращением первых или уменьшением вторых уменьшается и размер пенсий. Отказаться от привычной и казавшейся удобной распределительной схемы пришлось по целому ряду при- чин, главная из которых — нарастание неблагоприятных демографических тенденций. В условиях сложившейся в России демографической ситуации: роста количества лиц преклонного возраста и сокращения числа работающих — функционирование распределительной системы пенсионного обеспечения неэффективно. В последнее время на одного пенсионера в России приходится 1,5 работающих граждан. Причем это соотношение, с одной стороны, из-за сокращения рождаемости и, с другой — благодаря достижениям медицины все время изменяется в сторону увеличения нагрузки на трудоспособное население. В результате работающим с каждым годом все сложнее становится «содержать» пенсионеров, отчисляя деньги государству, которое «делит» полученные средства между гражданами, вышедшими на заслуженный отдых. Для эффективного функционирования распределительной пенсионной системы необходимо соотношение в численности работающего населения и пенсионеров в несколько раз больше (10 работающих на одного пенсионера). Кроме того, распределительный принцип пенсионных выплат

âрыночной экономике не учитывает индивидуального трудового вклада каждого пенсионера. Все эти причины обусловили необходимость проведения пенсионной реформы.

Пенсионная реформа в России. Два этапа реформы. Начало пенсионной реформы в России принято относить к 1995 году. На правительственном уровне были разработаны Концепция, одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995 г. ¹ 790 «О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации» (первый этап

341