возможности. Кроме того, в жизни любого государства могут возникнуть чрезвычайные ситуации, выход из которых требует расходов, не подтвержденных реальными доходами. Однако, в том случае, если дефицит возникает в результате кризисных явлений в экономике, требующих от государства выполнения в принципе не свойственных ему функций (социальная поддержка слишком большой части населения, национализация нерентабельных предприятий и т.п.), то он является крайне негативным явлением.

В проблеме бюджетного дефицита принципиально важными являются два момента: общая его величина и способ покрытия дефицита.

Мировой опыт свидетельствует, что величина дефицита не должна превышать 2-3% валового национального продукта. Если этот предел нарушается, возникает тенденция его прогрессивного роста, т.к. возникающий в ходе финансирования дефицита государственный долг начинает требовать рефинансирования, которое само по себе является циклическим процессом. В результате, даже при экономическом росте, денежных ресурсов, находящихся в распоряжении государства, не хватает на обслуживание долга, возникшего ранее, в неблагоприятной ситуации.

Для покрытия дефицита бюджета должны, за редким исключением, использоваться реальные деньги: главный способ его финансирования состоит в использовании системы государственного кредита, создании государственного долга за счет использования сбережений. Денежнокредитная эмиссия может использоваться только в самых острых кризисных ситуациях, когда, несмотря на высокую и сверхвысокую инфляцию, она позволяет спасти экономическую систему от развала.

Ситуация превышения доходов бюджета над расходами (бюджетный профицит) является в целом нехарактерной, однако, возникая, она представляет не меньшую проблему, чем дефицит: необходимо предусмотреть меры по возвращению избытка средств в нормальный экономический оборот.

3.3. Внебюджетные фонды

Внебюджетные фонды как экономическая категория – это форма перераспределения, концентрации и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством из строго определенных источников для финансирования отдельных строго определенных общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной и организационной самостоятельности.

Внебюджетные фонды являются важнейшим элементом финансовой системы, дополняющим государственный бюджет путем создания денежных фондов для реализации конкретных мероприятий. Государственный бюджет, как отмечалось, является средством мобильного

50

перераспределения средств в силу незакрепленности доходов за определенными видами расходов и возможностью изменения объемов финансирования внутри отдельных статей. Это свойство является естественным по причине принципиальной ограниченности финансовых ресурсов особенно в условиях неполного исполнения доходной части бюджета. Однако излишний перелив средств, особенно по статьям, связанным с удовлетворением социальных потребностей, недопустим. Вместе с тем, скорость реагирования бюджетных расходов на изменение экономической ситуации относительно невелика, т.к. они контролируются законодательной властью, которая принимает решения путем демократической процедуры. Все это обуславливает необходимость выделения из общих государственных доходов некоторых долей, порядок формирования и использования которых будет отличным от бюджета – внебюджетных фондов.

Внебюджетные фонды позволяют более эффективно, чем бюджет, решать следующие задачи:

–влиять на процесс производства путем финансирования (субсидирования или кредитования) отдельных предприятий с учетом их особенностей, в т.ч. территориальных;

–оказывать социальные услуги населению с точным учетом его потребностей в режиме быстрого реагирования;

–обеспечивать проведение природоохранных мероприятий путем их целевого финансирования из конкретных источников.

Внебюджетные фонды, как функциональный элемент системы государственных финансов обладают следующими специфическими особенностями.

1. Внебюджетные фонды могут создаваться на любом уровне государственной власти (государственных финансов). Решение о создании, порядок их формирования и использования носят законодательный характер. Таким образом, количество и задачи внебюджетных фондов централизованно не регламентируются и зависят только от располагаемых объемов финансовых ресурсов и существующих потребностей.

2.Источником формирования внебюджетных фондов могут являться любые виды государственных доходов. Для этой цели могут вводиться социальные налоги (отчисления) или использоваться часть действующих налогов в пределах доли, передаваемой в распоряжение соответствующего органа государственной власти. Это позволяет точно регулировать наполняемость соответствующих фондов.

3.Источники формирования внебюджетных фондов являются автономными, т.е. не зависят от размеров других источников государственных доходов. Это определяет возможность наличия средств во внебюджетных фондах независимо от их наличия или отсутствия в соответствующем бюджете. Это не исключает возможности выделения

51

части бюджетных средств по соответствующим статьям для пополнения фондов.

4.Внебюджетные фонды могут носить как постоянный, так и временный характер, в зависимости от содержания конкретной задачи, которую они решают. Это позволяет управлять сроками решения задач в интересах общества в соответствии с принятыми программами и планами.

5.Организационно внебюджетные фонды являются, как правило, самостоятельными организациями, управление которыми осуществляется

вцелом исполнительной властью, а конкретно – специально назначенной администрацией.

6.Допускается использование средств внебюджетных фондов в форме капитализации: размещения на финансовом рынке с целью получения дохода. Эта особенность имеет два аспекта. Во-первых, безусловно, стремление увеличить объем ресурсов внебюджетных фондов за счет дохода от финансовых вложений является положительным, т.к. увеличивает возможности выполнения функций фондов. С другой стороны, любые финансовые активы обладают определенной степенью риска – возможностью потерь вложений. Эта возможность особенно возрастает в условиях плохо организованного и нестабильного финансового рынка. Кроме того, доходные финансовые активы всегда имеют срочный характер, а их досрочная реализация часто приносит убытки. Это означает, что в случае капитализации средств внебюджетных фондов могут либо сократиться их объемы, либо снизиться оперативность их использования. Обычной мировой практикой является введение ограничений на капитализацию государственных финансовых ресурсов вообще и средств внебюджетных фондов, в частности. Эти средства разрешаются помещать только в самые ликвидные и надежные активы: государственные (как правило, краткосрочные) облигации.

7.Внебюджетные фонды по основным направлениям своей деятельности освобождены от уплаты налогов, государственных и таможенных пошлин. Однако иная деятельность фондов (если она не запрещена законом), например, коммерческая, этой льготой не обладает.

Всоответствии с уровнем управления, на котором принимается решение об их создании, внебюджетные фонды подразделяются на государственные (федеральные) и региональные. Однако определение “государственный (федеральный) внебюджетный фонд” достаточно условно, т.к. из них, как правило, выделяются части, передаваемые в распоряжение соответствующих властных структур. Иногда на федеральном уровне принимаются специальные решения о передаче всего объема поступлений в определенный внебюджетный фонд с данной территории в распоряжение этой территории (например, по дорожным фондам).

52

В настоящее время на территории Российской Федерации действует несколько десятков внебюджетных фондов разнообразной направленности. Важнейшими федеральными фондами являются:

–фонд социального страхования;

–фонд обязательного медицинского страхования;

–пенсионный фонд.

Фонд государственного социального страхования – это централизованный фонд денежных ресурсов, который создается страховым методом и предназначен для социальной защиты граждан в случаях, определенных Положением о фонде.

Основной принцип организации фонда социального страхования – территориально-отраслевой. Этот принцип предполагает создание региональных и отраслевых его подразделений – организаций, занимающихся управлением средствами фонда. Отраслевой аспект организации реализуется через участие в управлении фондом профсоюзов.

Страховой метод создания фонда заключается в том, что все субъекты экономики принимают участие в его формировании, а выплаты из фонда производятся в определенных (страховых) случаях. Это позволяет обеспечить стабильность ресурсов фонда и равномерность использования его средств, разделив величину страховых взносов и страховых выплат для отдельных субъектов экономики.

Источниками формирования фонда социального страхования являются:

–страховые взносы юридических лиц и граждан, осуществляющих индивидуальную трудовую деятельность. Юридические лица производят уплату в фонд социального страхования по единому тарифу, установленному в процентах к общему объему средств, расходуемых на оплату труда, граждане, ведущие индивидуальную трудовую деятельность

–в процентах к их доходу. Таким образом, выплаты включаются в затраты на ведение основной деятельности и исключаются из налогооблагаемой прибыли;

–доходы от капитализации временно свободных средств фонда через приобретение государственных ценных бумаг или в виде банковских депозитов. Последний вид капитализации на практике иногда приводит к потере средств фонда;

–добровольные взносы граждан и юридических лиц. Этот источник в настоящее время в Российской Федерации практически не используется, хотя в мировой практике он имеет определенное значение. В этом случае, как правило, взносы имеют целевой характер: отраслевую направленность, финансирование отдельных конкретных мероприятий;

–ассигнования федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот (выплата пособий и компенсации в определенных случаях).

53

Роль федерального бюджета в формировании фонда социального страхования согласно Положению о нем является весьма ограниченной и носит характер субвенций. На практике эта роль существенно шире, что объясняется недостаточностью поступлений из других источников, размер которых отстает от выплат из фонда. Фактически, это означает широкое участие государства в процессе воспроизводства трудовых ресурсов через дотации фонду. Это означает, с одной стороны, снижение затрат субъектов экономики и обеспечение определенной эффективности их деятельности, а с другой – ограничивает базу финансирования других государственных мероприятий. В перспективе фонд социального страхования должен полностью формироваться за счет первых двух источников.

Основными направлениями расходования средств фонда социального страхования являются:

–выплата пособий по временной нетрудоспособности вследствие болезни, увечья, болезни члена семьи и в некоторых других случаях. При этом расходы на пособия, выплачиваемые в результате трудовых увечий или профзаболеваний, компенсируются за счет предприятий;

–выплата пособий по беременности и родам и на рождение

ребенка;

–выплата пособий на детей малообеспеченным и многодетным семьям (совокупный доход которых на 1 человека не превышает установленного минимума), по уходу за ребенком до достижения им определенного возраста, на погребение и т.п.;

–оплата (полная или частичная) санаторно-курортного лечения и оздоровления граждан и членов их семей;

–частичное финансирование мероприятий по обеспечению здоровья и отдыха детей;

–расходы на обучение и переобучение инвалидов, на содержание учреждений для инвалидов и престарелых;

–создание резерва для обеспечения финансовой устойчивости фонда, свойственное любой страховой организации в силу вероятностного характера их расходов;

–финансирование текущей деятельности фонда и его капитальных

затрат;

–финансирование научно-исследовательской работы по вопросам социального страхования и охраны труда, участия в международных программах в этой области;

–прочие расходы в рамках решения задач фонда.

Фонд обязательного медицинского страхования – это централизованный фонд денежных ресурсов, создаваемый страховым методом и предназначенный для финансирования мероприятий по медицинскому обслуживанию граждан.

54

Этот фонд создан в связи с проводимой реформой здравоохранения в Российской Федерации, частью которой является переход к страховой медицине. Концепция страховой медицины построена на том, что болезнь граждан представляет собой страховой случай и оплата лечения должна проводиться в каждом конкретном случае в точном соответствии с расходами обслуживающей организации. Реализация этой концепции предполагает переход от финансирования содержания лечебных организаций к оплате их услуг, оказанных гражданам. Общая схема действия страховой медицины включает в себя:

–создание страховых медицинских фондов за счет страховых взносов в уполномоченных страховых организациях и выдача каждому гражданину страхового полиса;

–лечение гражданина в организациях здравоохранения с учетом расходов этих организаций;

–компенсация расходов лечебных организаций за счет страхового

фонда.

Целью системы страховой медицины является усиление целевой направленности финансирования здравоохранения.

Фонд обязательного медицинского страхования организуется по территориальному принципу и включает в себя два уровня:

–федеральный фонд, который координирует деятельность в области страховой медицины и обеспечивает выравнивание финансирования медицинского обслуживания на отдельных территориях;

–территориальные фонды, которые непосредственно финансируют медицинское обслуживание граждан путем формирования страховых фондов в уполномоченных страховых организациях.

Характерной чертой взаимодействия федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования является то, что вначале все средства от страховых взносов поступают территориальным организациям фонда, а затем их определенная (не чрезмерная) часть передается федеральному фонду. Это обеспечивает необходимую свободу и оперативность деятельности территориальных фондов и усиливает их ответственность.

Основными источниками формирования фонда обязательного медицинского страхования являются:

–страховые взносы предприятий, организаций и других хозяйствующих субъектов. Аналогично взносам в фонд социального страхования, юридические лица исчисляют их величину в процентах от средств на оплату труда, а индивидуальные предприниматели – от дохода, по установленному тарифу;

–доходы от капитализации временно свободных средств фонда. Поскольку средства фонда размещаются в страховых организациях с коммерческой направленностью деятельности, то капитализация

55

происходит естественным образом в ходе финансово-кредитной деятельности уполномоченных страховых обществ. Часть дохода этих обществ передается фонду;

–добровольные взносы юридических и физических лиц;

–ассигнования территориальных бюджетов территориальным

фондам;

–ассигнования федерального бюджета федеральному фонду. Последние два источника образуют связь между бюджетом и

фондом медицинского страхования, которая является исключительно важной в условиях недостаточности для нормальной деятельности фонда страховых взносов. Кроме того, ассигнования бюджетов позволяют более эффективно выравнивать уровень медицинского обслуживания на территориях.

Основные направления расходования средств фонда медицинского страхования:

–осуществление всеобщего медицинского страхования граждан;

–предоставление кредитов (в т.ч. на льготных условиях) медицинским страховым организациям. Такие кредиты могут выдаваться как на организационные, так и на страховые цели. Сущность этого направления в обеспечении ликвидности страховых организаций, которые

всилу своей коммерческой направленности могут испытывать трудности с выполнением своих обязательств по страховым выплатам;

–образование резерва для обеспечения финансовой устойчивости

фонда;

–экономическое стимулирование медицинских организаций за качественное обслуживание граждан;

–финансирование собственной деятельности фонда;

–прочие расходы.

Пенсионный государственный фонд – это централизованный денежный фонд, создаваемый страховым методом и предназначенный для выплаты всех видов пенсий.

Организационно пенсионный фонд построен на централизованном принципе: региональные отделения фонда являются не самостоятельными организациями, а структурными подразделениями. Этот принцип оправдывается тем, что отдельные территории резко отличаются друг от друга по запросам на пенсионное обеспечение, что требует весьма существенного перераспределения средств. В организационном плане это требует жесткой иерархии подчиненности.

Страховой метод формирования пенсионного фонда в рамках проводимой пенсионной реформы заменяется (по крайней мере, частично) накопительным. Это означает, что вместо солидарного образования фонда работающими и распределения его между пенсионерами предполагается, что каждый гражданин должен накопить к определенному возрасту

56