означает, что он может быть или целиком принят, или полностью отвергнут.

Бюджетным кодексом устанавливается срок для рассмотрения закона о федеральном бюджете в Совете Федерации - он должен быть рассмотрен верхней палатой парламента за 14 дней со дня представления Государственной Думой РФ. При этом голосование происходит только "на предмет его одобрения в целом".

Одобренный Советом Федерации закон о федеральном бюджете направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. При этом срок определяется 5 днями.

3.2.2. Доходы государственного бюджета

Государственный бюджет является важнейшим функциональным элементом системы государственных финансов, как по своему масштабу, так и по тому влиянию, которое через государственный бюджет можно оказывать на состояние экономической системы.

Как экономическая категория государственный бюджет – это система денежных отношений, возникающих между государством и юридическими и физическими лицами в ходе перераспределения части национального дохода (частично, в определенных случаях, и национального богатства) и создания и использования бюджетного фонда. Средства бюджетного фонда предназначены для финансирования исключительно широкого круга мероприятий, содержание которых определяется компетенцией государства.

Являясь частью финансовой системы, бюджет выполняет и распределительную (точнее, перераспределительную) и контрольную функции. Особенностью бюджета, выделяющей его из других частей системы, является специфика реализации через этот денежный фонд функций финансов. Эта специфика определяется следующим.

1. Чрезвычайно широкая степень охвата распределительной функцией субъектов экономики: практически все участники общественного производства (предприятия и работающее население) и чистые потребители (неработающее население) вступают в бюджетные отношения. При этом одни и те же субъекты могут выступать и в качестве источников доходов бюджета и как потребители бюджетных средств. Это означает, что процесс перераспределения национального дохода имеет и многовидовой и многоуровневый характер: перераспределение происходит как между отраслями экономики, сферами общественной жизни, территориями государства, так и между уровнями административного устройства – федеральным, субъектов федерации, местным, муниципальным.

41

2.Огромные возможности маневрирования мощными финансовыми ресурсами. Поскольку в бюджете отсутствует принцип закрепления доходов за конкретными видами и направлениями расходов, средства, поступающие в распоряжение государства, обезличиваются и могут быть использованы по любому направлению. Это делает бюджет действенным инструментом воздействия на экономическую систему, который позволяет обеспечивать ее структурные изменения. Формы воздействия являются настолько же разнообразными, насколько разнообразны расходные статьи бюджета, однако принципиальные структурные сдвиги обеспечиваются через бюджет развития: именно этот бюджет предусматривает государственные инвестиции.

3.Отображение бюджетом макроэкономических процессов, составляющих сущность состояния и тенденций развития национального хозяйства в целом. По существу, бюджет является планом развития национального хозяйства, а его исполнение дает информацию о выполнении этого плана. Анализ исполнения бюджета (движения бюджетных ресурсов) по показателям бюджетных поступлений и расходных назначений является основой для финансового контроля в масштабах государства. Адресность и целевая направленность всех бюджетных показателей позволяет получить ясную картину реального положения дел на любом уровне хозяйственной иерархии.

В целом, говоря о специфике бюджета, можно сделать вывод о том, что этот функциональный элемент системы государственных финансов имеет принципиальное значение для эффективного функционирования экономики. Вместе с тем, очевидно, что любые ошибки при разработке бюджета (в первую очередь – при определении бюджетной политики), недостаточная требовательность и контроль за его исполнением приводят

кнегативным последствиям национального масштаба.

Функционирование государственного бюджета представляет собой единство двух процессов: формирование бюджетных доходов и реализация бюджетных расходов.

Доходы государственного бюджета выражают ту часть бюджетных отношений, которая заключается в передаче государству физическими и юридическими лицами части национального дохода – формировании бюджетного фонда.

Главным источником образования бюджетного фонда являются налоговые платежи. Объем и структура налоговых платежей определяется законодательством, которое, как отмечалось, должно быть весьма гибким. Это означает, что и состав налогов в государстве и величины налоговых ставок постоянно меняются. Однако принципиальная схема структуры налогов в любом государстве и в любой период времени остается стабильной. Такая схема приведена на рис. 5.

42

Прямые налоги – это обязательные платежи, которые устанавливаются на доход или имущество налогоплательщика, который самостоятельно уплачивает его государству.

Косвенные налоги – это обязательные платежи, которые включаются в цену товара, оплачиваются потребителем, а перечисление их государству производит продавец.

Разумное сочетание прямых и косвенных налогов позволяет создать твердую доходную базу государства, в частности – государственного бюджета. Такое сочетание необходимо в силу того, что разные виды налогов связаны с разными сторонами экономической жизни.

Рис. 5. Схема структуры налогов

Объем взимаемых прямых налогов зависит в первую очередь от уровня производства, которое формирует их налогооблагаемую базу (доходы предприятий и населения). Главную часть налогооблагаемой базы косвенных налогов образует потребление (объем покупок, совершаемых физическими и юридическим лицами). Потребление и производство связаны между собой, однако эта связь является более сложной, чем прямая. Падение производства, например, не приводит к адекватному падению потребления и наоборот. Это связано с тем, что изменение потребления демпфируется сбережениями, которые в одном случае расходуются, а в другом – увеличиваются. В связи с этим можно утверждать, что стабильной основой доходов государства являются именно косвенные налоги, а прямые – резко колеблются в зависимости от изменения экономической ситуации.

С точки зрения того, кто является плательщиком прямого налога, различают прямые налоги, уплачиваемые исключительно юридическими лицами, уплачиваемые исключительно физическими лицами и уплачиваемые и теми и другими.

43

Косвенные налоги включают в себя:

акцизы – косвенные налоги, которые устанавливаются в процентах от продажной цены товара; они устанавливаются, как правило, на высокорентабельные товары для изъятия в доход государственного бюджета получаемой производителями сверхприбыли; особое место среди акцизов занимает налог на добавленную стоимость;

таможенные пошлины – платежи, которые выплачиваются при пересечении товарами государственной границы в ходе экспортных (экспортные пошлины) и импортных (импортные пошлины) операций; подобно акцизам таможенные пошлины носят индивидуальный характер, т.е. устанавливаются в разном размере на разные виды товаров;

фискальные монополии – платежи, которые выплачиваются юридическими и физическими лицами за услуги, предоставляемые им государственными организациями; примерами фискальных монополий являются, например, плата за различные государственные лицензии, разрешения, оформление документов и т.п.

Определенная часть доходов государственного бюджета имеет неналоговый характер: главным образом это условные доходы от реализации государственных ценных бумаг по линии государственного кредита и, кроме того, определенные доходы возникают от эксплуатации государственного имущества, например, дивиденды по акциям предприятий, находящимся в собственности государства, доходы казенных предприятий и т.п.

В процессе приватизации в государственный бюджет поступают доходы от продажи государственной собственности. В 90-е годы 20-го века важным источником доходов бюджета являлись кредиты международных экономических организаций, в частности, Международного валютного фонда.

Описанная выше система доходов охватывает всю бюджетную вертикаль, по существу – это доходы консолидированного бюджета Российской Федерации. Реализация принципа бюджетной автономии требует распределения доходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерации и местными бюджетами. Главной тенденцией развития бюджетной системы в настоящее время является сокращение доходов (а, следовательно – расходов) федерального бюджета путем передачи все большей их доли в региональные бюджеты. Для этой цели в составе налогов выделяются:

– налоги, имеющие статус закрепленных доходных источников;

доходы по этим налогам полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной или долговременной основе поступают в бюджет, за которым они закреплены (например, транспортный налог полностью закреплен за бюджетом субъекта федерации, гербовой сбор, государственная пошлина и

44

налог с наследуемого и даруемого имущества целиком закреплен за местными бюджетами);

– налоги, имеющие статус регулирующих доходных источников; по этим налогам доходы распределяются между бюджетами разных уровней по нормативам, устанавливаемым на очередной финансовый период (как правило, год, но на практике и на квартал) по вертикали: при утверждении федерального бюджета – для отчислений в бюджеты субъектов федерации, при утверждении бюджета субъекта федерации – отчислений в местные бюджеты его территорий.

Кроме этого широко применяется система трансфертов: специальных статей расхода бюджета на передачу средств нижестоящему бюджету в виде субвенций и дотаций.

3.2.3. Расходы государственного бюджета. Бюджетный дефицит

Расходы государственного бюджета – это денежные отношения,

которые возникают в связи с распределением бюджетного фонда государства и его использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению. Расходы бюджета представляют собой, с одной стороны, расщепление бюджетного фонда на отдельные составляющие (статьи расходов бюджета), а с другой – формирование денежных фондов целевого назначения у субъектов экономики (предприятий и населения), получающих бюджетные ассигнования.

Многообразие конкретных видов бюджетных расходов определяется тем, что роль государства в регулировании социальноэкономических процессов в обществе постоянно возрастает, хотя принимает формы несвойственные ранее практиковавшемуся глобальному централизованному управлению. На состав бюджетных расходов влияет множество факторов, действие которых может быть длительным или краткосрочным. Например, такими факторами являются: природа государства и его функции, уровень и тенденция социальноэкономического развития страны, разветвленность связей бюджета со сферой производства, объем и структура собственно бюджетной сферы, формы предоставления бюджетных средств и другие. В каждом из бюджетных периодов эти факторы действуют по-разному, что определяет качественный и количественный состав бюджетных расходов. В свою очередь, состав расходов бюджета во многом определяет будущее состояние экономики, причем разные аспекты этого состава оказывают на экономику разное влияние. Это обстоятельство требует классификации бюджетных расходов, позволяющее провести объективный анализ состояния и прогнозировать развитие экономической системы.

По роли в общественном производстве расходы бюджета подразделяются на две части:

45

–расходы, связанные с развитием материального производства;

–расходы на содержание и развитие непроизводственной сферы. Регулируя соотношение между этими двумя частями расходов,

можно добиваться необходимых в данный период времени структурных сдвигов в экономике, формировать уровень эффективности общественного производства, достигать необходимых обществу результатов в социальнокультурной сфере.

Отраслевая классификация уточняет приведенную выше классификацию и подразделяет расходы в соответствии с принятым делением экономики на отрасли и виды деятельности. Исходя из этого, расходы на производственную сферу включают в себя расходы на развитие промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта, связи и т.д. Расходы на непроизводственную сферу подразделяются на расходы на образование, на здравоохранение, на культуру, на социальное обеспечение, на государственное управление и т.д. Отраслевое деление расходов позволяет конкретизировать пропорции распределения бюджетных средств, превратить их в практический инструмент регулирования экономики.

Классификация бюджетных расходов по целевому назначению выделяет внутри сформированных групп затрат их отдельные виды. Например, в составе расходов на материальное производство выделяются затраты на капитальные вложения, на текущие (операционные) расходы, на дотации предприятиям и т.п. Расходы на непроизводственную сферу подразделяются на затраты на заработную плату, капитальный ремонт, содержание объектов и т.п. Аналогичное выделение производится и внутри подразделений отраслевой классификации. Классификация по целевому назначению является основой финансового контроля государства за расходованием бюджетных средств.

Важное значение (которое подтверждается и составом разделов бюджета) имеет классификация расходов по общественному назначению, которое отражает выполненные государством функции: экономическую, социальную, военную и административно-управленческую (см. п. 2.) и в соответствии с которой выделяют 4 группы бюджетных расходов:

I. Экономические расходы, которые представляют собой инвестиции государства в производственную сферу и по общему объему совпадают с расходами на развитие материального производства. Структура этих расходов включает в себя и целевые, и отраслевые расходы, например, затраты на капитальное строительство, на капитальный ремонт с одной стороны, и на геологоразведочные работы, с другой. Современной тенденцией изменений в части экономических расходов бюджета является их неуклонное сокращение. Факторами этого являются:

46

–прекращение дотирования предприятий в связи с введением их полной имущественной ответственности (кроме казенных предприятий) за выполнение взятых обязательств, главным образом, через приватизацию;

–сведение до минимума объемов государственных инвестиций (централизованных капитальных вложений) с заменой их частными инвестициями;

–общая экономия бюджетных средств, достигаемая путем исключения из состава расходов любых затрат, непосредственно не связанных со стабилизацией экономики и созданием условий ее эффективного развития.

В целом экономические расходы государственного бюджета должны быть направлены на развитие принципиально важных для общества отраслей, территорий и предприятий, которые по тем или иным причинам не привлекательны для частных инвесторов. Как правило, это объекты с высокими периодами окупаемости инвестиций и повышенным (с точки зрения частного инвестора) уровнем риска (транспортное строительство, освоение новых месторождений полезных ископаемых, научные исследования фундаментального характера и т.п.). Традиционной для любого государства областью бюджетного инвестирования является сельское хозяйство. Характерно, что в настоящее время экономические расходы бюджета носят во многом социальную направленность: недопущение массового банкротства предприятий и массовой безработицы.

II. Социально-культурные расходы, которые представляют собой часть бюджетного фонда, направленную на социальное обеспечение и удовлетворение культурных потребностей населения. Эти расходы включают в себя, например, затраты на поддержание и развитие системы образования, на содержание организаций и объектов культуры (театры, музеи, библиотеки, памятники культуры и т.п.), на медицину, на социальную защиту граждан и т.п. Эти расходы являются финансовой базой реализации социальных прав граждан и т.о. опосредованно влияют на экономическое состояние: повышение квалификационного уровня рабочей силы, например, обеспечивает рост производительности труда (количественный аспект влияния) и создает условия для научнотехнических достижений и их внедрения в производство (качественный аспект влияния). Эта особенность социально-культурных расходов определяет необходимость их постоянного увеличения, как залога социальной стабильности и нормального развития общества в целом. Однако существует тенденция сокращения бюджетных расходов в этой области, которая определяется следующими факторами:

–выделение части социальных расходов из бюджета и перевод их во внебюджетные фонды, что является объективно оправданным и целесообразным;

47

–общее сокращение доходов бюджета, определяемое экономической ситуацией в стране. Этот фактор является объективным, но

всилу принципиальной важности и экономического аспекта социальнокультурных расходов их сокращение нельзя признать целесообразным;

–коммерциализация (часто неоправданная) значительной части социально-культурных услуг (образование, медицина).

В целом задачей ближайшего будущего является определение той части социально-культурной сферы, которая должна безусловно являться областью государственных расходов в силу своего влияния на общую ситуацию в стране.

III. Военные расходы, которые представляют собой затраты государства на обеспечение внешней безопасности общества. К числу этих расходов относятся затраты на закупку вооружения, на строительство военных объектов, на содержание личного состава армии, на военные исследования и разработки. Военные расходы представляют собой изъятие части национального дохода из нормального (производительного) экономического оборота: чем выше величина военных расходов, тем ниже эффективность общественного производства: ресурсы, израсходованные на военные нужды, не обеспечивают увеличения массы потребительских товаров и являются бременем для общества. Однако, внешнеполитическая ситуация диктует необходимость определенного уровня обороноспособности и т.о. военные расходы косвенно обеспечивают протекание в государстве процессов эффективного производства и потребления.

Уровень военных расходов зависит от принятой в государстве военной доктрины, которая определяет задачи вооруженных сил. В настоящее время в основу военной доктрины Российской Федерации положен принцип военного сдерживания: адекватного ответа на возможную внешнюю агрессию. Это определяет необходимость военной реформы, основными направлениями которой является сокращение армии, ее профессионализация и повышение технической оснащенности. Проведение военной реформы требует затрат, которые в перспективе должны привести к сокращению военных расходов.

При современной системе финансирования часть военных расходов носит скрытый характер: они не отражаются в “военных” статьях бюджета (инвестиции в предприятия, производящие продукцию, имеющую одновременно и гражданское, и военное назначение, финансирование определенных направлений научных исследований и т.п.). Это приводит к размыванию военных расходов в бюджете и их неоправданному завышению. Выходом из этой ситуации является передача всех ассигнований на военные расходы Министерству обороны, которое становится прямым заказчиком товаров и услуг, необходимых армии.

48

IV. Расходы на управление государством, которые представляют собой затраты на выполнение государственными органами управления своих административных функций. Эти расходы включают в себя, например, затраты на капитальный ремонт и содержание административных зданий, на техническое оснащение органов власти, на заработную плату чиновников и депутатов, на представительские расходы и др. Величина расходов на управление должна определяться принципом разумной достаточности, т.е. обеспечивать необходимую эффективность работы соответствующих органов. На практике величина этих расходов зависит от влияния следующих факторов:

–степень участия государства в социально-экономических процессах, которая определяет объем работы государственных органов;

–уровень компетентности государственных чиновников и депутатов;

–уровень технической оснащенности процессов государственного управления, который определяет соотношение между материальными затратами и затратами на содержание персонала.

Современной тенденцией является рост управленческих расходов, несмотря на совершающийся переход от административной экономической системы к рыночной. Эта тенденция складывается под влиянием, главным образом, второго фактора и представляет собой попытку компенсации недостаточного качества количеством.

Между расходами и доходами бюджета существует тесная взаимосвязь, которая выражается не только в их количественном соответствии, но и в их влиянии друг на друга. Жестко определенный объем и сроки поступления доходов, требуют точного планирования расходов по объемам и срокам. Однако особенно важным является то, что тщательно спланированные расходы, размеры и структура которых точно соответствуют общественным потребностям, способны обеспечить рост доходов в следующем бюджетном периоде. Например, увеличение (в определенных размерах) трансфертных платежей способно увеличить общее потребление и вызвать, таким образом, рост объемов производства. Рациональные инвестиции в науку могут привести к появлению таких достижений, которые снизят издержки производства и повысят эффективность производства. Напротив, непродуманная структура бюджета приводит к экономической стагнации, т.к. ограничивает возможности развития производственной сферы.

Точное количественное равенство доходов и расходов бюджета является достижимым лишь теоретически. Наиболее распространенным является превышение расходов над доходами: дефицит бюджета.

Бюджетный дефицит не является событием чрезвычайным, скорее его можно признать естественным: стремление государства решить важные общественные задачи часто превосходит его финансовые

49