экономика организации Нехорошева 2008

Экологическая экспертиза. Важной организационно-право- вой формой государственного регулирования природоохранной деятельности субъектов хозяйствования является государственная экологическая экспертиза. Ей предшествовало введение обязательной процедуры оценки воздействия на среду (ОВС) хозяйственной деятельности в индустриально развитых странах мира.

Наиболее законченные методологические и организационные принципы ОВС были разработаны в США. Экологическая экспертиза проектов в США введена в хозяйственную практику после принятия в 1969 г. Закона о национальной политике в отношении окружающей среды. Она проводится при строительстве новых производственных объектов и касается в целом принятия правительственными органами таких хозяйственных решений, которые вовлекают достаточно крупные капиталовложения. В конце 1980-х годов принимается международная Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, другие документы, регламентирующие порядок подготовки и принятия экологически значимых решений в области хозяйственной деятельности. Процедура обязательной экологической экспертизы введена практически во всех развитых и во многих развивающихся странах мира.

Конечной задачей экологической экспертизы является составление Заключения о влиянии на окружающую среду, на основании которого делается вывод об экономической безопасности и целесообразности реализации проекта. Одна из главных целей проведения соответствующих исследований состоит в том, чтобы сделать анализ состояния окружающей среды составной и неотъемлемой частью технико-экономического обоснования проекта. Затраты на ОВС в индустриально развитых странах составляют в среднем 1 % сметной стоимости проекта и приблизительно около 25 % затрат на научно-исследователь- ские и опытно-конструкторские работы.

Зарубежный опыт свидетельствует о высокой экономической эффективности экологической экспертизы. По данным Всемирного банка, возможное повышение стоимости проектов, связанное с проведением ОВС и последующим учетом в рабочих проектах экологических ограничений, окупается в среднем за 5 — 7 лет. Включение экологических факторов в процессе принятия решений еще на стадии проектирования оказывается в 3 — 4 раза дешевле установки очистного оборудования на у ж е функционирующем предприятии.

Государственная экологическая экспертиза в странах СНГ введена с целью определения экологической обоснованности

642

концепций, схем развития и размещения производительных сил, намечаемой хозяйственной или иной деятельности, правильности и достоверности выполнения заказчиком оценки воздействия этой деятельности на окружающую среду, природные ресурсы и здоровье населения. Определяются оптимальность выбранного варианта хозяйственного решения, а также экологическая безопасность новой техники, технологии, материалов и веществ, в том числе ввозимых из-за рубежа. Государственная экологическая экспертиза носит обязательный характер и предшествует принятию хозяйственных решений. Открытие финансирования работ по всем проектам и программам осуществляется только при наличии положительного заключения экспертизы.

В Республике Беларусь государственная экологическая экспертиза стала осуществляться с 1988 г. В соответствии с постановлением правительства ее проведение было возложено на Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, в системе которого с этого времени стала функционировать Специализированная инспекция по государственной экологической экспертизе проектов, включающая три отдела: отдел по экспертизе проектов мелиоративного и водохозяйственного строительства; по экологической экспертизе проектов водоснабжения, канализации и охраны атмосферного воздуха и отдел по размещению хозяйственных объектов. В структуре областных и Минского городского комитетов природных ресурсов и охраны окружающей среды также есть отделы по государственной экологической экспертизе проектов.

Проведение обязательной экологической экспертизы в республике законодательно закреплено принятием законов "О государственной экологической экспертизе" (1993 г.) и «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О государственной экологической экспертизе"» (2000 г.), которые определили ее цели, порядок организации и проведения, права и обязанности сторон, порядок обжалования заключений и рассмотрения споров, а также ответственность за нарушения законодательства.

Государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) представляет собой урегулированную нормами деятельность экспертных подразделений органов государственного контроля или специально создаваемых экспертных групп по анализу, проверке и оценке предплановой, проектно-планировочной и проектно-сметной документации на ее соответствие требованиям охраны окружающей среды и рационального природопользования с целью предупреждения возможных негативных воз-

643

действий проектируемых объектов на окружающую среду и обеспечения благоприятного ее состояния.

Государственная экологическая экспертиза в Беларуси проводится в соответствии с разработанными во исполнение принятого в 2000 г. вышеназванного закона инструкциями "О порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь" (2001 г.) и "О порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь" (2001 г.).

Когда говорят об экспертизе проектируемого хозяйственного объекта, экспертизе деятельности существующего предприятия или экспертизе экологических последствий этой деятельности, в действительности имеется в виду экспертиза конкретной документации, например технико-экономического обоснования заявления о выдаче лицензии. Как следует из статьи 6 Закона Республики Беларусь "О государственной экологической экспертизе" (2000 г.), объектами ГЭЭ являются:

•концепции, программы, схемы отраслевого и территориального социально-экономического развития, градостроительная документация (генеральные планы городов, планировочные проекты) или предплановые материалы;

•обоснования инвестиций в строительство (раньше называлось ТЭО), т.е. предпроектная документация;

•проектная документация на строительство, реконструкцию, расширение, техническое перевооружение, модернизацию производства, ликвидацию объектов.

Таким образом, ныне действующая редакция Закона "О государственной экологической экспертизе" предусматривает возможность экспертизы только объектов, относящихся к

планируемой деятельности.

Исходя из определения экологической экспертизы, данного в Законе "О государственной экологической экспертизе", можно предполагать, что поскольку экологическая экспертиза — это экспертиза готовящихся к принятию документированных решений, то в случае действующего преприятия об экспертизе уместно говорить, если по поводу этого предприятия готовится какое-либо решение (перемена формы собственности, закрытие, перепрофилирование и т.д.).

Ежегодно специализированными экспертными подразделениями органов государственного управления по природным ресурсам и охране окружающей среды Беларуси рассматривается около 4500 проектных материалов на строительство, реконструкцию и техническое перевооружение объектов хозяйственной деятельности. Из общего количества рассмотренной про-

644

ектно-сметной документации приблизительно 30 % отклоняется и отправляется на доработку из-за низкого качества экологического обоснования проектов. Чаще всего это происходит с проектами строительства объектов теплоэнергетики, в которых не обеспечивается соблюдение требований по охране атмосферного воздуха, а также с проектами строительства промышленных предприятий в городах, где перегружены очистные сооружения.

Государственная экологическая экспертиза является достаточно эффективным рычагом реализации государственной экологической политики и наиболее важно, что с ее помощью закладывается основа экологически безопасного ведения хозяйственной деятельности в будущем.

Наряду с ГЭЭ законом предусматривается и возможность проведения общественной экологической экспертизы, которая осуществляется научными коллективами или общественными объединениями по их инициативе. Заключения общественной экологической экспертизы учитываются органами, осуществляющими государственную экологическую экспертизу.

Экологическое л и ц е н з и р о в а н и е и паспортизация предприятий . Главный принцип административного регулирования

Республики Беларусь и его органами (или другими уполномоченными властными структурами) устанавливаются лимиты на пользование природными ресурсами, выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов и другие и в соответствии с ними выдаются разрешения субъектам хозяйствования на природопользование (разрешения на заготовку леса (лесорубочный билет), на специальное водопользование, выбросы загрязняющих веществ в атмосферу и т.д.).

По отношению к промышленным предприятиям названный принцип реализуется посредством механизмов экологического лицензирования и экологической паспортизации, позволяющих проводить прямой государственный контроль за степенью воздействия производственных объектов на природную среду и соответственно предотвращать неблагоприятные экологические последствия.

Лицензирование в области природопользования и охраны окружающей среды представляет собой выдачу (или аннулирование) органами министерства субъектам хозяйствования специальных разрешений на занятие отдельными видами деятельности и загрязнение в установленных масштабах окружающей

645

среды. Лицензирование осуществляется с целью максимального снижения отрицательного воздействия деятельности субъектов хозяйствования на окружающую среду и предотвращение вреда, который может быть нанесен интересам Республики Беларусь и здоровью людей.

Помимо указанных выше видов деятельности, лицензированию подлежат также переработка, захоронение, складирование

итранспортировка токсичных отходов производства и потребления, а также пестицидов; промысловая заготовка дикорастущих растений, грибов, технического и лекарственного сырья растительного происхождения с целью их промышленной переработки; специальное водопользование и отведение сточных вод в водные объекты и т.д. На каждый вид деятельности, подлежащий лицензированию, выдается отдельная лицензия по установленной форме на определенный период времени (не менее пяти лет). Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды может приостановить действие лицензии или аннулировать ее в случае нарушения субъектом хозяйствования природоохранного законодательства или воспрепятствования проведению проверок природоохранными органами.

Сцелью контроля соблюдения предприятиями в процессе хозяйственной деятельности природоохранных норм и правил

иопределения масштабов их влияния на окружающую среду

стала осуществляться экологическая паспортизация субъектов хозяйствования и территорий Республики Беларусь.

Экологический паспорт предприятия — это комплексный нормативно-технический документ, содержащий данные об использовании предприятием природных ресурсов, воздействии на окружающую среду и направлениях природоохранной деятельности. Для этого в паспорте находят отражение три группы показателей:

•влияния предприятия на состояние окружающей среды;

•организационно-технического уровня природоохранной деятельности;

•затрат на природоохранную деятельность.

Основой для разработки экологического паспорта служат производственные показатели, расчеты ПДВ загрязняющих веществ, нормы ПДС, данные форм государственной статистической отчетности, инвентаризации источников загрязнения и нормативно-технические документы.

Экологический паспорт предприятия состоит из нижеприведенных разделов.

1. Общие сведения о предприятии (наименование, отраслевая принадлежность, адрес, сведения о руководящих должно-

646

стных лицах, включая лицо, ответственное за охрану природы на предприятии).

2.Краткая природно-климатическая характеристика района расположения предприятия (включая характеристику экологического состояния территории, фоновых концентраций загрязняющих веществ в атмосфере и т.д.).

3.Краткая характеристика производства (наименование производственного объекта — цех, корпус; установленная мощность, наименование выпускаемой продукции, объем ее производства по плану и фактически, технологические схемы производств с указанием видов исходного сырья и промежуточных продуктов, технологических участков, где происходит выделение загрязняющих веществ и образование отходов, и др.).

4.Сведения об использовании земельных ресурсов.

5.Данные о расходе сырья и вспомогательных материалов по видам продукции.

6.Расход энергоресурсов по видам продукции.

7.Характеристика источников выделения и выбросов вредных веществ в атмосферу.

8.Характеристика водопотребления, водоотведения и очистки сточных вод на предприятии (количество забранной воды по видам источников, данные об источниках сточных вод, их объемах и качестве, характеристика очистных сооружений, водооборотных систем).

9.Характеристика отходов, образующихся на предприятии.

10.Характеристика полигонов и накопителей, предназначенных для складирования (захоронения) отходов.

11.Рекультивация нарушенных земель и снятие нарушенного слоя почвы.

12.Данные о транспорте предприятия и его воздействиях на окружающую среду.

13.Размеры платежей за выбросы, сбросы, размещение отходов, капитальные затраты на охрану окружающей среды и др.

Составление экологического паспорта является достаточно сложной процедурой, поэтому он обычно составляется не самим предприятием, а организацией, имеющей соответствующую лицензию министерства. Затем паспорт представляется в территориальный орган министерства для проверки расчетов, согласования и получения разрешения на выбросы (сбросы) указанных в паспорте объемов загрязнений. В последующем этот документ уточняется и обновляется в соответствии с происшедшими изменениями.

647

3.3. Экономический м е х а н и з м р е г у л и р о в а н и я ПОДП

На переходном этапе развития экономики в регулировании природоохранной деятельности субъектов хозяйствования все большую значимость приобретает его экономический блок, или собственно экономический механизм, под которым подразумевается совокупность экономических методов управления, создающих материальную заинтересованность природопользователей в оптимизации их взаимодействия с природной средой. Он охватывает все виды экономического стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды методами позитивной и негативной мотивации, инвестирование природоохранных мероприятий, ценообразование в природоохранной деятельности, финансовое и налоговое регулирование и т.п.

В отличие от централизованной экономики, где основополагающими в управлении природопользованием были административные методы, в экономике переходного периода приоритетными становятся экономические регуляторы. Однако следует отметить, что и прежде они находили определенное применение в хозяйственной практике. Считалось, что природопользование в бывшем СССР было бесплатным, но на самом деле элементы платности имели место, хотя зачастую носили формальный характер. Так, начиная с 1920-х гг. введена попенная плата в лесном хозяйстве, направленная на компенсацию затрат на лесовосстановление. В 1970-е гг. сформировался режим платного расхода запасов полезных ископаемых при их добыче. В 1982 г. введена плата за воду для промышленных предприятий, правда, по своим размерам символическая. В сельском же хозяйстве, потреблявшем половину всей используемой в экономике СССР воды, платность водопользования отсутствовала. Существовал еще ряд платежей (за отвод земель под застройку, за геологоразведочные работы и др.), но частичное их введение не оказало должного стимулирующего ресурсосбережение эффекта. Плата за ресурсы не носила рентного характера, а размеры ее были символическими.

Трудность введения реального режима платности природопользования была обусловлена искаженной системой ценообразования в народном хозяйстве в целом. Определение платежей за природные ресурсы, в основе которых должна лежать их экономическая оценка на базе дифференциальной ренты, существенно повлияло бы на рост цен, для чего требовалась реформа ценообразования, на что руководство страны пойти в то время не решалось.

648

Изменение экономических отношений в обществе обусловило появление новых акцентов в системе экономического стимулирования. Усиление хозяйственной самостоятельности государственных предприятий, признание равноправия разных форм собственности, включая частную, развитие негосударственного сектора экономики, в том числе системы коммерческих банков, приводит к переориентации управления от преимущественно административных к экономическим и адми- нистративно-экономическим методам. Государство перестает быть единственным субъектом управления, который под прикрытием обеспечения приоритета государственных интересов может игнорировать интересы регионов, отдельных предприятий, граждан и т.д. Расширение экономических возможностей субъектов хозяйствования и управления в переходный период создает предпосылки создания эффективного экономического механизма природопользования.

На этапе перехода к рыночной модели хозяйствования главным элементом экономического механизма природопользования становится ценовое, или налоговое регулирование. Все инструменты ценового регулирования, используемые у нас в хозяйственной практике, можно условно подразделить на поощрительные (льготное налогообложение, льготное кредитование и субсидирование природоохранных проектов, дотации на приобретение экологического оборудования, премирование по результатам природоохранной деятельности и др.), принудительные (ресурсные платежи, платежи за загрязнение, штрафы за превышение лимитов) и компенсационные (возмещение нанесенного ущерба, создание природоохранных фондов и др.) меры.

Центральным звеном экономического механизма природопользования на современном этапе является система платности, объединяющая платежи за природные ресурсы, выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов, а также штрафы и компенсационные выплаты по возмещению ущербов. Являясь важным инструментом государственного регулирования, такая система должна экономически стимулировать природоохранную деятельность предприятий и обеспечивать формирование централизованных (местных, республиканских) источников финансирования охраны и воспроизводства природных ресурсов.

Принципиально новая система платности природопользования, ориентированная на формирование рыночных отношений в экономике, стала складываться в нашей стране с начала 1990-х гг. Постановлением Совета Министров БССР с 1 июля 1990 г. впервые были введены платежи за выбросы загрязня-

649

ющих веществ в воздушный бассейн и их сбросы со сточными водами в водные источники, а 23 декабря 1991 г. платность природопользования в Беларуси была закреплена Законом "О налоге за пользование природными ресурсами (экологический налог)" (далее — закон об экологическом налоге). С этого времени все природопользователи независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности стали облагаться эко-

щих веществ в окружающую среду (исключение составляют бюджетные организации и индивидуальные предприниматели — плательщики единого налога, которые освобождаются от уплаты налога). Ставки налога и лимиты добываемых природных ресурсов и допустимых выбросов в окружающую среду были определены в соответствии с утвержденными нормативами. Так, были установлены ставки налога за фактический объем добычи калийной и каменной соли, строительного и формовочного песка, песчано-гравийной смеси, глины, доломита, торфа, сапропелей, строительного и облицовочного камня, воды из поверхностных и подземных источников, минеральных вод, а также ставки налога за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в атмосферный воздух и водные источники.

Несколько ранее Законом Республики Беларусь "О платежах за землю" (принят 18 декабря 1991 г., последняя редакция — от 18 ноября 2004 г.) установлены ставки платежей за земли сельскохозяйственного назначения (в зависимости от кадастровой оценки), земли населенных пунктов (в зависимости от категории населенного пункта) и средние ставки земельного налога по административным районам.

С учетом инфляционных процессов ставки экологического и земельного налогов неоднократно пересматривались.

Принятый в 1993 г. Закон Республики Беларусь "Об отходах производства и потребления" (в последних редакциях 2002 г. и 2004 г. — "Об отходах") впервые ввел платежи за размещение отходов в санкционированных местах (полигонах или территориях предприятий-юридических лиц) с дифференциацией в зависимости от токсичности отходов (класса опасности), а также промышленных радиоактивных отходов на специальных полигонах.

За прошедшие годы в первоначальные редакции законов, регламентирующих платность природопользования и воздействия на окружающую среду, были внесены многочисленные изменения и дополнения, отвечающие общественным потребностям и необходимости усиления требований в области охра-

650

ны окружающей среды. Так, в соответствии с последней редакцией Закона "О налоге за использование природных ресурсов (экологический налог)" от 29.12.2006 г. экологический налог включает платежи:

•за использование (изъятие, добычу) природных ресурсов;

•выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросы сточных вод или загрязняющих веществ в окружающую среду;

•размещение отходов производства в пределах установленных лимитов, сверх установленных лимитов либо без установленных лимитов в случаях, предусмотренных законодательством;

•переработку нефти и нефтепродуктов организациями, осуществляющими переработку нефти;

•перемещение по территории Республики Беларусь нефти

инефтепродуктов;

•размещение товаров, помещенных под таможенный режим уничтожения и утративших свои потребительские свойства, а также отходов, образующихся в результате уничтожения товаров, помещенных под этот режим;

•производство и (или) импорт пластмассовой, стеклянной тары, тары на основе бумаги и картона и иных товаров, после утраты потребительских свойств которых образуются отходы, оказывающие вредное воздействие на окружающую среду и требующие организации систем их сбора, обезвреживания и (или) использования, а также за импорт товаров, упакованных в пластмассовую, стеклянную тару и тару на основе бумаги и картона.

Ставки экологического налога, за исключением платежей за переработку нефти и нефтепродуктов, устанавливаются Президентом Республики Беларусь. За переработку организациями 1 т нефти или нефтепродуктов налог взимается по ставке 2800 бел. р.

Исчисленные суммы налога за использование природных ресурсов, за исключением платежей за переработку нефти и нефтепродуктов организациями, осуществляющими переработку, индексируются с использованием коэффициента, установленного законом Республики Беларусь о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год.

За превышение установленных лимитов (объемов) использования (изъятия, добычи) природных ресурсов экологический налог взимается в 10-кратном размере, а за сверхлимитные выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросы сточных вод в окружающую среду, размещение отходов — в 15-кратном размере установленной ставки.

651